魏艷春

一、我國(guó)就業(yè)服務(wù)組織監(jiān)管存在的問題

總體上看我國(guó)缺乏與農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的總體思路。

我國(guó)對(duì)就業(yè)服務(wù)組織市場(chǎng)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)受到國(guó)際社會(huì)放松對(duì)市場(chǎng)主體管制潮流的影響，忽略了我國(guó)是一個(gè)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家的國(guó)情，在勞動(dòng)力絕對(duì)過剩的背景下，勞動(dòng)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)與能力還比較弱的情況下，缺乏國(guó)家應(yīng)該對(duì)民營(yíng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)與人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，逐步建立起與工業(yè)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相適應(yīng)的國(guó)家壟斷職業(yè)介紹事業(yè)，免費(fèi)提供公共就業(yè)服務(wù)并對(duì)例外提供人力資源服務(wù)業(yè)的各種主體進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的這樣一種監(jiān)督管理體制基本思路。具體而言在就業(yè)服務(wù)組織監(jiān)管方面存在如下問題：

（一）在就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與就業(yè)服務(wù)行為準(zhǔn)入制度上，缺乏原則禁止、例外許可的思路

在人才市場(chǎng)管理規(guī)定及就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定中雖然規(guī)定了對(duì)民營(yíng)人力資源市場(chǎng)服務(wù)主體及活動(dòng)的許可審批制，但卻沒有明確規(guī)定哪些職業(yè)種類可以接受審批，哪些職業(yè)不可以接受審批，這樣在人力資源市場(chǎng)關(guān)系中處于被動(dòng)狀態(tài)的勞動(dòng)者自我保護(hù)能力弱的情況下，就會(huì)增加勞動(dòng)者利用就業(yè)服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也增加了事后處理相關(guān)就業(yè)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的工作量，進(jìn)而要求增加配備充足的專門監(jiān)管隊(duì)伍人員的編制數(shù)。但事實(shí)上，無(wú)論是原人事部門還是原勞動(dòng)與社會(huì)保障部門都未能配備充足的專門的監(jiān)管隊(duì)伍編制數(shù)，從而使原先人才市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的秩序很難獲得滿意的評(píng)價(jià)。

在人類社會(huì)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力需要向新興的城市中的新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但是由于受新興的城市中的新興產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張的速度與容量的限制，除了信息不對(duì)稱所造成的摩擦性失業(yè)外，還是存在絕對(duì)過剩的勞動(dòng)力，這一現(xiàn)象在日本表現(xiàn)得極為明顯，日本是東方國(guó)家，在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代也具有與西方國(guó)家相比生育率高的特點(diǎn)，因此在其由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期在農(nóng)村囤積了大量剩余勞動(dòng)力，尤其是青壯年勞動(dòng)力，這樣就出現(xiàn)了勞動(dòng)老板問題，也就是各種職業(yè)中介機(jī)構(gòu)與雇主聯(lián)合起來(lái)欺騙求職者進(jìn)行中間剝削與強(qiáng)迫勞動(dòng)以及開展對(duì)公共衛(wèi)生或公共道德有害業(yè)務(wù)，造成了很大的社會(huì)問題。為此，日本對(duì)可能造成各種社會(huì)問題的就業(yè)服務(wù)行為進(jìn)行事前限制，這樣就產(chǎn)生了就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)行為的準(zhǔn)入限制。

首先排除在勞動(dòng)力資源市場(chǎng)上由于勞動(dòng)力技能水平低處于絕對(duì)弱勢(shì)狀態(tài)的職業(yè)的勞動(dòng)力的收費(fèi)的職業(yè)介紹行為，對(duì)在這些職業(yè)領(lǐng)域工作的勞動(dòng)者與從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的雇主國(guó)家提供免費(fèi)的職業(yè)介紹服務(wù)。

而后在勞動(dòng)力資源市場(chǎng)上由于勞動(dòng)力技能水平高處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)狀態(tài)的職業(yè)，勞動(dòng)者個(gè)體能夠較好維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的領(lǐng)域，由國(guó)家核定與確定其職業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行許可審核與更新，允許開展收費(fèi)與免費(fèi)的職業(yè)介紹業(yè)務(wù)。但是對(duì)其明確了準(zhǔn)入條件：第一，對(duì)許可申請(qǐng)人審查資產(chǎn)狀況及品德，第二咨詢中央職業(yè)安定審議會(huì)的意見。①

在我國(guó)已頒布的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》與《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中雖然對(duì)人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與職業(yè)中介機(jī)構(gòu)規(guī)定了設(shè)立的條件，但是主要是與機(jī)構(gòu)章程和管理制度，固定場(chǎng)所、辦公設(shè)施、開辦資金，專職工作人員，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任等相關(guān)的內(nèi)容，缺乏對(duì)申請(qǐng)者品德的審查內(nèi)容以及對(duì)就業(yè)服務(wù)活動(dòng)相關(guān)問題進(jìn)行咨詢的機(jī)構(gòu)存在的內(nèi)容。這反映出我國(guó)現(xiàn)階段的兩個(gè)問題。第一對(duì)誠(chéng)信問題的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的忽略，第二對(duì)行政決策民主決策機(jī)制的忽略。

（二）對(duì)收費(fèi)問題缺乏細(xì)節(jié)的管理

在早期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，由于勞動(dòng)者對(duì)就業(yè)服務(wù)成本的信息缺乏了解，所以導(dǎo)致就業(yè)服務(wù)者與雇傭者或單獨(dú)地或聯(lián)合起來(lái)高收費(fèi)與亂收費(fèi)的問題時(shí)有發(fā)生，損害了本身就很貧窮的勞動(dòng)者的利益，為此，國(guó)際勞工組織提出了建立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為用人者與求職者提供免費(fèi)的服務(wù)的方法來(lái)解決這一問題，同時(shí)對(duì)于確因技術(shù)原因而存在的收費(fèi)的包括營(yíng)利性與非營(yíng)利性的職業(yè)介紹所（私人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)）進(jìn)行價(jià)格管理，其具體的管理方式是營(yíng)利性的，依據(jù)主管當(dāng)局審定的費(fèi)用或者主管當(dāng)局制定的價(jià)格表收取費(fèi)用;非營(yíng)利性的，不得收取高于價(jià)格表的酬金，該價(jià)格表或經(jīng)主管當(dāng)局審定，或該主管當(dāng)局嚴(yán)格參照投入費(fèi)用制定。再有對(duì)不收費(fèi)的職業(yè)介紹所無(wú)償提供服務(wù)進(jìn)行確認(rèn)。②在日本對(duì)這一價(jià)格表管理政策進(jìn)行了可操作的設(shè)計(jì)，對(duì)營(yíng)利性的職業(yè)介紹事業(yè)與非營(yíng)利性的職業(yè)介紹事業(yè)的手續(xù)費(fèi)具體包括受理費(fèi)與介紹費(fèi)進(jìn)行不同種類的最高限額，③防止私人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)謀取暴利。由于進(jìn)入成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)后，隨著社會(huì)成員整體知識(shí)水平的提高，勞動(dòng)者對(duì)就業(yè)服務(wù)成本的信息獲得能力增強(qiáng)，所以在一些服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的學(xué)者主張對(duì)收費(fèi)的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)價(jià)格放松管制，如日本有的學(xué)者主張對(duì)用戶企業(yè)的招人中介服務(wù)費(fèi)取消上限限制，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)格機(jī)制的定價(jià)作用。在其后的日本勞動(dòng)力市場(chǎng)體制改革中，這一建議被吸納。

改革開放后我國(guó)為了解決城鎮(zhèn)與農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，容許職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)，同時(shí)為了解決國(guó)有部門的在職失業(yè)問題，也容許人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行收費(fèi)服務(wù)，這樣，在處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)價(jià)格管理法律法規(guī)中，對(duì)人才服務(wù)或職業(yè)中介服務(wù)的收費(fèi)問題進(jìn)行了規(guī)定，有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、市場(chǎng)自由議價(jià)的三種價(jià)格機(jī)制。但是缺乏像日本那樣全國(guó)統(tǒng)一的對(duì)收費(fèi)對(duì)象、付費(fèi)的方式、付費(fèi)的時(shí)間的明確規(guī)定，這樣就難以避免因收費(fèi)問題而產(chǎn)生就業(yè)服務(wù)的糾紛，不能切實(shí)保護(hù)求職者的利益。

隨著為了解決失業(yè)問題而設(shè)立公共就業(yè)免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的出現(xiàn)，我國(guó)也開始出現(xiàn)了國(guó)際勞工組織所倡導(dǎo)的免費(fèi)公共就業(yè)服務(wù)的萌芽，隨著我國(guó)批準(zhǔn)簽署聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》后而在《2004年憲法》中承認(rèn)國(guó)家保障人權(quán)之后所頒布的《就業(yè)促進(jìn)法》④中正式強(qiáng)調(diào)設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)。在《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》⑤中明確規(guī)定公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位提供的服務(wù)嚴(yán)格控制服務(wù)收費(fèi)，具體項(xiàng)目由省級(jí)勞動(dòng)行政保障部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定;對(duì)經(jīng)營(yíng)性職業(yè)介紹中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的不成功的中介服務(wù)退還向勞動(dòng)者收取的中介服務(wù)費(fèi)，吸納了國(guó)際社會(huì)對(duì)營(yíng)利性收費(fèi)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)價(jià)格放松管制的思路。但是也存在全國(guó)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位提供的服務(wù)收費(fèi)的具體項(xiàng)目?jī)r(jià)格不統(tǒng)一的問題。

（三）就業(yè)服務(wù)監(jiān)管理念不完整問題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)民主社會(huì)中，貫徹“勞動(dòng)不是商品”的原則，明確提出了建立就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的理念，那就是在確保勞動(dòng)者與公共利益前提之下，讓就業(yè)服務(wù)體系有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與經(jīng)濟(jì)效率的均衡，既維護(hù)勞動(dòng)者的人權(quán)，也維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)自由的權(quán)利，同時(shí)更維護(hù)以國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利。在日本《職業(yè)安定法》的總則與罰則中的相關(guān)條款中對(duì)此進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是在我國(guó)以往的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》和《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中盡管強(qiáng)調(diào)了對(duì)勞動(dòng)者與用人單位權(quán)益以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)權(quán)益的維護(hù)，然而卻明顯缺乏對(duì)以國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利的維護(hù)的理念，也許我國(guó)還只是一個(gè)未完全完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上所形成的以國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或公共道德等為代表的公共福利的概念還未形成的緣故吧，所以，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，為就業(yè)服務(wù)監(jiān)管理念中關(guān)鍵的理念要素之一的公共福利理念的形成奠定基礎(chǔ)。

（四）就業(yè)服務(wù)監(jiān)管主體過弱問題

在《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》中對(duì)人才市場(chǎng)管理主體進(jìn)行了規(guī)定，是分級(jí)式的管理主體;在《就業(yè)促進(jìn)法》中對(duì)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與活動(dòng)的管理進(jìn)行了規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府和有關(guān)部門是職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的管理者，未能形成像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家尤其是日本那樣的由勞動(dòng)省、都道府縣知事、市町村長(zhǎng)所組成的垂直監(jiān)管體系，未能對(duì)全國(guó)的就業(yè)服務(wù)體系進(jìn)行整體化的管理。

就業(yè)服務(wù)監(jiān)管隊(duì)伍力量不足，在原人事部的《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》中對(duì)監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)問題未做出明文規(guī)定，在《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中雖然設(shè)立了勞動(dòng)保障監(jiān)察員對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)察，但是并不是單獨(dú)承擔(dān)對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)察職能，所以對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管活動(dòng)有點(diǎn)力不從心。因此要在人力資源市場(chǎng)管理司下，明確設(shè)立職業(yè)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)法檢查人員編制，建立就業(yè)服務(wù)監(jiān)管隊(duì)伍，對(duì)全國(guó)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。

（五）就業(yè)服務(wù)監(jiān)管手段過于運(yùn)動(dòng)式的問題

以往人事系統(tǒng)對(duì)人才中介機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的檢查多采取運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法檢查方式，集中整治相關(guān)領(lǐng)域的非法活動(dòng)，缺乏隨時(shí)臨檢的日常檢查管理活動(dòng)，這樣就會(huì)造成人才中介活動(dòng)主體的投機(jī)心理，使就業(yè)服務(wù)監(jiān)管活動(dòng)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，造成難以把違法活動(dòng)控制在最低程度上發(fā)生的問題。

（六）就業(yè)服務(wù)監(jiān)管處罰方式相對(duì)單一問題

在我國(guó)無(wú)論是原人事系統(tǒng)的監(jiān)管處罰，還是勞動(dòng)系統(tǒng)的監(jiān)管處罰都是以吊銷許可或處以罰金、沒收非法所得這樣的處罰方式收?qǐng)?，沒有像日本那樣關(guān)進(jìn)監(jiān)獄判刑的處罰，對(duì)于違法活動(dòng)者的威懾力不大。

（七）就業(yè)服務(wù)監(jiān)管信息來(lái)源渠道比較單一的問題

我國(guó)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息的主要來(lái)源是受害主體的舉報(bào)投訴，缺乏其他信息來(lái)源途徑，使監(jiān)管行為不能及時(shí)全面地實(shí)施。

（八）缺乏民間自治的就業(yè)服務(wù)組織的自我約束機(jī)制

在我國(guó)雖然存在人才服務(wù)協(xié)會(huì)，但是其是半官方的協(xié)會(huì)，而且政府所屬的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)的地位，缺乏由各種民辦的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)成員所組成的自治的人才服務(wù)協(xié)會(huì)，對(duì)自己的成員機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行約束。

二、對(duì)我國(guó)未來(lái)就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的構(gòu)想

目前我國(guó)是一個(gè)第一產(chǎn)業(yè)占基礎(chǔ)地位、第二產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位、第三產(chǎn)業(yè)占輔助地位的國(guó)家，在這樣一個(gè)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)進(jìn)而向服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)邁進(jìn)的國(guó)家，首先需要解決由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡時(shí)期的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的問題，同時(shí)也要兼顧到服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展（技術(shù)職與管理職的問題）所需要的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的問題。一方面要建立公共就業(yè)服務(wù)（基礎(chǔ)性服務(wù)）國(guó)家壟斷免費(fèi)提供的體制，另一方面要建立對(duì)民間就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)例外許可的監(jiān)管體制（特殊技術(shù)性服務(wù)如對(duì)從事特殊技術(shù)性的活動(dòng)的人才服務(wù)業(yè)進(jìn)行職業(yè)與地域種類的限制等）。

（一）完善公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供基礎(chǔ)性就業(yè)服務(wù)的體制，對(duì)向用人單位提供特殊收費(fèi)性服務(wù)的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非營(yíng)利性的組織改造

民主社會(huì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，根據(jù)保護(hù)與落實(shí)人權(quán)與基本自由的基本原則，在邁入以知識(shí)為基礎(chǔ)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制上進(jìn)行了改革，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)進(jìn)行了基礎(chǔ)性服務(wù)和特殊性服務(wù)的分離?；A(chǔ)性服務(wù)免費(fèi)向求職者與招聘者提供，其運(yùn)作以維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利和國(guó)家的公共福利為基本原則，強(qiáng)調(diào)公平性與公平服務(wù)的績(jī)效性。特殊性收費(fèi)服務(wù)是向用人單位提供的如人事管理咨詢、人才派遣等需要特別專門知識(shí)的收費(fèi)服務(wù)，其運(yùn)作原則強(qiáng)調(diào)選擇性與效率性。其運(yùn)作方式一般是由政府官員、雇主代表、勞動(dòng)者代表組成的三方委員會(huì)進(jìn)行管理，政府不投資，以收取的服務(wù)費(fèi)用為運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

在我國(guó)的《就業(yè)促進(jìn)法》和《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》中，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)者們考慮到了國(guó)際社會(huì)對(duì)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的變革趨勢(shì)，同時(shí)也照顧到了我國(guó)以往政府所屬人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，對(duì)政府所屬服務(wù)機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性行為（經(jīng)營(yíng)性行為）進(jìn)行了剝離與禁止，但是對(duì)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)用人單位的收費(fèi)性服務(wù)予以了保留，而沒有采取國(guó)際社會(huì)的收費(fèi)性的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與基礎(chǔ)性免費(fèi)的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)相分離的做法，這可能是照顧到了我國(guó)目前體制對(duì)準(zhǔn)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位不明的國(guó)情，但是其有對(duì)其他潛在的非營(yíng)利性就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)不公平競(jìng)爭(zhēng)之嫌或是在制度設(shè)計(jì)上根本就取消了原民辦非企業(yè)單位從事非營(yíng)利性職業(yè)中介活動(dòng)的資格。

待到我國(guó)決策層對(duì)社會(huì)組織有了正確與客觀的認(rèn)識(shí)后，即是糾正我國(guó)以往對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)與國(guó)際社會(huì)對(duì)社會(huì)組織認(rèn)識(shí)的偏差，非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)有了明晰與合理、合法定位后，我國(guó)就可以采取與國(guó)際社會(huì)通行做法相一致的做法，既讓從事用人單位的收費(fèi)性項(xiàng)目服務(wù)的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與從事免費(fèi)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)分離，同時(shí)也承認(rèn)良性社會(huì)組織可以從事非營(yíng)利性就業(yè)服務(wù)的權(quán)利。

（二）確立民間就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)原則上禁止、例外許可的監(jiān)管原則

在我國(guó)由于國(guó)民所受的教育水平與教育內(nèi)容結(jié)構(gòu)的差異，一方面存在大量過剩的單純體力勞動(dòng)者，另一方面又存在少數(shù)稀缺的精英型的腦力勞動(dòng)者，他們?cè)谌肆Y源市場(chǎng)上保護(hù)自己權(quán)利的能力不同，這樣我國(guó)就應(yīng)該像日本那樣在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡時(shí)期，對(duì)各種職業(yè)人群在勞動(dòng)力市場(chǎng)上有效保護(hù)自己的能力展開充分的調(diào)查，對(duì)勞動(dòng)者利益保護(hù)不好的職業(yè)種類有充分的把握，并在此基礎(chǔ)上明列可以接受嚴(yán)格許可的職業(yè)種類。在這些職業(yè)種類里可以容許經(jīng)營(yíng)性的職業(yè)介紹的機(jī)構(gòu)以許可的方式運(yùn)營(yíng)，接受嚴(yán)格的日常檢查考驗(yàn)。

（三）建立完善細(xì)致的價(jià)格管理制度

在經(jīng)營(yíng)性的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)中仍存在追逐暴利者，因此亂收費(fèi)的現(xiàn)象在世界就業(yè)服務(wù)史上屢見不鮮，尤其在由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期間表現(xiàn)得更為明顯，因此，世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行國(guó)家通過完善細(xì)致的價(jià)格管理制度來(lái)控制這一現(xiàn)象，并取得了相當(dāng)?shù)男Ч?，所以，我?guó)對(duì)各類就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行收費(fèi)服務(wù)的項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的價(jià)格管理，相關(guān)問題的主管部門要對(duì)價(jià)格的生成機(jī)制進(jìn)行充分的調(diào)查，區(qū)分服務(wù)種類，明確哪些服務(wù)適于政府定價(jià)，哪些服務(wù)適于市場(chǎng)定價(jià);并在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)收費(fèi)對(duì)象、付費(fèi)的方式、付費(fèi)的時(shí)間進(jìn)行明確規(guī)定。

（四）增加公共福利維護(hù)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人道德審查、對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議不介入與適才適所配置的原則

在具體的對(duì)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的行為時(shí)，要增加與人力資源市場(chǎng)活動(dòng)特點(diǎn)相適應(yīng)的原則條款，比如對(duì)公共福利的維護(hù)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人道德審查、對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議不介入與適才適所配置等原則。

公共福利的維護(hù)是我國(guó)在涉及就業(yè)服務(wù)管理的各種規(guī)定與文件中都未曾明確提及的內(nèi)容，但是在民主制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家確是一個(gè)基礎(chǔ)性的限制性內(nèi)容。

職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人道德審查是對(duì)經(jīng)營(yíng)性職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開展提供保障的第一個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)缺乏基本誠(chéng)信公德的人，在進(jìn)行牟利活動(dòng)中更會(huì)見利忘義。所以在日本對(duì)收費(fèi)性職業(yè)介紹許可時(shí)的條件之一就是對(duì)申請(qǐng)人的基本品德的審查。然而我國(guó)的相關(guān)文件中雖然提出誠(chéng)信原則，但在各種就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的許可要件中都缺乏對(duì)申請(qǐng)人的基本品德的審查要求。

對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議不介入是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利的主要方法，具體內(nèi)容就是各種就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)不要對(duì)已經(jīng)發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的用人單位進(jìn)行職業(yè)介紹服務(wù)，防止用人單位用新進(jìn)人員替代發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的員工，使發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議的員工的爭(zhēng)議問題無(wú)法獲得有效的解決。在我國(guó)雖然有《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁調(diào)解法》，但是在各種就業(yè)服務(wù)規(guī)定中都無(wú)此條禁止性規(guī)定。

適才適所配置是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下人力資源配置的最基本原則，在就業(yè)服務(wù)中更是職業(yè)介紹服務(wù)的基本介紹原則，在日本《職業(yè)安定法》中對(duì)學(xué)校畢業(yè)生的介紹工作特別強(qiáng)調(diào)了介紹的工作崗位的要求與學(xué)校所學(xué)課程的一致性，我國(guó)則不然，只要能就業(yè)，什么崗位都可以推薦，造成人力資源配置的浪費(fèi)。

（五）明確民間就業(yè)服務(wù)組織協(xié)會(huì)的作用

在我國(guó)有大量的私人就業(yè)服務(wù)組織存在，而且這些組織也有私下的俱樂部活動(dòng)，由于我國(guó)社團(tuán)管理登記文件的限制，不能直接注冊(cè)民間就業(yè)服務(wù)組織協(xié)會(huì)，所以妨礙了經(jīng)營(yíng)性職業(yè)中介機(jī)構(gòu)自我組織管理能力的發(fā)揮，因此我國(guó)要修改社團(tuán)管理文件，明確民間就業(yè)服務(wù)組織協(xié)會(huì)的合法地位，減少政府行政監(jiān)管的工作量。

（六）建立三方審議機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下，用人單位與勞動(dòng)者是市場(chǎng)的供求主體，國(guó)家是公共福利的代表，在就業(yè)服務(wù)活動(dòng)中涉及用人單位與勞動(dòng)者及國(guó)家利益的平衡問題，如果處理不好勞資矛盾，就會(huì)造成社會(huì)動(dòng)蕩，影響整個(gè)社會(huì)的公共福利。因此國(guó)際勞工組織建議成立由用人單位、勞動(dòng)者及國(guó)家政府三方代表組成的有關(guān)就業(yè)服務(wù)問題的審議機(jī)制，在日本落實(shí)了這一機(jī)制，勞動(dòng)大臣在進(jìn)行收費(fèi)職業(yè)介紹許可與確定收費(fèi)價(jià)格時(shí)須征詢由三方代表組成的中央職業(yè)審議會(huì)的意見。

我國(guó)在就業(yè)服務(wù)許可與收費(fèi)價(jià)格管理機(jī)制中缺乏這一機(jī)制，因此在今后我國(guó)的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制中應(yīng)增加三方審議機(jī)制內(nèi)容，使行政監(jiān)管行為民主化、科學(xué)化。

（七）建立勞動(dòng)法院，明確司法體制在就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制中的地位與作用

隨著以知識(shí)為基礎(chǔ)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)者與用人單位在實(shí)際交往關(guān)系中地位越來(lái)越平等，在西方社會(huì)尤其以英國(guó)為代表，有些由就業(yè)行政主管部門執(zhí)行的對(duì)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到勞動(dòng)法院，因此，我國(guó)也可以視以知識(shí)為基礎(chǔ)的服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，觀察勞動(dòng)者與用人單位在實(shí)際交往關(guān)系中地位的變化，適時(shí)地引進(jìn)勞動(dòng)法院制度，明確司法體制在就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制中的地位與作用，分擔(dān)行政監(jiān)管主體的壓力。

（八）營(yíng)造形成有效的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的社會(huì)環(huán)境

隨著我國(guó)在聯(lián)合國(guó)地位的恢復(fù)，有關(guān)人權(quán)與基本自由的國(guó)際準(zhǔn)則也對(duì)我國(guó)的立法、行政、司法體制產(chǎn)生了作用，在2009年4月我國(guó)發(fā)布了《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010）》，表示了我國(guó)政府對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)人權(quán)狀況關(guān)注的善意的回應(yīng)，隨著我國(guó)各層次各領(lǐng)域國(guó)際交往、合作活動(dòng)的頻繁展開，筆者相信我國(guó)包括國(guó)家決策者和普通的百姓都會(huì)對(duì)人權(quán)與基本自由的國(guó)際準(zhǔn)則有一個(gè)完整、清晰、客觀的理解，對(duì)國(guó)際人權(quán)文件的簽署不會(huì)再以我國(guó)國(guó)情的特殊性為由，克減在促進(jìn)和保護(hù)普遍公認(rèn)的人權(quán)和基本自由方面的權(quán)利和義務(wù)，從而給予就業(yè)服務(wù)利用者各方組織表達(dá)自己利益需求的權(quán)利與平臺(tái)，進(jìn)而營(yíng)造形成有效的就業(yè)服務(wù)監(jiān)管體制的社會(huì)環(huán)境。

注釋：

①《外國(guó)經(jīng)濟(jì)法日本卷》，中國(guó)法制出版社，1995年版，第1236頁(yè)。

②國(guó)際勞工局《國(guó)際勞工公約和建議書》第140-142頁(yè)。

③（日文）勞務(wù)行政研究所《日本勞動(dòng)法全書》1997年版，第920頁(yè)，別表第三（第24條關(guān)系）。

④《就業(yè)促進(jìn)法》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站。

⑤《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》，人力資源和社會(huì)保障部網(wǎng)站。

（作者系中國(guó)人事科學(xué)研究院人力資源市場(chǎng)研究室副研究員）