馬梅，喬光華

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特010019；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)研究基地，內(nèi)蒙古 呼和浩特010019）

制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，即是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。制度變遷決定了人類歷史中的社會(huì)演化方式，乃是理解歷史變遷的關(guān)鍵[1]。專門的制度理論創(chuàng)始于凡勃倫對(duì)西方經(jīng)濟(jì)生活中有閑階級(jí)問題的探討，隨后康芒斯、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的科斯、諾斯及博弈論學(xué)派的青木昌彥和格雷夫等學(xué)者把制度作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心研究對(duì)象，構(gòu)建了制度變遷的理論體系。草地制度理論與草地退化、荒漠化有緊密的關(guān)系[2-3]，然而，人們?cè)谔骄坎莸赝嘶脑驎r(shí)，主要立足于自然因素[4-5]與人為因素[6-7]，很少?gòu)牟莸刂贫茸冞w的角度展開研究。但現(xiàn)實(shí)中，隨著草地制度和政策的變遷，草地退化狀況也隨之發(fā)生變化，二者存在著極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此，本文以北方干旱、半干旱草原錫林郭勒盟為例，分三個(gè)階段系統(tǒng)的梳理內(nèi)蒙古改革開放以來草地產(chǎn)權(quán)制度和政策變遷，同時(shí)在每個(gè)階段采用大量詳實(shí)的數(shù)據(jù)，分析各階段錫林郭勒盟草地退化的演化軌跡，并探究草地退化和草地產(chǎn)權(quán)制度與政策之間的關(guān)聯(lián)性，明確草地政策制度的作用及缺陷，最后針對(duì)各階段草地制度與政策的缺陷，結(jié)合國(guó)內(nèi)外草地治理經(jīng)驗(yàn)，提出合理、有效的對(duì)策建議。

1 研究區(qū)概況

錫林郭勒盟位于內(nèi)蒙古自治區(qū)中部（42°32′-46°41′E，111°59′-120°00′N），土 地 總 面 積 約2 025.80 萬hm2[8]，海拔在800-1800 m 之間，地勢(shì)南高北低，自西南向東北傾斜。年平均氣溫在0-3 ℃之間，大部分地區(qū)平均降水在200-350 mm 之間[8]，屬溫帶半干旱大陸性氣候。錫林郭勒草原地處歐亞大陸草原區(qū)，是我國(guó)四大草原之一的內(nèi)蒙古草原的主要天然草場(chǎng)，自東向西由草甸草原—典型草原—荒漠草原的過渡分布特征，形成三個(gè)地帶性植被亞型和一個(gè)半隱域性沙地植被類型，境內(nèi)還分布有半隱域性的草甸、沼澤和荒漠植被[9]。根據(jù)2010 年內(nèi)蒙古自治區(qū)第五次草原普查數(shù)據(jù)，錫林郭勒天然草地總面積為1 937.17 萬hm2，占土地總面積的95.62%，其中可利用草場(chǎng)面積為1 828.40 萬hm2，占草地總面積的94.39%；并且，研究區(qū)內(nèi)草原具有很高的生物多樣性，是我國(guó)北方重要的生態(tài)屏障。

2 數(shù)據(jù)來源

研究區(qū)草地面積、可利用草地面積、退化面積、各旗（市、管理區(qū)）退化率及其三、四、五次草地普查“等”的數(shù)據(jù)均來源于內(nèi)蒙古錫林郭勒盟草原監(jiān)督管理局提供的內(nèi)蒙古第三、四、五次草地普查資料中的錫林郭勒部分；2000 年研究區(qū)鼠蟲害發(fā)生面積來自于錫林郭勒盟草原站內(nèi)部資料；研究區(qū)牲畜頭數(shù)來源于《內(nèi)蒙古畜牧業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》（1947-2000 年）和《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002-2013 年），并且大小牲畜頭數(shù)為牛、馬、駱駝、綿羊及山羊的綜合；研究區(qū)鼠蟲害發(fā)生面積、天然草地植被高度、蓋度和密度來自于錫林郭勒盟草原監(jiān)督管理局提供的錫林郭勒盟2013 年草原監(jiān)測(cè)報(bào)告；羊肉價(jià)格來自于內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于“我區(qū)牛羊肉市場(chǎng)價(jià)格情況調(diào)查”報(bào)告。

3 草畜自主承包為主的“放任式”管理階段（1978-2000年）

3.1 草畜自主承包制度的變遷

從1980 年開始，內(nèi)蒙古一些地區(qū)采用牧業(yè)生產(chǎn)大包干，牧區(qū)的承包制改革拉開了序幕。1983 年底，“牲畜作價(jià)歸戶，戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責(zé)任制全面推行，其目的是為了解決人民公社制度下人吃牲畜“大鍋飯”的問題。激發(fā)了牧民的牧業(yè)生產(chǎn)積極性，不斷地?cái)U(kuò)大牲畜飼養(yǎng)規(guī)模。到1985 年8 月，內(nèi)蒙古已有95%的集體牲畜作價(jià)歸戶。錫林郭勒盟于1980 年在蘇尼特左旗和正藍(lán)旗的一些生產(chǎn)隊(duì)開始試行牧業(yè)生產(chǎn)大包干，“牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責(zé)任制于1984 年全面推行，到該年末，錫林郭勒盟85%的牧業(yè)生產(chǎn)隊(duì)的牲畜作價(jià)歸戶[10]。

人們很快發(fā)現(xiàn)由于牲畜作價(jià)歸戶只解決了人與畜的關(guān)系，而牲畜吃草的“大鍋飯”問題仍然存在。因此，在推行“牲畜作價(jià)歸戶，戶有戶養(yǎng)”的同時(shí)，1983年內(nèi)蒙古又推行“草場(chǎng)公有，承包經(jīng)營(yíng)”的辦法，統(tǒng)稱“畜草雙承包”（后又改為“雙權(quán)一制”）責(zé)任制。1989年開始實(shí)行草牧場(chǎng)有償使用的辦法，并進(jìn)一步落實(shí)草牧場(chǎng)使用權(quán)，到1998 年草場(chǎng)承包基本結(jié)束。1998-2002 年，為全區(qū)草牧場(chǎng)“雙權(quán)一制”落實(shí)工作完善階段。這一階段嚴(yán)格管理機(jī)動(dòng)草場(chǎng)，按照盡量少留或不留機(jī)動(dòng)草地的原則，進(jìn)行全面清查。到2005 年內(nèi)蒙古牧區(qū)“雙權(quán)一制”工作基本完成。

3.2 草地退化的趨勢(shì)

3.2.1 草地退化的總體趨勢(shì) 根據(jù)內(nèi)蒙古第三次（1981-1986 年）和第四次（1999-2000 年）草原普查數(shù)據(jù)，20 世紀(jì)80 年代中期，研究區(qū)草地總面積為1 969.09 萬hm2，2000 年萎縮至1 930.60 萬hm2，每年以約2.5 萬hm2的速度減少。

根據(jù)內(nèi)蒙古草地資源第三和四次普查數(shù)據(jù)（圖1），20 世紀(jì)80 年代中期，研究區(qū)草地退化總面積為957.55 萬hm2，占該盟草地總面積的48.63%。其中輕度退化面積最多，占退化總面積的48.43%，其次為中度和重度退化，分別占退化總面積的41.56%和10.01%；2000 年草地退化總面積達(dá)到1 450.57 萬hm2，占草地總面積的80.26%，其中輕度退化面積約為644.74萬hm2，約占退化總面積的44.45%；中度退化面積539.27 萬hm2，約占退化總面積的37.18%；重度退化面積約為266.55 萬hm2，占退化總面積的18.37%。

圖1 1981-2010 年錫林郭勒盟可利用草地及退化草地面積Fig.1 Usable grassland and degradation grassland area in Xilinguole fron 1981 to 2010

由以上分析可知， 從20 世紀(jì)80 年代中期到2000 年，研究區(qū)退化草地正在逐年擴(kuò)大，草地退化面積絕對(duì)數(shù)大幅增加，草地退化面積增長(zhǎng)超過50%，前后15 a 中，增加退化草地面積493.02 萬hm2，平均每年擴(kuò)大32.87 萬hm2，即每年以可用草地面積1.84%的速率在不斷擴(kuò)大退化，這一數(shù)字是驚人的。

20 世紀(jì)80 年代中期到2000 年期間，研究區(qū)所有旗（市或管理區(qū)）的草地退化情況顯著增加，錫林浩特市尤為嚴(yán)重，由20.99%增加到84.39%（圖2）。2000 年太仆寺旗、鑲黃旗、正鑲白旗、多倫縣、正藍(lán)旗及阿巴嘎旗的退化面積占草地總面積的比例均超過85%，其中太仆寺旗的比例達(dá)到96.27%，正藍(lán)旗和正鑲白旗由20 世紀(jì)80 年代中期的34.67%和43.12%增加到2000 年的87.78%和91.61%，退化面積翻一番多。 草地質(zhì)量最好的烏拉蓋管理區(qū)退化比例由10.00%增加到20.75%，退化面積增加一倍。

圖2 1981-2010 年錫林郭勒盟各旗（市、管理區(qū)）草地退化率Fig.2 Grassland degradation rate at all of Banner(city,district management)in Xilinguole

3.2.2 草地“ 質(zhì)”與“ 量”的變化 草地質(zhì)的評(píng)價(jià)中，“等”（一等是指優(yōu)等牧草占60%以上；二等是指良等牧草占60%或優(yōu)、中等占40%；三級(jí)是指中等牧草占60%或良、低等占40%；四級(jí)是指低等牧草占60%或中、劣等占40%；五等是指劣等牧草占60%以上）是草群品質(zhì)優(yōu)劣的評(píng)價(jià)指標(biāo)。從20 世紀(jì)80 年代中期到2000 年（圖3），優(yōu)等牧草可利用草地面積由20 世紀(jì)80 年代占草地總可利用面積的22.05%，發(fā)展到2000 年全部消失殆盡，且向良等牧草退化，良等牧草向中等牧草退化。

圖3 錫林郭勒盟三、四、五次草地普查“等”的評(píng)價(jià)Fig.3“Grade”evaluation of the third、forth、fifth grassland census in Xilinguole

評(píng)價(jià)草地生產(chǎn)力高低由“級(jí)”（按每年667 m2產(chǎn)鮮草的數(shù)量劃分，共分為8 級(jí)：一級(jí)產(chǎn)鮮草800 kg 以上，二級(jí)600-800 kg，三級(jí)400-600 kg，四級(jí)300-400 kg，五級(jí)200-300 kg，六級(jí)100-200 kg，七級(jí)50-100 kg，八級(jí)50 kg 以下）來表示，以牧草地上部生物量的高低而定。由三、四次草地普查整理數(shù)據(jù)分析，20 世紀(jì)80 年代667 m2產(chǎn)三級(jí)可利用草地面積為13.06 萬hm2，八級(jí)草地可利用面積占總可利用面積的2.44%，到2000 年這兩個(gè)“級(jí)”的可利用草地均減少為零，主要由于20 世紀(jì)80 年代中后期至今，國(guó)家較注重草地改良技術(shù)的應(yīng)用，使得低產(chǎn)草地的生產(chǎn)力有所提高。但從20 世紀(jì)80 年代中期到2000 年，4級(jí)以上可利用草地面積減少了近50 萬hm2。

1982 年，草地鼠蟲害面積為177.67 萬hm2，2000年增加到671.13 萬hm2，鼠蟲害面積以每年15%的速度增加。并且1981-2000 年間，草地的高度、蓋度和產(chǎn)量呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。

綜上所述，2000 年之前，研究區(qū)各旗（市或管理區(qū)）草地處于退化不斷加劇的趨勢(shì)，退化面積所占比例持續(xù)攀升，牧草質(zhì)量不斷下降，是研究時(shí)段內(nèi)退化最嚴(yán)重、最激烈和涉及范圍最廣的時(shí)段。

3.3 牲畜規(guī)模的發(fā)展趨勢(shì)

1980 年代中期至1990 年代末，研究區(qū)家畜呈現(xiàn)大量且無序的發(fā)展趨勢(shì)。1949 年剛解放時(shí)，牲畜總量為131.93 萬頭，到1978 年，牲畜規(guī)模發(fā)展為448.74萬頭，30 年增加300 萬頭。1980 年研究區(qū)試行牲畜承包到戶，極大調(diào)動(dòng)了牧民的牧業(yè)生產(chǎn)積極性，到1999 年牲畜規(guī)模高達(dá)1 177.36 萬頭，比1980 年的牲畜增加500 多萬頭（圖4），1980-1999 年的20 a 牲畜增長(zhǎng)規(guī)模是1949-1978 年30 a 的1.7 倍，這一階段是研究區(qū)牲畜數(shù)量增長(zhǎng)最快的時(shí)期。

圖4 1978-2012 年錫林郭勒盟牲畜頭數(shù)Fig.4 Number of livestock in Xilinguole

3.4 草畜雙承包制度的作用和缺陷

3.4.1 作用 草畜雙承包責(zé)任制的實(shí)施，對(duì)草原牧區(qū)帶來了積極作用，同時(shí)，也產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

1）積極作用。首先，牧民牧業(yè)生產(chǎn)的積極性被極大調(diào)動(dòng)，牲畜頭數(shù)持續(xù)增加，研究區(qū)牲畜規(guī)模1999年比1978 年增加了728.62 萬頭（只），每年以38 萬多頭（只）的速度增加。其次，牧民的牧業(yè)生產(chǎn)和生活水平不斷提高，如牧民人均收入從1980 年的269 元提高到2000 年的3 503 元，牧民人均收入以每年60%的速度增長(zhǎng)。最后，牧民的牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平不斷提高， 如良種和改良種牲畜占總牲畜的比例由1982 年的32.44%增加到2000 年的66.45%，提高1倍多。

2）負(fù)面作用。在經(jīng)濟(jì)效益水平不斷提高的同時(shí)，伴隨產(chǎn)生的一系列生態(tài)環(huán)境問題，草地退化問題日益突顯。由前所述，1980 年至2000 年，研究區(qū)草地面積減少約39 萬km2，可利用草地面積每年以1.84%的速度減少，牧草質(zhì)量不斷下降，鼠蟲害的面積不斷增加，草地生態(tài)系統(tǒng)整體惡化，草地退化問題嚴(yán)重。

3.4.2 缺陷 草畜承包時(shí)間上的錯(cuò)位。在草畜自主承包制度的改革中，家畜承包與草地承包在時(shí)間上基本是同步的，但在實(shí)踐中，牲畜承包比較明確，草場(chǎng)承包難度較大，承包流于形式，家畜作價(jià)歸戶1985年已基本結(jié)束，而草場(chǎng)承包到1998 年才基本結(jié)束。這期間，牧區(qū)處于“牲畜私有，草場(chǎng)公用”的狀態(tài)，牧戶隨意放牧于他人草場(chǎng)，追求個(gè)人利益最大化的牧民通過一味增加家畜頭數(shù)達(dá)成愿望。從家畜承包開始到草地承包結(jié)束，大約經(jīng)歷近20 a 時(shí)間，給草原生態(tài)造成極大的破壞，導(dǎo)致草牧場(chǎng)嚴(yán)重退化、沙化[11]。

草地公有與牲畜私有產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。草地承包責(zé)任制的實(shí)質(zhì)是明確界定草地在一定時(shí)期的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但草地的集體所有權(quán)性質(zhì)不變。牧區(qū)草畜雙承包制賦予牧民牲畜的所有權(quán)及草地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并未從根本上改變草地“公共地”的本質(zhì)[12]。草地承包制推行后，仍有大量草地產(chǎn)權(quán)未被明確界定，而且牧民對(duì)已承包的草地只有承包期內(nèi)的草地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)仍歸國(guó)家或集體；另外，草地的承包期定為30-50 a 不變，導(dǎo)致牧民對(duì)草地投資長(zhǎng)期低于應(yīng)有水平，從而引起草地的不斷退化。

4 草地的強(qiáng)化管理階段（2000-2010年）

4.1 草地制度及政策變遷

全面推廣階段，研究區(qū)的推廣力度最大，其草畜平衡責(zé)任書的簽約率到2003 年達(dá)到100%，成為全國(guó)五大牧區(qū)率先推行草畜平衡責(zé)任制的地區(qū)[15]。

完善階段：在草畜平衡核定中，由盟、旗兩級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)確定草場(chǎng)合理載畜量，并且每?jī)赡陮?duì)草場(chǎng)載畜量進(jìn)行一次調(diào)整；租賃和借用的草場(chǎng)不能列入草畜平衡范圍，但允許2 kg 青貯玉米折1 kg 干草，3 kg 秸稈折1 kg 青干草。而且根據(jù)實(shí)施中出現(xiàn)的問題，制定詳細(xì)的草畜平衡核定辦法，控制牲畜放養(yǎng)數(shù)量，逐步解決草原超載過牧問題，實(shí)現(xiàn)草畜動(dòng)態(tài)平衡。

4.1.2 圍封轉(zhuǎn)移、生態(tài)移民、退牧還草、禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧政策制度“圍封轉(zhuǎn)移”的核心內(nèi)容是“圍封禁牧、收縮轉(zhuǎn)移、集約經(jīng)營(yíng)”。其發(fā)展思路和發(fā)展模式是對(duì)草原畜牧業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的理性認(rèn)識(shí)和制度創(chuàng)新[15]?！吧鷳B(tài)移民”政策是中國(guó)的一項(xiàng)改善生態(tài)環(huán)境的政策，是指由于生態(tài)環(huán)境惡化、人類生存條件喪失而導(dǎo)致，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)或重建、消除區(qū)域貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的人口遷移活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展[16]。其實(shí)質(zhì)是人與自然關(guān)系的再認(rèn)識(shí)和重新整合，以達(dá)到人與自然關(guān)系和諧共處的目的。2000 年內(nèi)蒙古將2 000 多牧民和15 萬牲畜遷出賀蘭山的生態(tài)脆弱帶[17]。2001 年內(nèi)蒙古開始大規(guī)模的生態(tài)移民，根據(jù)《實(shí)施生態(tài)移民和異地扶貧移民試點(diǎn)工程的意見》，在全區(qū)范圍內(nèi)對(duì)荒漠化、草原退化和水土流失嚴(yán)重的生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民。2001 年錫林郭勒盟決定實(shí)施名為“圍封轉(zhuǎn)移”的大規(guī)模生態(tài)移民工程。

根據(jù)全國(guó)草地退化不斷擴(kuò)大的實(shí)際情況，2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》，其中明確提出推行禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧的制度，并于同年12 月正式批準(zhǔn)在西部11 個(gè)省份實(shí)施“退牧還草”政策。2003 年3 月1 日起實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國(guó)草原法》，明確規(guī)定“ 對(duì)嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，實(shí)行禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧制度，并在禁牧、休牧和劃區(qū)輪牧的草原區(qū)，國(guó)家對(duì)采用舍飼圈養(yǎng)的給予糧食和資金補(bǔ)助”，并將其以法律形式作為執(zhí)法依據(jù)。內(nèi)蒙古召開全區(qū)“退牧還草”工程啟動(dòng)會(huì)議，全面部署“退牧還草”工作，并于2005 年全面展開。工程包括季節(jié)性休牧、全年禁牧和劃區(qū)輪牧三種類型。“退牧還草”補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)：期限為5 a，國(guó)家按全年禁牧每年667 m2草場(chǎng)補(bǔ)助飼料糧5.5 kg，季節(jié)性休牧為1.37 kg（現(xiàn)在的飼料補(bǔ)助全部折現(xiàn)）。圍欄建設(shè)按16.5 元/667m2計(jì)算，中央補(bǔ)助70%，地方和個(gè)人承擔(dān)30%。

4.2 草地退化趨勢(shì)及草地政策效果

4.2.1 草地退化趨勢(shì) 根據(jù)內(nèi)蒙古草地資源第五次普查數(shù)據(jù)（圖1）：2010 年研究區(qū)草地總面積為1 937.17萬hm2，其中可利用草地面積為1 828.40 萬hm2，草地退化總面積為1 395.52 萬hm2，占草地總面積的76.32%，其中輕度、中度、重度退化草地面積分別為736.17 萬hm2、553.80 萬hm2及105.56 萬hm2，分別占退化總面積的比例為52.75%、39.68%和7.56%。

2010 年比2000 年的退化草地面積略有下降，說明草地退化的局勢(shì)得到遏制和扭轉(zhuǎn)。而且在不同退化類型中，重度退化面積大幅下降，下降比例約為60.3%，中度退化面積略有增加，輕度退化面積增加比例約為14.11%，重度退化向中度退化和輕度退化轉(zhuǎn)化。但是與1980 年代中期比較，草地退化總面積增加45.74%，輕度、中度和重度退化面積分別增加58.74%、39.17%和10.12%，2010 年的草地退化局面仍不容樂觀。

2000-2010 年的10 a，除東部的東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區(qū)的退化比例有輕微增加，其他各旗（市）都有不同程度的減少，其中正藍(lán)旗退化情況明顯好轉(zhuǎn)，退化比例由2000 年的87.78%下降到2010 年的64.65%。2000-2010 年，除東部的東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區(qū)外，研究區(qū)草地退化總面積有所減少。即使是東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗和烏拉蓋管理區(qū)草地退化面積依然大于草地改善面積，但退化的速度和發(fā)生的范圍都明顯減弱，長(zhǎng)期以來的退化加劇態(tài)勢(shì)得到遏制和緩解。

增活力：打造資訊和文創(chuàng)服務(wù)平臺(tái)，最大限度激發(fā)縣域人民的文化創(chuàng)造活力，讓群眾擁抱互聯(lián)網(wǎng)。改造政務(wù)資訊的采編模式，制作接地氣的主流新聞?shì)浾摦a(chǎn)品，提升隊(duì)伍素質(zhì)，從區(qū)域視角宣傳黨的政策、黨委政府決定等。加強(qiáng)線下活動(dòng)的組織，積極創(chuàng)造縣域活動(dòng)會(huì)展新局面。

4.2.2 草地強(qiáng)化管理階段的政策效果 2000 年以后，強(qiáng)化草地管理的一系列政策的出臺(tái)，有效的遏制和緩解該區(qū)域長(zhǎng)期以來草地退化的態(tài)勢(shì)。而且這期間研究區(qū)草地總面積增加約7 萬hm2，草地退化總面積有所減少，退化由重度退化向中度退化和輕度退化轉(zhuǎn)化。到2010 年，優(yōu)等牧草在可利用草地面積中的占比增加到18.20%（圖3）；同期，667 m2產(chǎn)3 級(jí)和8級(jí)可利用草地面積均為零，7 級(jí)可利用草地面積2010 年 比2000 年 下 降163.73 萬hm2，2010 年 比2000 年草地的產(chǎn)草量普遍有所提高。

2000 年之后，草地鼠蟲害發(fā)生面積呈不斷減少趨勢(shì)，到2010 年減少為178.33 萬hm2（圖5），年均減少約50 hm2。2001-2010 年，草地的高度、蓋度和產(chǎn)量呈現(xiàn)增加—降低—增加的波動(dòng)變化趨勢(shì)，但總體呈上升趨勢(shì)，以8 月份為例，2001 年分別是20 cm、23%和426 kg/hm2，2010 年分別是21.3 cm、45.7%和699 kg/hm2（圖6-8）。其中，2009、2010 年植被蓋度和高度大幅下降，主要由于這兩年7、8 月份的降水明顯低于2001 年以來的13 a 平均降水54.52 mm 水平的20%以上，分別為36.13 mm 和41.58 mm。根據(jù)相關(guān)研究，植被蓋度和高度與降水存在高度一致的對(duì)應(yīng)關(guān)系[18-19]，因此，這兩年植被的蓋度和高度明顯下降。

草地強(qiáng)化管理階段的制度實(shí)施，推動(dòng)牧戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變。少養(yǎng)、精養(yǎng)及加快周轉(zhuǎn)等觀念已達(dá)成共識(shí)[20]。2000-2010 年，牲畜存欄量發(fā)生顯著變化，2010 年該區(qū)域牲畜年末存欄頭數(shù)為634.71 萬頭（只）（圖5），比2000 年減少382.42 萬頭（只），年均減少約40 萬頭（只）；出欄率由2000 年的35.80%提高到51.60%。

綜上所述，2000-2010 年，研究區(qū)草地面積開始逐漸增加，草地退化的面積不斷下降，草地的“質(zhì)”與“量”及植被的高度、蓋度和植被產(chǎn)量干重分別有所增加，草地退化的態(tài)勢(shì)得到了遏制和扭轉(zhuǎn)。

4.3 草地強(qiáng)化管理階段的政策缺陷

這一階段，一系列草地政策對(duì)草地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)及牲畜數(shù)量的控制起到了積極作用，但同時(shí)也存在一定的局限性。

4.3.1 執(zhí)行“草畜平衡”測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)的局限性 干旱與半干旱地區(qū)，草地初級(jí)生產(chǎn)力的空間異質(zhì)性與年際波動(dòng)性[21-22]，及采用遙感技術(shù)測(cè)定適宜載畜量的較高技術(shù)要求，使得產(chǎn)草量難以準(zhǔn)確測(cè)定，從而導(dǎo)致合理載畜量的確定較為困難，即使確定，可能實(shí)際載畜量已發(fā)生改變。

圖6 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被高度變化Fig.6 Vegetation height of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

圖7 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被蓋度變化Fig.7 Vegetation coverage of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

圖8 2001-2013 年錫林郭勒盟天然草地植被產(chǎn)量干重變化Fig.8 Yield dry weight vegetation of native grassland in Xilinguole from 2001 to 2013

4.3.2 禁牧補(bǔ)貼偏低 禁牧制度是草原保護(hù)建設(shè)的一項(xiàng)重要制度，如美國(guó)、加拿大等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家均采用禁牧措施徹底扭轉(zhuǎn)草原退化狀況。但禁牧政策執(zhí)行中，牧戶的畜牧業(yè)生產(chǎn)成本明顯增加，增收困難，而禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，牧民為了維持生計(jì)，“偷牧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在某種程度，禁牧政策并未起到生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的功能。

5 草地綜合治理階段（2011年至今）

5.1 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)制度

國(guó)務(wù)院于2011 年開始在包括內(nèi)蒙古的8 個(gè)主要草原牧區(qū)?。▍^(qū)）全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（下文簡(jiǎn)稱為生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制），中央財(cái)政每年將投入134 億元，五年一個(gè)周期，主要用于草原禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧草良種補(bǔ)助和牧民生產(chǎn)性補(bǔ)助等，這標(biāo)志著草原保護(hù)建設(shè)進(jìn)入一個(gè)兼顧民生的新時(shí)期。

內(nèi)蒙古生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：禁牧區(qū)標(biāo)準(zhǔn)畝（標(biāo)準(zhǔn)畝是計(jì)算禁牧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基本單位，是以自治區(qū)實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制地區(qū)的天然草地平均載畜能力（26 013 m2飼養(yǎng)一個(gè)羊單位）為1 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)畝，其系數(shù)為1，將各地天然草地平均載畜能力與標(biāo)準(zhǔn)畝進(jìn)行比較，計(jì)算出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)畝折算系數(shù)。利用折算系數(shù)，將補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)際面積換算為標(biāo)準(zhǔn)畝面積，再計(jì)算出標(biāo)準(zhǔn)畝的補(bǔ)助額，以此確定每個(gè)地區(qū)禁牧的補(bǔ)助額度）8.51 元/667m2，草畜平衡區(qū)標(biāo)準(zhǔn)畝1.28 元/667m2，牧草良種補(bǔ)助10 元/（667m2·a），牧戶綜合生產(chǎn)資料補(bǔ)貼500 元/（戶·a）。

研究區(qū)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：禁牧補(bǔ)助采取保底封頂?shù)难a(bǔ)助辦法，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6.36 元/667m2，部分旗縣根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)對(duì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了微調(diào)，東蘇旗草場(chǎng)面積小的南部草場(chǎng)9 元/667m2，北部草場(chǎng)面積大的4 元/667m2。烏拉蓋管理區(qū)10 元/667m2。南部旗縣保底3 000 元/（人·a），封頂12 306 元/（人·a），按照自治區(qū)要求，封頂標(biāo)準(zhǔn)控制在上年農(nóng)牧民人均收入的兩倍，研究區(qū)2010 年農(nóng)牧民人均純收入6 153 元。西烏旗保底5 000 元/（人·a），上不封頂，草畜平衡1.71 元/667m2（烏拉蓋管理區(qū)3 元/667m2）。全盟年補(bǔ)貼資金8.64 億元，其中禁牧資金4.29 億元，草畜平衡資金3.50 億元，牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼0.50 億元，牧草良種補(bǔ)貼資金0.35 億元。

草地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)制度的出臺(tái)，是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，是國(guó)家以可持續(xù)發(fā)展為目的進(jìn)行不斷的創(chuàng)新，其目的為了實(shí)現(xiàn)人、草、畜的和諧發(fā)展，注重獎(jiǎng)勵(lì)與管理并重，進(jìn)入草地生態(tài)保護(hù)的綜合治理階段。

5.2 草地退化趨勢(shì)

這一階段，草地退化的總體趨勢(shì)得到遏制，而且區(qū)域整體呈好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。內(nèi)蒙古草原勘察設(shè)計(jì)院通過對(duì)遙感數(shù)據(jù)信息提取和地面樣點(diǎn)綜合分析（以植被指數(shù)變化率≥10%為變好，以≤-10%為變差，兩者之間為持平），結(jié)果顯示：全盟2012 年遙感植被指數(shù)與2010 年同期植被指數(shù)相比，全盟牧草長(zhǎng)勢(shì)好轉(zhuǎn)的草地面積占總草地面積的比例為43.68%， 持平為44.20%，變差為12.12%。并且這一階段鼠害發(fā)生面積持續(xù)下降，到2013 年減少為116.9 萬hm2（圖5），比2010 年下降61.43 萬hm2。除草地植被的蓋度變化較小外，植被高度和產(chǎn)量均比2010 年進(jìn)一步提高，以8月份為例，2013 年植被高度和產(chǎn)量分別為37.1 cm和1 078.5 kg/hm2，每年以5.27 cm 和126.5 kg/hm2的速度增加（圖6-8）。

5.3 草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)制度的缺陷

5.3.1 禁牧周期較短 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)制度持續(xù)時(shí)間為5 a，使已退化幾十年的草地在5 a 內(nèi)恢復(fù)生態(tài)功能時(shí)間太短，即使取得了一定的生態(tài)成效，也經(jīng)不起二次利用[23]。草地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)需要幾十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，5 a 的禁牧期不利于草地生態(tài)的恢復(fù)。

5.3.2 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的固定化 研究區(qū)牧民收入水平出現(xiàn)明顯的兩極分化，但生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)卟⑽纯紤]此情況，實(shí)行的是人人有份的“普惠型”和“無差異性”政策。研究區(qū)禁牧區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6.36 元/667m2；草畜平衡1.71 元/667m2（烏拉蓋管理區(qū)3 元/667m2），但羊肉價(jià)格卻從2011 年的48.04 元/kg 上漲為2013 年的63.26 元/kg，增長(zhǎng)了31.7%，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)無法調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民自愿參與項(xiàng)目的積極性。

6 對(duì)策建議

綜上所述，草地制度是型塑草原牧區(qū)人、草、畜互動(dòng)關(guān)系的約束，草地制度變遷反映草地生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展與演化的路徑，且與草地退化演進(jìn)軌跡具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。針對(duì)各階段草地制度的缺陷，借鑒國(guó)內(nèi)外治理草地退化問題的先進(jìn)制度，提出以下對(duì)策。

6.1 制定草地承包制度期限的長(zhǎng)期性

目前實(shí)施的30-50 a 的草地承包期限不利于草地的長(zhǎng)期投資建設(shè)，應(yīng)考慮上百年或更長(zhǎng)的承包期，并以法律、法規(guī)的形式確定下來，這在某種程度，會(huì)淡化牧民意識(shí)中草地“公共地”的實(shí)質(zhì)，他們會(huì)將草地當(dāng)作擁有的自有財(cái)產(chǎn)，倍加珍惜和愛護(hù)[24]，積極、主動(dòng)地投身于草地的長(zhǎng)期投資、保護(hù)和建設(shè)中。

6.2 建立基于草地生態(tài)系統(tǒng)多功能最優(yōu)的“草畜平衡”制度

草畜平衡管理雖然存在較多缺陷，但它是解決目前草畜失衡、畜多草少矛盾的唯一方法，是草原管理的核心，是草原畜牧業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的根本出路[25]。目前，圍繞“減畜”而展開的草原治理手段，忽視了時(shí)空的異質(zhì)性，及氣候的波動(dòng)性變化，試圖采用數(shù)年的平均產(chǎn)草量，將牲畜數(shù)量維持在一個(gè)相對(duì)固定的水平，以達(dá)到生態(tài)系統(tǒng)的平衡，這是不合理的草畜平衡制度，應(yīng)向草原生態(tài)系統(tǒng)多功能最優(yōu)化的草畜平衡科學(xué)管理的方向轉(zhuǎn)變，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

6.3 實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度的長(zhǎng)期性

生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)? a 的禁牧期，對(duì)北方干旱半干旱區(qū)退化較為嚴(yán)重的草地來講，休養(yǎng)生息的時(shí)間太短，因此，為保障草地生態(tài)功能的徹底恢復(fù)，應(yīng)從法律上確定草地生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮戏ㄐ院烷L(zhǎng)效性，確保牧民收入不受影響的情況下，讓牧民積極地投入到草原生態(tài)的保護(hù)和建設(shè)中。

6.4 加大生態(tài)補(bǔ)貼力度，并建立動(dòng)態(tài)型和市場(chǎng)化的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

為了治理草地退化的生態(tài)問題，應(yīng)加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼力度，解決牧民生產(chǎn)和生活問題，確保禁牧后牧民收入增加[26]。同時(shí)，根據(jù)牧區(qū)主要畜產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的變化，及時(shí)調(diào)整禁牧和草畜平衡的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以調(diào)動(dòng)牧民積極參與草地生態(tài)保護(hù)政策的行為響應(yīng)，達(dá)到生態(tài)保護(hù)和牧民民生共贏的目標(biāo)。

6.5 提高草地政策的監(jiān)督管理力度

完善草地管理和監(jiān)理機(jī)制，加大監(jiān)督管理力度。嘗試建立牧區(qū)各階層組成的草原看護(hù)協(xié)會(huì)，并由其草擬草地看護(hù)的相關(guān)辦法并通過牧區(qū)村民委員決議后執(zhí)行，提高牧民保護(hù)草地的自覺性，完善草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的監(jiān)督管理機(jī)制。

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