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領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是在改革開放過程中形成的一種審計制度，是從我國國情出發(fā)推行的一項強化干部管理和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。審計署劉家義審計長指出：審計的本質(zhì)在于保障國家經(jīng)濟社會健康有序運行的“免疫系統(tǒng)”，如果“免疫系統(tǒng)”功能失效，后果會非常嚴重。審計“免疫系統(tǒng)”理論的提出，在強調(diào)傳統(tǒng)審計監(jiān)督鑒證職能的基礎(chǔ)上，進一步延伸至預(yù)防、揭露和抵御的職能，從國家治理的角度更加突出了審計的預(yù)防功效，以從根源的角度遏制腐敗問題。而經(jīng)濟責(zé)任審計，作為一項伴隨著我國政治和經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而建立起來的具有中國特色的審計制度，在綠色經(jīng)濟大力提倡的今天，應(yīng)該以“免疫系統(tǒng)”論為指導(dǎo)，通過考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力與執(zhí)政能力，重點關(guān)注其履職期間社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展性，在促進其依法管理，構(gòu)建節(jié)能環(huán)保型和諧社會方面發(fā)揮推動作用。

一、 國外綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)成果

在審計理論研究方面，最早有關(guān)績效審計的論著，是美國管理咨詢師威廉·倫納德于1962年撰寫的《管理審計》。國際上對績效審計主要采用“3E”定義，即指對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計。R·E·布朗認為，“績效審計就是對一個工作項目的效益和效果進行傳統(tǒng)的分析”。1972年，美國會計總署制定實施的《政府的機構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準則》（黃皮書）介紹了公營部門審計作用的擴大情況，并對政府績效審計的目的進行了界定。1994年修訂的“黃皮書”認為，“績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性、采用糾正措施的有關(guān)各方進行決策和實施監(jiān)督提供信息”。 最高審計機關(guān)國際組織在《績效審計指南》中雖未專門界定績效審計，但指出“績效審計關(guān)注的是對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”。

在審計實踐方面，20世紀60—70年代，西班牙審計法院作為該國對國家和公共部門經(jīng)濟財政活動進行監(jiān)督的最高審計機構(gòu)，負責(zé)審判掌管公共財物者應(yīng)負的財務(wù)責(zé)任，可給違法者處以罰款、賠償或行政處分，觸犯刑律者可向一般法院起訴，具有審計監(jiān)督和財會司法監(jiān)督雙重職能。1980年英國政府規(guī)定審計長的職責(zé)之一“對于非部門的團體機構(gòu)來說，審計長進行審查的一個重要目標(biāo)是：考核和評價部長監(jiān)控公共資金向這些機構(gòu)支付情況的有效性”。 瑞士聯(lián)邦審計局履行事前審計職能，使政府官員合理有效地使用國家資金。美國會計總署從20世紀70年代也已經(jīng)開始了由財務(wù)審計向政府績效審計的轉(zhuǎn)變，審計中強調(diào)獨立檢查公營部門的經(jīng)濟、效率和效果的重要性，其多年開展政府績效審計的發(fā)展實踐證明，政府績效審計是保證國家資金有效、正常、合規(guī)使用的最有效的檢查方式。它可以通過對政府項目的績效評價，檢查國家資金的用途和使用范圍及其使用結(jié)果是否達到了預(yù)期的目的，評估這些資金項目的實施和整個社會將產(chǎn)生什么樣的影響。上述事實表明，國外對掌管公共資金的官員實施監(jiān)督和評價的“經(jīng)濟責(zé)任審計”早已成型，能夠在一定程度上為我國綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展提供實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)。

二、 綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)重塑

在社會大力提倡和諧發(fā)展的背景下，綠色經(jīng)濟逐漸為人們所熟悉。綠色經(jīng)濟是一個行政的表述，以效率、和諧、持續(xù)為發(fā)展目標(biāo)，包含著環(huán)境友好型經(jīng)濟、資源節(jié)約型經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟的取向和特征。在發(fā)展綠色經(jīng)濟的主題下，政府需要建立綠色引導(dǎo)制度激勵機制，需要強化環(huán)境保護職責(zé)，政府對環(huán)境保護的主導(dǎo)性主要表現(xiàn)為政府對環(huán)境保護工作的促導(dǎo)、強制和參與。這樣的經(jīng)濟發(fā)展趨勢也要求領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計以和諧、綠色的視角重新審視其審計思路和審計要求。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財政財務(wù)收支的真實性、合法性，審計方式多以離任審計為主，通過事后的監(jiān)督和評價，對領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟責(zé)任進行考核。2009 年匯總的部長經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告基本上是部門預(yù)算執(zhí)行審計中的違紀違規(guī)問題，內(nèi)容相當(dāng)單薄，審計人員的審計理念和審計重點還沒有完全同綠色經(jīng)濟與“免疫系統(tǒng)論”融合起來，評價指標(biāo)體系的構(gòu)建也沒有充分考慮發(fā)展綠色經(jīng)濟的切實要求。但是在防風(fēng)險、重控制、強監(jiān)管的時代背景下，經(jīng)濟責(zé)任審計必須要進行目標(biāo)重塑，拓展傳統(tǒng)政府審計的內(nèi)容，樹立監(jiān)督與服務(wù)并重的理念，樹立“免疫系統(tǒng)”功能的理念，從過去注重財政財務(wù)監(jiān)督，發(fā)展到預(yù)測決策等前瞻性的增加政府組織價值的目標(biāo)導(dǎo)向上來。在經(jīng)濟責(zé)任審計工作中，堅持以守法、守紀、守規(guī)、盡責(zé)為重點，注重堅持以促進內(nèi)控的嚴格有效執(zhí)行和健全完善、防范未來風(fēng)險為落腳點。在評價指標(biāo)體系構(gòu)建上凸顯綠色指標(biāo)的重要性，注重從體制、運行機制等層面對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議，促進政府管理效能的提高，為發(fā)展綠色經(jīng)濟保駕護航。

三、 綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的職能創(chuàng)新

傳統(tǒng)理論中，經(jīng)濟責(zé)任審計的職能包括監(jiān)督、鑒證和評價三個方面的內(nèi)容。隨著公共受托責(zé)任內(nèi)涵的拓展，對經(jīng)濟責(zé)任審計本質(zhì)理解的進一步加深，經(jīng)濟責(zé)任審計功能也隨之?dāng)U展。

綠色經(jīng)濟責(zé)任審計是實現(xiàn)審計“免疫系統(tǒng)”功能最有效的現(xiàn)實路徑選擇。審計機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部進行綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的目的是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行財經(jīng)紀律等情況進行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行其經(jīng)濟職責(zé)、是否遵守廉潔從政各項規(guī)定。在“免疫系統(tǒng)”理論下，綠色經(jīng)濟責(zé)任審計除了具有以上三大功能外，預(yù)防、修復(fù)功能也是必不可少的。預(yù)防功能強調(diào)審計機關(guān)有能力有責(zé)任通過經(jīng)濟責(zé)任審計及時發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險，做出提前預(yù)警；修復(fù)功能強調(diào)審計在揭露問題的同時，更要對產(chǎn)生問題的原因進行從表象到本質(zhì)、苗頭到趨勢的深層次分析，進而強化管理、防范風(fēng)險、健全法治、完善制度、規(guī)范機制，提高經(jīng)濟社會運行質(zhì)量和效益，增強經(jīng)濟社會運行的“免疫力”。綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的修復(fù)功能更加突顯了審計原本就應(yīng)具備的價值增值、強化組織治理和完善民主政治等功能。

為了更好的發(fā)揮綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的修復(fù)功能，建立一套科學(xué)、完整的經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系勢在必行。綠色經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系是否全面、科學(xué)、合理，將直接影響經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的充分利用。可以探索以行政績效為主線、以平衡計分卡績效評估為手段對領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟責(zé)任的履行情況進行科學(xué)評價，重點圍繞其職能履行情況，重大經(jīng)濟事項決策、監(jiān)管、執(zhí)行情況，財政財務(wù)監(jiān)管情況，廉潔從政責(zé)任情況，通過審計調(diào)查、指標(biāo)考核、數(shù)據(jù)分析，綜合評價被審計單位的行政績效情況，在整個評價體系中對于評價指標(biāo)的設(shè)計要圍繞發(fā)展綠色經(jīng)濟的主題，將一些與民生、環(huán)保、持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的因素作為考量的重點。

四、綠色經(jīng)濟責(zé)任審計的未來發(fā)展

1.關(guān)注生態(tài)環(huán)保責(zé)任。2010 年 6 月 8 日，劉家義審計長在以“人與自然和諧發(fā)展”為主題的世界審計組織環(huán)境審計工作組會議上提出：“中國國家審計署將繼續(xù)加大環(huán)境審計力度，積極探索中國特色審計路子，為中國的環(huán)境根本改善，實現(xiàn)人與自然和諧，經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展貢獻力量。”政府審計應(yīng)對影響國家可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題加以重視，以促進落實節(jié)約能源資源和環(huán)境保護基本國策為目標(biāo)，積極將生態(tài)環(huán)保責(zé)任的履行情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價的重要指標(biāo)，以轉(zhuǎn)變地方領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求政績、漠視生態(tài)環(huán)境、一切以 GDP 為綱的經(jīng)濟發(fā)展理念。經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)和環(huán)境審計結(jié)合起來，不僅要針對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)建設(shè)資金使用進行審計，還應(yīng)在項目審計過程中，對“高污染、高能耗”產(chǎn)業(yè)進行摸底和分析，提出針對性的專題報告和績效評估意見對資源環(huán)境的審計，以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境為目標(biāo)，維護資源環(huán)境安全，發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計在促進節(jié)能減排措施落實以及在資源管理與環(huán)境保護中的積極作用。

2.關(guān)注民生責(zé)任。“關(guān)注民生、保障民生、改善民生、促進和諧”是建設(shè)服務(wù)型政府的核心，關(guān)注民生也是國家審計的本質(zhì)要求。隨著國家涉及到民生資金的投入逐年增長，審計工作的重點也向民生資金傾斜，以推進政府民生責(zé)任的履行。審計機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的導(dǎo)向作用，在經(jīng)濟責(zé)任評價過程中，直接關(guān)注政府各項惠民政策是否得到貫徹落實，關(guān)注民生資金的運營績效，聚焦于醫(yī)療、社保、教育等民生工程建設(shè)，把民生責(zé)任融入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計之中，以促進各項社會事業(yè)的發(fā)展。

3.關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險。2010年，地方政府投融資平臺的負債規(guī)模急劇膨脹，大規(guī)模的投融資帶來巨額債務(wù)。機構(gòu)預(yù)測，從期限上來看，2011年到2013年期間，大量地方債將進入還款期，城投債風(fēng)險會在未來兩三年集中爆發(fā)，而今后兩年內(nèi)地方債務(wù)的積累仍然會維持在很高的水平。面對日益凸顯、嚴峻的地方政府債務(wù)風(fēng)險，審計署表示，要按照中央經(jīng)濟工作會議的要求，對地方政府性債務(wù)進行全面摸底審計，摸清規(guī)模和結(jié)構(gòu)，反映問題和成因，分析風(fēng)險和責(zé)任，為政府決策提供有價值的意見和建議。經(jīng)濟責(zé)任審計可以在一定程度上以地方政府債務(wù)審計為依托，在對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行評價時充分考慮地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模，綜合評價項目投資績效，充分發(fā)揮自身的防火墻功能，為確保國家金融安全提供決策信息。[本文為安徽省高校省級自然科學(xué)研究項目《和諧視角下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟責(zé)任審計研究》（KJ2013Z007）、安徽財經(jīng)大學(xué)校級科研項目《國家審計監(jiān)督公共權(quán)力的路徑研究》（ACKY1541）的研究成果]

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院）