◎ 張建國

農(nóng)村土地信訪問題的成因及對(duì)策

◎ 張建國

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)民的土地意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)村土地矛盾日益突出，土地信訪案件逐漸增多。高度重視、認(rèn)真做好農(nóng)村土地信訪工作，對(duì)于確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧，具有十分重要的意義。

當(dāng)前農(nóng)村土地信訪問題的特點(diǎn)

農(nóng)村土地信訪問題從內(nèi)容和性質(zhì)上看，有宅基地問題、征地補(bǔ)償問題,也有林地權(quán)屬糾紛問題，還有土地遭到破壞、遭受污染等方面的問題。

從上訪數(shù)量看，宅基地糾紛、土地權(quán)屬糾紛、土地承包糾紛占較大比例,成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。涉及土地征用、房屋拆遷引發(fā)的信訪問題也有一定比例。隨著工業(yè)園區(qū)的開發(fā),高速公路、鐵路的建設(shè)，公益事業(yè)的發(fā)展，這類信訪呈增長趨勢。

從上訪方式看，涉土上訪呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn):越級(jí)上訪現(xiàn)象比較普遍，集體上訪組織化傾向明顯，重復(fù)訪、無理訪問題突出。

從上訪群眾心理看，存在三種心理:一是借機(jī)謀利心理。信訪者大都帶著強(qiáng)烈的對(duì)利益不滿足的心理，或者認(rèn)為利益受損，積極要求、反映個(gè)人對(duì)利益的需要。二是趨利避害心理。為確保自身利益得到實(shí)現(xiàn)，上訪者在反映或要求有關(guān)部門解決問題時(shí)，不能客觀、全面地看待所反映的問題，而是站在個(gè)人利益的需求上片面強(qiáng)調(diào)問題。三是偏執(zhí)心理。對(duì)待自己反映的問題不能客觀、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)，并對(duì)自己認(rèn)為的問題深信不疑,即使在問題的解決過程中遇到阻力，也毫不退縮，認(rèn)死理，聽不進(jìn)勸告和解釋。

農(nóng)村涉土信訪問題產(chǎn)生的原因

歷史原因。比如，村集體與村民簽訂土地承包合同時(shí)，由于沒有明確的四至界線，相關(guān)檔案缺失，導(dǎo)致一些土地權(quán)屬不清，引發(fā)爭論。再比如，繳納農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，村發(fā)展公益事業(yè)占用田地時(shí)，村集體與被占田地的農(nóng)戶協(xié)商，每年通過減免稅費(fèi)等方式作為補(bǔ)償。如今種田沒有負(fù)擔(dān)了，被占田地的農(nóng)戶不僅得不到補(bǔ)償，而且享受不到糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策，從而引發(fā)了一系列糾紛。

政策原因。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民為逃避農(nóng)業(yè)稅，將土地上交集體或轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶，或采取轉(zhuǎn)戶、銷戶的方式逃避負(fù)擔(dān)。由于種糧收入有限，很多農(nóng)民選擇外出打工、棄田拋荒，其中一些閑置土地通過村組轉(zhuǎn)包給其他無地或少地農(nóng)戶。此外,“減人不減地，增人不增地”政策的實(shí)行，導(dǎo)致新增人口無耕地現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)戶之間存在土地面積不均的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)稅取消后，特別是一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)、推行，農(nóng)民得到了好處，種糧積極性明顯升溫,無地、少地農(nóng)民強(qiáng)烈要求獲得土地承包權(quán)，因土地承包問題引發(fā)的爭地問題十分突出。

干部作風(fēng)原因。有的村干部不履行民主議事程序，未經(jīng)村民會(huì)議或村民代表同意，暗箱操作，擅自改變集體土地的用途，然后轉(zhuǎn)包給企業(yè)或個(gè)人，一次性收取多年承包費(fèi)，損害本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，引發(fā)糾紛；有的村干部“新官不理舊賬”, 對(duì)原有的土地合同不滿意、不認(rèn)可，私自變更合同條款或?qū)⒁寻l(fā)包土地重新發(fā)包；還有的基層干部侵占征地拆遷款，降低對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或者核少補(bǔ)償面積，從而引起群眾上訪；基層一些業(yè)務(wù)人員不按規(guī)定、不按程序辦事，違規(guī)操作，違規(guī)審批，也引發(fā)了很多矛盾和問題。

經(jīng)濟(jì)利益原因。當(dāng)前，城市化進(jìn)程加快，大型項(xiàng)目建設(shè)增多，占用了大量農(nóng)村集體土地，涉及到土地征用、房屋拆遷、安置補(bǔ)償?shù)葐栴}，因程序不規(guī)范、丈量核實(shí)不準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償款到位不及時(shí)，利益分配不公開、不透明、不合理，失地群眾得不到妥善安置等問題，引發(fā)了許多較大規(guī)模的上訪。由于農(nóng)村土地開發(fā)增值利益的誘惑，許多地方還出現(xiàn)了未批先用、少批多占、不批亂占土地的現(xiàn)象。面對(duì)誘人的經(jīng)濟(jì)利益，一些以倒包土地為業(yè)的人員，承包村集體土地后，層層轉(zhuǎn)包或一地多包，從中非法漁利導(dǎo)致糾紛引發(fā)上訪。

基層組織原因。一些村級(jí)組織村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開流于形式，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障，導(dǎo)致一些群眾因猜疑、不滿而上訪。

農(nóng)戶自身原因。一些農(nóng)民將承包田私下轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶耕種，由于當(dāng)初轉(zhuǎn)包時(shí)多為口頭協(xié)議，既沒有土地轉(zhuǎn)包協(xié)議，也沒有轉(zhuǎn)包期限及退還約定，發(fā)生糾紛時(shí)，雙方各執(zhí)一詞，事實(shí)很難斷定，難以進(jìn)行調(diào)解。有的村民取得宅基地使用證后，不按規(guī)定建房，或多占多用,或前移后靠，甚至隨意抬高宅基地，改變房屋座向，影響相鄰居民的通風(fēng)、采光、排水等，引起糾紛而導(dǎo)致上訪。還有的農(nóng)村居民依托宗族、家族的勢力,仗勢欺人，以強(qiáng)凌弱，肆意侵占土地,導(dǎo)致他人不滿，引起上訪。

解決農(nóng)村土地信訪問題的對(duì)策

解決農(nóng)村土地信訪問題需要多措并舉、多管齊下，既要重視源頭治理,又要重視解決實(shí)際問題，維護(hù)群眾的切身利益，維護(hù)良好的信訪秩序。

強(qiáng)化宣傳教育。土地管理部門要采取靈活多樣的方式，大力開展《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等與農(nóng)村土地相關(guān)的法律、法規(guī)、政策的宣傳，提高群眾的法律意識(shí)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部廉潔意識(shí)和民主法治觀念的教育，提高干部依法辦事的自覺性。國土部門要嚴(yán)格執(zhí)行土地政策規(guī)定，依法審批，公平辦事，公正執(zhí)法，保護(hù)土地所有者和使用者的合法權(quán)益。

加強(qiáng)基層組織建設(shè)。各地要加強(qiáng)村級(jí)班子隊(duì)伍建設(shè)，把黨性強(qiáng)、辦事公道、群眾反映好的同志選拔到村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位上，對(duì)那些私心重、群眾意見大的村干部及時(shí)調(diào)整和更換。大力實(shí)行村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織重大問題民主決策制度，貫徹落實(shí)黨務(wù)公開、村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度，涉及群眾切身利益的問題，充分征求群眾意見、尊重群眾意愿、維護(hù)群眾利益，并將有關(guān)事項(xiàng)全過程向村民公開，給群眾一個(gè)明白。

健全責(zé)任體系。各級(jí)政府要完善土地管理和耕地保護(hù)考核方案，細(xì)化各個(gè)責(zé)任主體的工作責(zé)任，明確獎(jiǎng)懲措施。建立健全信訪工作網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、業(yè)務(wù)部門、村為主體，相關(guān)部門密切配合，村級(jí)土地協(xié)管員上下聯(lián)絡(luò)的信訪工作網(wǎng)絡(luò)體系。土地糾紛問題要本著“誰主管誰負(fù)責(zé)”“屬地管理”的原則,及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，就地解決，著力將問題解決在基層。

暢通信訪渠道。各地要建立“干部下訪”“定點(diǎn)接訪”等制度，通過發(fā)放聯(lián)系卡等方式方便群眾咨詢、反映問題。改進(jìn)接訪方式，熱心接待、細(xì)心解釋、耐心疏導(dǎo)，處理及時(shí)，依法維護(hù)信訪人的正當(dāng)權(quán)益，做到事事有回應(yīng)，件件有著落。對(duì)群眾提出的合理訴求，不推不拖，按規(guī)定的程序和時(shí)限盡早辦結(jié)，一次性處理到位，不留隱患。對(duì)不合理、不符合國家政策的訴求，要耐心細(xì)致地做好解釋工作，促其罷訪。

建立排查調(diào)處機(jī)制。各地要建立健全土地矛盾糾紛動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，分片包干，責(zé)任到人，定期組織村級(jí)土地協(xié)管員開展巡查、匯報(bào)情況，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行監(jiān)測，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正、及時(shí)制止、及時(shí)查處。發(fā)現(xiàn)問題現(xiàn)場解決，對(duì)現(xiàn)場不能解決的，承諾辦結(jié)時(shí)限，堅(jiān)決把信訪苗頭消滅在萌芽狀態(tài)。要重視初信初訪，加強(qiáng)巡回檢查，做到防患于未然。

加大執(zhí)法力度。針對(duì)土地問題相對(duì)復(fù)雜、涉及面比較廣的實(shí)際情況，業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、檢察和法院的聯(lián)系，積極爭取支持，增強(qiáng)土地執(zhí)法的威懾力。對(duì)政府、法人違法占用土地的行為，要敢于查處，不能姑息遷就。對(duì)干部特別是村干部違法用地、以地謀私的，要堅(jiān)決予以嚴(yán)肅查處，充分發(fā)揮懲戒與警示的作用。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范信訪行為，對(duì)無理纏訪、鬧訪、越級(jí)上訪、破壞公共秩序的行為，要依法進(jìn)行處理，維護(hù)良好的信訪工作秩序。

（作者單位：鄭州市國土資源局）