杜 毅

(重慶三峽學院公共管理學院，重慶404100)

2007年中央一號文件明確提出要在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡稱農(nóng)村低保)，標志著我國農(nóng)村扶貧工作進入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動”的新階段。2011年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，對我國今后一段時期農(nóng)村扶貧工作進行了總體部署。同年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020年)》頒布實施。至此，我國農(nóng)村扶貧工作已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新的歷史時期。

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)是我國農(nóng)村脫貧致富的兩項重要制度，對緩解和消除農(nóng)村貧困起到了巨大作用。但兩項制度在實際運行中也存在諸多問題，尤其是如何科學、合理地界定貧困對象成為制約兩項制度順利實施的一大難題。鑒于此，國務院于2009年向國家扶貧辦、民政部發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的通知》，2010年轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》，2012年公布了《國務院關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。在這幾個文件里先后提出要加強農(nóng)村低保和扶貧工作，把反貧困戰(zhàn)略與農(nóng)村低保有效結(jié)合起來，尤其要做好貧困對象的識別與瞄準這個起步環(huán)節(jié)，不斷完善貧困對象認定條件，規(guī)范審核審批程序，建立救助申請家庭經(jīng)濟狀況核對機制等。

學者們普遍認為，貧困對象的識別與瞄準是兩項制度順利實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)做不好就會產(chǎn)生錯保、漏保的情況，就會影響制度執(zhí)行效率，削弱制度的公平性。同時普遍認為要通過制定科學的貧困對象識別辦法和嚴格的識別程序，準確核算貧困對象家庭收入，杜絕“騙?！?、“錯保”、“關(guān)系保”等現(xiàn)象，真正做到“應保盡保，應扶盡扶，應退盡退”。

1 農(nóng)村低保和扶貧對象識別與瞄準的主要難點

對于貧困對象的確定，各地結(jié)合實際摸索出了一些具體辦法和措施，但在現(xiàn)行的農(nóng)村家庭收入與支出結(jié)構(gòu)復雜、農(nóng)村扶貧救助運行機制尚不健全等條件下，低保和扶貧對象識別與瞄準還面臨諸多難點，學者們主要從以下幾個方面進行了探討。

1.1 農(nóng)村家庭收入難以準確核算 鄧大松等［1］、李忠林等［2］調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與以工資性收入為主要收入來源的城鎮(zhèn)家庭相比，農(nóng)村居民家庭收入呈現(xiàn)出渠道多樣化、缺乏穩(wěn)定性和難以貨幣化的特點;同時，由于忽視農(nóng)村家庭的支出環(huán)節(jié)，使得家庭純收入難以計算。此外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入與產(chǎn)出的評估缺乏科學合理的標準，農(nóng)村低保與扶貧基層工作隊伍不健全，工作水平不高等因素，進一步加大了農(nóng)村家庭收入核算的難度。已有研究表明，在貧困對象家庭收入核算過程中主要面臨4個方面的難題。

1.1.1 核算方法不科學。凌文豪等［3］認為，現(xiàn)有農(nóng)村家庭收入計算方法不科學，認定方法的可操作性差、認定方法不經(jīng)濟。在識別和瞄準貧困對象時，各地摸索出了一些土辦法，如“進村上門看房子，進屋看被子(谷子)，吃飯看盤子，穿著看身子(家庭用品)，銀行看折子”，這些辦法操作簡便，起到了一定的作用，但不能完全反映貧困對象的真實收入情況。有的地方還參照固定電話費、用電量等量化指標確定農(nóng)村居民是否應享受低保和扶貧待遇，實行“一票否決”。李春根［4］認為，這些方便做法隨意性較大，缺乏必要的法律依據(jù)，缺乏對困難群體的人文關(guān)懷，不夠合理。

1.1.2 政策執(zhí)行部門的調(diào)查權(quán)受到限制。王世聯(lián)［5］認為，在貧困對象界定過程中，民政部門和扶貧部門的入戶調(diào)查權(quán)受限，盡管具備一定的入戶調(diào)查權(quán)，但法律法規(guī)授予的權(quán)限較含糊，在入戶調(diào)查時所采取的一些便捷做法也可能與現(xiàn)行法律相沖突，從而造成收入情況調(diào)查不準確，致使貧困對象難以準確界定。凌文豪等［3］也認為民政部門在調(diào)查過程中權(quán)限很小，很難準確掌握貧困家庭的收入狀況。

1.1.3 流動人口收入難以準確界定。隨著我國農(nóng)村外出務工人口逐年增多，在現(xiàn)有的戶籍管理制度下，即使家庭內(nèi)部戶籍發(fā)生變動，但法律規(guī)定的家庭成員之間的贍養(yǎng)關(guān)系不一定隨之發(fā)生相應的變動。因此確定農(nóng)戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系并且在一起共同生活的全體人員收入存在著困難［6］。張國華［7］認為，在農(nóng)村貧困對象界定過程中，即使是科學可計量的標準方法，但將其運用于復雜的農(nóng)村社會現(xiàn)實時，就會遇到種種困難。特別是我國農(nóng)村社會變遷加劇、人口流動頻繁、家庭結(jié)構(gòu)日益多樣化的背景下，有效掌握貧困對象家庭收入情況就變得更加困難。

1.1.4 政府與貧困對象之間存在嚴重的信息不對稱。劉純陽等［8］認為，由于農(nóng)戶可能會謊報和虛報自己的貧困狀況，以此來獲取扶貧資源，而基層政府卻難以掌控農(nóng)戶家庭的真實情況。這種由于信息不對稱以及可能產(chǎn)生的道德風險，都會使得不該享受扶貧待遇的人群獲取“貧困人口”的帽子，最終會導致貧困人口瞄準的嚴重錯位，出現(xiàn)“張冠李戴”的現(xiàn)象。鄧大松等［1］通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于信息不對稱，有的地方存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定應由子女承擔的贍養(yǎng)義務推向政府。

1.2 貧困對象識別程序不規(guī)范 貧困對象識別程序規(guī)范與否，將直接影響瞄準的效率和精度。對于農(nóng)村貧困戶的申請和批準，各地也探索出一些操作方法。如河南鄧州市在確定農(nóng)村低保對象工作中，規(guī)定了6道嚴格的決策程序，摸索出了以村黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公告、實施結(jié)果公示為主要內(nèi)容的“4+2”工作法，破解了“民主選窮”難題。江西新余市堅持“三公開”原則，在農(nóng)村低保政策公開的基礎(chǔ)上，對初步確定為納入低保的農(nóng)戶以自然村為單位，公開保障對象、保障標準、保障資金。通過村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級3次“公榜”，嚴把村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批3個關(guān)口。

這些帶有地方特色的辦法起到了一定的作用。但許多地方在貧困對象認定過程中程序不規(guī)范、不合法、不公平、不公正現(xiàn)象仍比較嚴重。段應碧［9］認為，由于基層政府政策執(zhí)行的偏差，貧困戶認定過程中的不公平和不公正現(xiàn)象時有發(fā)生，同時由于行政體系監(jiān)察、社會公共監(jiān)督和受益人群監(jiān)督的三位一體的監(jiān)督體系的缺失，導致部分扶貧資源投入與扶貧目標規(guī)劃相偏離。李忠林等［2］調(diào)研表明，只有57.9%的低保家庭填寫過低保申請書或收入調(diào)查表，大部分低保戶是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指定的，只有29.8%的人是由村民評議確定的，不可避免地造成“應保未?！?、“人情?！钡炔还?、不公正的現(xiàn)象。調(diào)查還顯示，只有54.2%的人認為本村低保戶確定是公平的。凌文豪等［3］調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保對象瞄準程序不規(guī)范，某些環(huán)節(jié)則遭到了遺漏，申請環(huán)節(jié)、調(diào)查環(huán)節(jié)、公開環(huán)節(jié)和核查環(huán)節(jié)都存在不同程度的缺失。肖云等［10］的調(diào)研數(shù)據(jù)也表明，農(nóng)村低保對象確定過程的公開程度不高，甚至有少數(shù)村民不知道低保程序是怎樣操作的，僅51.2%的農(nóng)民反映該村在確定低保對象時進行過公示并征求群眾意見，不完全公示和不公示的占到了36.2%，僅有39%的農(nóng)民認為該村在確定低保對象時是公正的。王三秀［11］認為，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村貧困戶的確定過程中，不嚴格執(zhí)行政策，存在自主操控、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象，導致該扶持的貧困戶沒得到扶持，該救濟的沒得到救濟。李合偉等［12］調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，一些地方通過“輪流坐莊”“均分低保金”“人情保”等土辦法來確認貧困對象，存在著很大的隨意性，在選定貧困對象后由于缺乏動態(tài)的管理機制，使得“應保未保”的情況時有發(fā)生。

1.3 過分強調(diào)區(qū)域瞄準而忽視人口瞄準 如何提高扶貧目標的瞄準精度是各國反貧事業(yè)的重點和難點。從我國現(xiàn)行農(nóng)村貧困對象的瞄準方式來看，可以分為區(qū)域瞄準和人口瞄準2種形式。在實際實施過程中，又將區(qū)域瞄準細分為貧困縣瞄準、貧困鄉(xiāng)瞄準和貧困村瞄準，將人口瞄準細分為貧困戶瞄準、特殊人群瞄準和一般性貧困人口瞄準。劉娟等［13］對我國農(nóng)村貧困瞄準進行了回顧，20世紀80年以來，隨著農(nóng)村社會變遷的加快和貧困人口日益分散，貧困對象的瞄準逐步采取了區(qū)域瞄準和群體瞄準相結(jié)合的方式，更加直接面對貧困人口，瞄準過程日益微觀化。各地政府通過加強建檔立卡和動態(tài)管理等措施，防止扶貧資源的錯配或遺漏，大大提高了貧困人群的受益率。

然而，長期以來我國農(nóng)村社會救助政策過于強調(diào)貧困區(qū)域的現(xiàn)象一直存在，在很大程度上忽視了農(nóng)村貧困人口自身，貧困對象瞄準沒有細化到貧困家庭和貧困人口。這種重宏觀輕微觀的瞄準方法，表面上看擴大了扶貧的受益面，但由于扶貧資源很難直接作用于貧困家庭和貧困戶，從而使扶貧政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差。廖富洲［14］認為，由于缺乏對微觀貧困群體的關(guān)注，會忽視貧困對象的差異性，缺乏精確瞄準，政府部門的扶貧資金分配容易出現(xiàn)平均化結(jié)果，往往使最貧困的人口無法得到幫助。鄧大松等［15］認為，在這種貧困對象瞄準方式下，有限的扶貧資金雖能夠輸入貧困地區(qū)，但不一定能落實到每一個貧困家庭，致使扶持對象變得模糊，從而導致農(nóng)村貧困對象的識別與瞄偏的“政策微效”問題。陳美蘭等［16］通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，以往的以確定貧困縣來分配扶貧資源的扶貧工作方式存在兩大弊端:一是沒有排除貧困縣中的非貧困人口;二是排除了非貧困縣中的貧困人口，這就導致了扶貧對象和扶貧資源的滲漏。童星等［17］也認為，由于目前的貧困人口瞄準精度不夠，沒有考慮到農(nóng)村老人、殘疾人、單親家庭等不同貧困群體的差異性，所有的貧困人群都按照同一救助標準運行，很多實際困難難以解決，偏離了扶貧政策的預期目標。1.4 地方政府的救助和扶貧理念存在偏差 社會救助制度從1601年英國伊麗莎白的《濟貧法》發(fā)展到今天，救助觀念已逐漸消除了對受助者的恩賜、施舍與憐憫，扶持措施逐步革除歧視性因素，一切救助行為都應當尊重受助者的權(quán)利、人格和尊嚴。為提高有限的扶貧資源的利用效率，維護制度公平，各地政府對低保和扶貧對象的資格條件做了種種限制性規(guī)定，為防止“養(yǎng)懶漢”和實現(xiàn)公平正義起到了一定作用。但是有些限制條件卻不夠合理，例如隨著社會的進步，規(guī)定窮人不能擁有手機、計算機，不得使用摩托車，不能養(yǎng)寵物等，這些都剝奪了窮人共享現(xiàn)代文明和社會進步的權(quán)利。汪柱旺［18］認為，這些做法表明了一些地方政府把社會救助看作是對窮人的道義支持，而不是政府的法律責任;是對窮人基本權(quán)利的忽視和對政府職責的誤解，體現(xiàn)了政府人道觀、人權(quán)觀的弱化及“心腸變硬，同情乏力”。

除了上述4個方面外，還存在其他方面的難點。例如，由于民政部門和扶貧部門銜接不夠，造成貧困對象識別不準確，瞄準精度不高。國務院先后多次發(fā)出通知和召開專題會議，要求把農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)這兩項制度進行有機銜接，尤其要加強貧困對象識別過程的銜接。但由于兩項制度分屬兩個不同的部門，政策實際執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)往往是分開進行的，不僅造成對象識別的“脫靶”現(xiàn)象，還導致一部分人群跌入“貧困陷阱”［19］。

2 做好農(nóng)村低保與扶貧對象識別與瞄準的對策建議

如何科學合理地識別與瞄準農(nóng)村低保和扶貧對象，眾多學者提出了指導性的原則和建議。鄭秉文等［20］認為，在確定貧困對象過程中要明確兩方面:一是如何界定目標定位中“有需要的人”，二是如何將有限的資源定位于“最需要的人”。陽秋林等［21］認為應把握5個方面:一是救助與扶貧相結(jié)合，農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)在對象識別與瞄準時應同步進行;二是要加強實地調(diào)研，詳細了解貧困對象的收入情況;三是堅持差異化原則，分類分層施保;四是確保公平、公正、公開，防止“搭便車”現(xiàn)象;五是實施貧困對象動態(tài)管理，確保貧困對象能進能出，應保盡保，應退盡退。劉曉梅［22］則針對我國農(nóng)村低保對象確定的復雜性和艱難性，提出建立由4個聯(lián)動機制、1個平臺和1個標準構(gòu)成的農(nóng)村低保家庭收入核查機制，對探索有效的家庭收入核查機制來科學界定貧困對象提供了有價值的理論參考。就具體如何識別與瞄準農(nóng)村低保和扶貧對象，我國學者主要從以下幾個方面進行了研究和探討。

2.1 建立和完善家計調(diào)查系統(tǒng)，準確核算農(nóng)村貧困對象家庭收入 目前我國農(nóng)村主要采取2種方法識別與瞄準貧困對象:第一種是以農(nóng)戶的生活形態(tài)作為識別依據(jù);第二種是將貧困對象家庭收入與貧困標準相比較進行識別。由于生活形態(tài)法隨意性較大，有些硬性規(guī)定往往不合人情。因此，一些學者認為，應改變以生活形態(tài)為依據(jù)來識別與瞄準貧困對象的做法，根據(jù)貧困標準，以精確核算家庭收入來識別與瞄準貧困對象作為主要的方法。但在實際操作中，家庭收入的精確核算又成為一個難題。李忠林等［2］認為，為從根本上解決收入難以核算的難題，有必要借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，建立獨立、有效的家計調(diào)查系統(tǒng)。并對該系統(tǒng)進行如下設計:一是明確民政部門和扶貧部門作為家計調(diào)查的部門，并要求同步識別和瞄準貧困對象;二是明確規(guī)定民政部門和扶貧部門進行家計調(diào)查時的職責;三是要通過法律法規(guī)明確民政部門和扶貧部門的調(diào)查權(quán)限，以及對騙保行為進行行政和經(jīng)濟處罰的權(quán)利;四是明確在家計調(diào)查過程中基層干部的配合義務;五是建立和完善貧困對象信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)。通過這樣的系統(tǒng)設計，確保家計調(diào)查有序進行，以破解收入核算難題。一些學者在具體的環(huán)節(jié)予以關(guān)注，劉純陽等［8］認為，應該通過建立農(nóng)村貧困人口信息網(wǎng)絡登記平臺，來確認其是否為真正的貧困人口。張云箏［23］則認為，在核定貧困對象收入時，應采取因地制宜的辦法:東部地區(qū)在較準確地核定低保申請人家庭收入的基礎(chǔ)上，按照貧困標準對貧困家庭進行相應扶持;中西部農(nóng)村則應更多依靠民主評議辦法來確定貧困對象。

2.2 規(guī)范操作程序，確保貧困對象識別與瞄準過程的公平公正 農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策實施以來，在貧困對象識別與瞄準過程中，影響政策執(zhí)行公平公正的主要薄弱環(huán)節(jié)是民主評議和公示。趙福昌等［24］認為，要在基層民政部門管理與領(lǐng)導下，充分發(fā)揮群眾評議在貧困對象調(diào)查、收入評估以及檔案資料管理等方面的作用，形成政府管理與群眾自治相結(jié)合的工作機制。艾廣青等［25］認為，民主評議是界定貧困對象的重要過程和重要手段，經(jīng)過調(diào)查，他們把農(nóng)村低保最理想的審批流程總結(jié)為“三次入戶調(diào)查”“三次民主評議”“三次公示”，充分強調(diào)民主評議的功能和作用。宛慶豐［26］也強調(diào)識別幫扶對象要交群眾評議，通過開會評議和張榜公布的方式，聽取農(nóng)戶意見，接受農(nóng)戶監(jiān)督，切實做到公平公正。李春根［4］認為要完善基層評貧議貧辦法，充分發(fā)揮社會救助義務監(jiān)督員作用。李合偉等［12］認為，為了保障審核的公開、透明，應該讓民眾參與到貧困對象的審核工作中來，即民主評議，增加公平性和客觀性，減少民憤;同時應加強公示，聽取村民反映，對大多數(shù)村民不認可的對象進行重新評定和公示。

2.3 建立和完善各項配套措施，更新扶貧與救助理念

2.3.1 建立回訪制度，加強監(jiān)管。張云箏［23］主張，應該建立一系列的監(jiān)督回饋制度。各級低保和扶貧部門要在一定期限內(nèi)對貧困對象進行抽查回訪，詳細了解本地區(qū)貧困對象的生活狀況，對不符合低保和扶貧政策的農(nóng)戶，要及時清除。劉娟［13］、趙玉［27］提出通過隨機抽查、基層調(diào)查、標準量化細化、感性認知體察等方式，加強監(jiān)管，減少信息不對稱情況，維護制度的權(quán)威性。

2.3.2 增強農(nóng)村低保與扶貧政策的實用性。針對目前一些地方農(nóng)村低保與扶貧政策比較粗放的現(xiàn)狀，方菲等［28］認為，應將農(nóng)村低保和扶貧措施及規(guī)范具體化、可操作化，同時要通過完善制度設計，努力矯治制度的失范。

2.3.3 處理好區(qū)域瞄準與個體瞄準的關(guān)系。一些學者認為，隨著國家重點扶貧縣貧困人口規(guī)模逐步縮小，扶貧對象瞄準方式也應逐步調(diào)整。要處理好區(qū)域性瞄準與個體瞄準的關(guān)系，尤其要重視個體瞄準即精確瞄準，提高扶貧瞄準的命中率，努力使扶貧資源有效地流向當前貧困人口并使他們受益。

2.3.4 做好兩項制度的銜接。民政部門與扶貧部門在確定貧困對象時要同步進行，確保對象識別“不脫靶”，通過對貧困人口的建檔立卡，完善信息平臺，促進部門之間的資源共享［29］。

2.3.5 更新農(nóng)村扶貧與救助理念。汪柱旺［18］認為，在限定貧困對象的條件與范圍時，應堅持因地制宜的原則，革除對象認定過程中一些歧視性的規(guī)定和做法，充分尊重受助對象的人格和尊嚴。

3 結(jié)論與展望

從上述文獻梳理可以看到，在農(nóng)村低保和扶貧對象識別與瞄準方面的研究已積累了一定的理論成果，在諸多方面已形成普遍共識:科學合理地識別與瞄準貧困對象是提高農(nóng)村扶貧效率和維系制度公平的需要;農(nóng)村貧困對象家庭收入核算面臨許多難題，需要對家計調(diào)查進行系統(tǒng)設計;貧困對象認定過程中不合法、不公平、不公正現(xiàn)象仍比較嚴重，需要制度和措施加以規(guī)范;貧困對象瞄準的粗放化導致扶貧資源的錯配或遺漏，需要更加注重瞄準貧困家庭和人口本身;扶貧和救助理念落后導致受助對象的人格和尊嚴受損，需要政府重新審視和更新政策的價值取向，等等。這些成果的取得，為進一步深入研究打下了堅實基礎(chǔ)。

在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，后續(xù)研究應著重從以下幾個方面進行:第一，進一步加強對農(nóng)村家庭收入具體核算方法的探討，提出可操作性的矯正方法;第二，加強對民政部門和扶貧部門在貧困對象識別與瞄準方面的銜接研究，以利于資源整合，提高扶貧效率;第三，拓寬研究視角，加強實證研究，突出研究成果的實際應用性;第四，加強對兩項制度對象識別與瞄準的區(qū)域性比較研究;第五，加強對國外貧困對象識別與瞄準的經(jīng)驗與啟示研究。

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