龔 玲，潘志華，朱 麗，尹 娟

(玉溪師范學(xué)院資源環(huán)境學(xué)院，云南玉溪653100)

人多地少是我國的基本國情，隨著我國人口的不斷增長、城鎮(zhèn)化進程加快和國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，非農(nóng)用地需求量日益增大，人地矛盾將更加尖銳。在土地總體形勢日益嚴峻的同時，我國農(nóng)村地區(qū)卻存在著土地資源大量浪費的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為農(nóng)村居民點的大量閑置和無序分布。由于缺乏規(guī)劃和管理，廢棄農(nóng)村居民點用地未能得到合理有效的利用，造成了土地資源的嚴重浪費，使耕地保有量和建設(shè)用地指標(biāo)日趨緊張，在一定程度上制約了社會經(jīng)濟的發(fā)展和全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)［1-4］。通過農(nóng)村居民點復(fù)墾，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用，不僅可以有效增加耕地面積，促進農(nóng)村經(jīng)濟良好發(fā)展，而且為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加了一定的指標(biāo)，減少了建設(shè)用地對耕地的壓力，同時也是貫徹和落實農(nóng)村居民點減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤原則［5］。此次調(diào)查主要以云南省玉溪市紅塔區(qū)春和鎮(zhèn)為代表來研究云南省城郊農(nóng)村的居民點用地現(xiàn)狀、原因及存在的問題，為云南小村鎮(zhèn)的居民點閑置提供一些整改對策，以期促進土地集約節(jié)約利用。

1 研究區(qū)概況與研究方法

1．1 研究區(qū)概況

1．1．1 地理位置與區(qū)位。春和鎮(zhèn)位于 102°21′20″～102°33′20″E、24°21′30″～24°29′30″N，紅塔區(qū)以北，東鄰李棋，南連大營街鎮(zhèn)，北接北城鎮(zhèn)及晉寧縣寶峰鎮(zhèn)，處于滇中紅色高原亞區(qū)和滇東巖溶高原湖盆亞區(qū)交接部。山脈由晉寧縣延升，地勢由北向南傾斜，形成壩區(qū)、山區(qū)2個部分。鎮(zhèn)政府所在地在馬井富春街，距市中心城區(qū)6 km，轄區(qū)面積193．5 km2，其中山區(qū)面積占65%以上，轄12個村委會。

1．1．2 經(jīng)濟社會發(fā)展概況。春和鎮(zhèn)形成了以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，生態(tài)環(huán)境得到有效改善的發(fā)展格局，基本形成了有區(qū)域特色的、開放型的四大經(jīng)濟帶。2013年末，全鎮(zhèn)總?cè)丝?6 627戶，58 788人。2013年全鎮(zhèn)完成農(nóng)村經(jīng)濟總收入74．66億元，比2012年增加8．60億元，增長13．02%。其中第一產(chǎn)業(yè)收入1．58億元，第二產(chǎn)業(yè)收入58．53億元，第三產(chǎn)業(yè)收入14．55億元。通過第一、二、三產(chǎn)業(yè)收入結(jié)構(gòu)可以看出，春和鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型主要為第二、三產(chǎn)業(yè)。

1．2 研究方法 通過查閱《云南省統(tǒng)計年鑒》、《玉溪市統(tǒng)計年鑒》來分析春和鎮(zhèn)的人口、社會經(jīng)濟等情況，應(yīng)用參與式農(nóng)村評估方法(PRA)，通過實地走訪來獲取居民點用地現(xiàn)狀、布局等基本情況，并通過發(fā)放問卷的形式來獲取與農(nóng)戶相關(guān)的信息，如家庭收入、房屋結(jié)構(gòu)、對當(dāng)前居住環(huán)境是否滿意等，利用GIS空間分析技術(shù)對研究區(qū)域內(nèi)的建筑物空間結(jié)構(gòu)及布局進行分析。

2 居民點利用現(xiàn)狀分析

2．1 農(nóng)村居民點利用總體狀況 2013年底玉溪市紅塔區(qū)春和鎮(zhèn)有58 788人，建設(shè)用地1 175 hm2，人均用地面積為199．87 m2/人，與國家標(biāo)準(zhǔn) 150．00 m2/人比較，超出國家標(biāo)準(zhǔn)49．87 m2/人。城郊地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⑷a(chǎn)業(yè)，由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化，該鎮(zhèn)的用地結(jié)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，即耕地、農(nóng)用地數(shù)量銳減，逐步轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，以此來滿足經(jīng)濟需求。

2．2 房屋結(jié)構(gòu)及修建年限 春和鎮(zhèn)房屋修建年限在10～20年的占36%，10年以內(nèi)的占32%，20～30年的占22%，還有少數(shù)處于正在修建中。研究區(qū)內(nèi)建筑物的容積率普遍為2．36，其中極少數(shù)容積率低于2．36。通過實地調(diào)研可以看出，磚混結(jié)構(gòu)占了84%，在建筑物結(jié)構(gòu)中起到主體性的作用，由于資金、技術(shù)等問題，在修建的過程中大多沒正規(guī)施工圖紙，且農(nóng)村建房基本為一家一戶，建筑施工技術(shù)落后，建筑規(guī)模小，施工隊伍大多由個體瓦工組成。大量的土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時也增大了農(nóng)村居民的用地規(guī)模。此外，還存在少數(shù)土木結(jié)構(gòu)的房子，這類建筑物年久失修，建筑材料差，存在安全隱患，不適宜居住［6］。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計，春和鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低，導(dǎo)致“新房子不少，新農(nóng)村很少”，土地集約利用水平低下［7］。

2．3 農(nóng)村居民點內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)及閑置狀況 春和鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地由居住用地、公共設(shè)施用地、內(nèi)部道路用地以及其他閑置或未盡利用土地組成。居住用地主要為每戶農(nóng)村居民的居住建筑占地;公共設(shè)施用地主要包括村委會、供銷社(合作社)、學(xué)校、衛(wèi)生所(院)、其他公共設(shè)施占地;內(nèi)部道路用地主要指農(nóng)村居民點內(nèi)部農(nóng)村道路占地;其他閑置或未盡利用土地包括閑置的村委會、供銷社(合作社)、學(xué)校、衛(wèi)生所(院)閑置或空置的農(nóng)村宅基地以及村內(nèi)其他閑置或未盡利用土地。該鎮(zhèn)農(nóng)村居民點相對分散，居民點在用地中占主導(dǎo)地位，相應(yīng)的公共設(shè)施用地不健全。其次，住宅出現(xiàn)季節(jié)性閑置等問題，通過實地調(diào)查240戶居民，其閑置結(jié)果為僅節(jié)假日居住的住宅占8%;每年居住1個季度的住宅占9%;每年居住6個月的住宅占5%;每年居住6個月以上的住宅占78%。春和鎮(zhèn)雖出現(xiàn)房子閑置情況，但依然存在大量的占用耕地修建房屋，并沒有“合理珍惜利用每一寸土地”，因此政府應(yīng)對閑置的土地進行整理與復(fù)墾，減少建設(shè)用地對耕地的壓力，以此提高土地節(jié)約集約利用率。

2．4 農(nóng)村居民點用地空間布局特征 山脈由晉寧縣延升，地勢由北向南傾斜，形成壩區(qū)、山區(qū)兩個部分，山區(qū)面積占65%以上。農(nóng)村居民點分散，總體上呈現(xiàn)大分散分布特點的同時還具有小聚居的特點，主要表現(xiàn)在單位居民點用地較小和居民戶數(shù)較少。春和鎮(zhèn)居民點從分布上大致形成3個區(qū)域:以馬井所在地形成的鎮(zhèn)政府的中心地帶呈帶狀分布;以黃草壩、波衣為中心帶的山區(qū)分布零散，呈現(xiàn)點狀分布;以劉總旗所在地形成的一個中心呈現(xiàn)團狀分布。劉總旗九龍池片區(qū)所處區(qū)域地勢平坦，屬于壩區(qū)，沿路兩邊發(fā)展，村鎮(zhèn)分布在路邊，相對集中，交通便利;山區(qū)所在的黃草壩等地，所處山區(qū)面積比較大，大多為林地，開發(fā)難度比較大，居民點相對于平坦的壩區(qū)較分散，還存在極少數(shù)的林盤地，其土地利用比較粗放。

3 居民點利用影響因素分析

3．1 當(dāng)?shù)鼐用裎幕?通過問卷調(diào)查與實地走訪可知，春和鎮(zhèn)當(dāng)?shù)貞糁髂挲g均在30歲以上，其受教育水平不高，大多數(shù)為高中以下學(xué)歷，有8%是大專學(xué)歷，6%是本科及以上學(xué)歷。當(dāng)?shù)鼐用衿毡檎J為土地不僅是生活來源，也是其精神寄托，認為居民點土地是種私有財產(chǎn)，且普遍受“祖屋”思想的影響，希望落葉歸根，所以盡可能地為自己的子女爭取宅基地并回家修建房屋。事實表明:年輕人由于工作等原因并不能回家長期居住，致使逐漸出現(xiàn)多處房子空置，加快了“空心村”的形成，并逐步轉(zhuǎn)變成老人村。其次，有部分農(nóng)民封建思想比較嚴重，受“風(fēng)水地、祖宗地”的影響，認為居民點土地神圣不可侵犯，致使其使用率低下，閑置宅基難以進行復(fù)墾與再利用［8］。

3．2 當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨?研究區(qū)內(nèi)居民的經(jīng)濟收入來源主要是外出打工、作物種植、在城區(qū)上班，此外，還有部分居民做個體戶或者開辦企業(yè)。家庭年收入在3萬～9萬的居多，9萬以上的有9%，但也存在不足1萬的，收入水平存在差距。隨著農(nóng)民收入水平的提高，大多數(shù)人對居住的房子有了新要求。通過調(diào)查，有6%的人認為自己的居住環(huán)境差、基礎(chǔ)設(shè)施不完善影響到自己的生活，50%的人覺得居住環(huán)境不是太好但不影響生活，44%的人覺得居住環(huán)境好，基礎(chǔ)設(shè)施完善。由于對居住環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施有要求，使得部分人開始重新尋找合適的土地新建家園，導(dǎo)致舊宅出現(xiàn)閑置，耕地、基本農(nóng)田被占用，出現(xiàn)一戶多宅、宅基地面積超占等問題。

3．3 村鎮(zhèn)規(guī)劃 在調(diào)查中，關(guān)于村鎮(zhèn)規(guī)劃，有32%的人認為搬遷麻煩，留戀舊居;22%的人擔(dān)心政府補貼不夠;17%的人認為新規(guī)劃的實施方便日常生活;30%的人認為有利于村容整潔。通過統(tǒng)一的村鎮(zhèn)住房用地的劃定，可以使居民點更集中，也更方便修建相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，減少土地資源的浪費，對于閑置土地進行整理與復(fù)墾后再投入使用，從而提高土地資源的集約節(jié)約利用率。

3．4 農(nóng)戶觀念 隨著農(nóng)民收入水平的提高，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民攀比蓋房風(fēng)氣趨濃，認為自己的住房應(yīng)數(shù)量多、面積大，因此，出現(xiàn)一戶多宅、面積超占、修建院壩等情況，并導(dǎo)致大量新房侵占農(nóng)村居民點周邊的耕地、基本農(nóng)田的情況發(fā)生，產(chǎn)生多處住房閑置，加快“空心村”形成的步伐?？芍?，土地利用比較粗放，致使基本農(nóng)田、耕地面積減少，土地資源后備不足。

3．5 周邊房地產(chǎn)開發(fā) 春和鎮(zhèn)位于玉溪市紅塔區(qū)內(nèi)，距離市中心近，交通便利。通過對城郊地區(qū)土地的開發(fā)利用，進行房地產(chǎn)、大型工業(yè)廠區(qū)等開發(fā)建設(shè)促使城鎮(zhèn)向外擴張。其地價相對于城市中心地價較便宜且土地面積比較大;其次，對從事制造業(yè)的企業(yè)而言，將工廠建在該地區(qū)方便貨物運輸和尋找勞動力，且需繳納的土地使用費比市中心便宜;對于汽車銷售商而言，停放車輛需要足夠大的面積，春和鎮(zhèn)交通便利且離市區(qū)較近，在此處租地節(jié)約了大部分鋪面租金，并能獲得足夠的鋪面面積。

4 對策及建議

4．1 加大土地監(jiān)管以及處罰力度 對閑置土地的查處應(yīng)當(dāng)保持有法必依，執(zhí)法必嚴的原則。對現(xiàn)有的閑置土地按照閑置原因進行分類，屬于規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)е麻e置的，要盡快落實各相關(guān)規(guī)劃的銜接;屬于開發(fā)商投機行為導(dǎo)致閑置的，要做到應(yīng)罰盡罰、應(yīng)收盡收。特別是對閑置2年以上的各類建設(shè)用地進行全面清查，采取措施，及時收回。將閑置土地收回后，應(yīng)優(yōu)先安排民生用地，主要用于保障性住房用地，解決低收入家庭的住房問題，緩解住宅用地供應(yīng)緊張的矛盾［9］。

4．2 完善相應(yīng)的土地制度 在以往閑置土地處置工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，完善閑置土地認定、處置方式和處置程序等，使閑置土地認定和處置工作有據(jù)可依，并使閑置土地處置工作走上規(guī)范化、法治化的道路。政府應(yīng)建立相應(yīng)的地方法規(guī)，為執(zhí)行土地閑置處理提供依據(jù)。要明確土地閑置費的具體征收單位、計收標(biāo)準(zhǔn)和程序以及相關(guān)監(jiān)督管理措施［10］。嚴格規(guī)劃土地的使用方式，打擊土地投機行為，預(yù)防在土地交易過程中出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

4．3 建立新農(nóng)村小區(qū)，提高土地集約節(jié)約利用 對于春和鎮(zhèn)而言，由于城鎮(zhèn)化腳步比較快，土地利用出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型，為防止土地后備資源不足及土地資源的浪費，可以對該鎮(zhèn)劃定居民點用地，建立統(tǒng)一的居民小區(qū)，實現(xiàn)一戶一套。這樣既可以提高土地利用水平，又可以保證建筑物的質(zhì)量，減少“空心村”的數(shù)量，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的目標(biāo)。

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［5］戴爽．重慶成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)［EB/OL］．(2007-06-09)http://www．cbr．cn/2004news/internai/200706/t20070609_504486816．Html．

［6］王寶剛．國外小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗探討［J］．規(guī)劃師，2003(11):96-99．

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［8］周燕，朱莉芬，張弛．重慶農(nóng)村居民點土地集約利用研究［J］．農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2011，22(5):145-146．

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［10］彭德海．土地閑置問題的成因與對策研究［J/OL］．http://www．docin．com/p-624411768．html．