龐欣超， 王友鳳， 吳 全， 范曉冰

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院,內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

內(nèi)蒙古礦區(qū)土地復(fù)墾問題及對策建議

龐欣超， 王友鳳， 吳 全， 范曉冰*

(內(nèi)蒙古自治區(qū)土地調(diào)查規(guī)劃院,內(nèi)蒙古呼和浩特 010010)

摘要近年來內(nèi)蒙古采礦用地逐年遞增，因礦山開采造成的土地破壞得不到及時復(fù)墾，成為制約內(nèi)蒙古礦區(qū)土地可持續(xù)發(fā)展的首要問題。該研究通過調(diào)研分析了內(nèi)蒙古礦區(qū)土地復(fù)墾存在的問題，主要是采礦用地復(fù)墾難度較大、土地復(fù)墾資金匱乏、破壞土地水土流失嚴(yán)重、復(fù)墾表土得不到保障、缺少專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)以及土地復(fù)墾意識薄弱等6個方面。對于這些問題，提出了編制科學(xué)的礦業(yè)用地復(fù)墾方案、完善土地復(fù)墾保證金制度、采取分期復(fù)墾措施、加大監(jiān)督管理、引進(jìn)公眾參與機(jī)制等促進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾合理化的對策建議。

關(guān)鍵詞土地復(fù)墾；問題；建議；礦區(qū)；內(nèi)蒙古

土地復(fù)墾是指因生產(chǎn)活動和自然災(zāi)害破壞的土地，采取措施使其達(dá)到可用狀態(tài)的活動。內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源豐富，具有礦產(chǎn)種類多，廣域分布，能源和礦產(chǎn)資源優(yōu)勢明顯的特點，是我國重要的能源和原材料生產(chǎn)基地。但開發(fā)礦產(chǎn)資源為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展供給動力和原料的同時，也對土地和生態(tài)環(huán)境造成了破壞，尤其是對礦區(qū)的土地資源造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。礦區(qū)土地科學(xué)有效復(fù)墾利用不僅僅是解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的有效措施，還是采礦可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，更是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)、推動社會發(fā)展的必然要求。

1內(nèi)蒙古礦業(yè)用地土地復(fù)墾現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古2012年采礦用地規(guī)模已達(dá)158 048.89 hm2，而2009年第二次土地調(diào)查采礦用地為142 712.23 hm2，采礦用地年均增長3 834 hm2，占年均增長建設(shè)用地總量(2.97萬 hm2)的12%以上。根據(jù)內(nèi)蒙古2012年國土資源地質(zhì)環(huán)境統(tǒng)計網(wǎng)絡(luò)直報資料，截至2012年底，因礦業(yè)開發(fā)占用、破壞的土地面積為209 623 hm2，比2012年新增5 640 hm2，占礦山用地面積的27.78%。內(nèi)蒙古土地復(fù)墾潛力很大，Ⅰ級待復(fù)墾土地資源面積為57 937.90 hm2，Ⅱ級土待復(fù)墾土地資源面積為35 432.20 hm2，Ⅲ級待復(fù)墾土地資源面積為20 273.70 hm2[1]。其中待復(fù)墾土地多數(shù)是由于采礦破壞造成的，但目前內(nèi)蒙古礦業(yè)用地復(fù)墾幾乎處于停滯階段。因礦山開采造成的土地破壞得不到及時復(fù)墾，礦業(yè)用地面積每年加速遞增，成為制約內(nèi)蒙古礦山土地可持續(xù)發(fā)展的首要問題。

2礦區(qū)土地復(fù)墾存在的問題

2.1生態(tài)環(huán)境脆弱，礦區(qū)土地復(fù)墾難度較大內(nèi)蒙古礦山主要聚集在內(nèi)蒙古中西部偏遠(yuǎn)山區(qū)，氣候干旱，風(fēng)沙大，自然條件差，降水量少而不勻，寒暑變化劇烈，是這一地區(qū)的顯著特點。根據(jù)《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，恢復(fù)草地的有效土層厚度最低為20 cm，但這在環(huán)境惡劣的內(nèi)蒙古西部地區(qū)也是很難實現(xiàn)的。另外，這些地區(qū)地表植被及土壤經(jīng)過長達(dá)十幾年甚至是幾十年才能形成，群落結(jié)構(gòu)簡單，本地鄉(xiāng)土物種一旦遭到破壞，恢復(fù)礦山的土源和水源都難以得到保證。礦產(chǎn)資源開采方面，內(nèi)蒙古礦產(chǎn)資源埋藏較深，并且主要以露天開采為主，開采完畢后會形成難以回填的露天采坑，礦山也很難恢復(fù)到原有狀態(tài)或可利用狀態(tài)。即使加大投資進(jìn)行復(fù)墾，復(fù)墾后期管理難度大，復(fù)墾土地生產(chǎn)力及取得的效益低，不能維持礦業(yè)用地的可持續(xù)利用。

2.2土地復(fù)墾資金匱乏，復(fù)墾工作開展艱難根據(jù)《土地復(fù)墾條例》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》，礦山企業(yè)是礦山環(huán)境治理的責(zé)任主體。這就要求礦山企業(yè)負(fù)責(zé)礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理和礦山土地復(fù)墾義務(wù)，治理費用列入生產(chǎn)成本。土地行政主管部門要求礦山開采前必須繳納土地復(fù)墾保證金，任何單位和個人不得截留、擠占或挪用。雖然規(guī)定了土地復(fù)墾費用的來源，但由于很多礦山企業(yè)是自負(fù)盈虧，企業(yè)自身的運(yùn)營轉(zhuǎn)本身就需要大量的資金，很難再從基本建設(shè)中支付復(fù)墾資金[2]。內(nèi)蒙古地區(qū)礦山露天開采較深，最后形成的一個采坑很難恢復(fù)，所收取的復(fù)墾保證金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足回填最后一個采坑的資金缺口，于是很多礦山企業(yè)選擇放棄復(fù)墾保證金而不進(jìn)行最后的土地復(fù)墾，最終導(dǎo)致土地恢復(fù)資金短缺。

2.3破壞土地得不到及時復(fù)墾，水土流失嚴(yán)重根據(jù)國家《土地管理法》《土地管理法實施條例》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬于建設(shè)用地。目前除鄂爾多斯露天煤礦試行國家的臨時用地政策以外，內(nèi)蒙古其他盟市礦業(yè)用地必須先經(jīng)征地，再以出讓的方式獲得農(nóng)牧民集體所有土地的使用權(quán)。礦山企業(yè)以征地方式獲得的土地使用權(quán)為50年，而根據(jù)開采計劃及儲量的不同,實際開采年限也不同，少則3～5年，多則幾十年甚至上百年不等。礦區(qū)部分土地開采完畢后，就不再需要該土地，但礦山企業(yè)仍然繼續(xù)擁有土地的使用權(quán)。由于復(fù)墾后的土地效率低甚至沒有效益，絕大多數(shù)企業(yè)都采取末端治理方式，即所有礦區(qū)破壞的土地都是在開采最后2年才開始治理，導(dǎo)致大量礦區(qū)土地閑置，開采完的露天采坑得不到及時復(fù)墾，加劇了水土流失，造成了嚴(yán)重的資源浪費和礦區(qū)環(huán)境破壞。

2.4表土剝離保護(hù)措施不當(dāng)，土地復(fù)墾得不到保障土地復(fù)墾中表土剝離再利用是指將建設(shè)過程中占用地塊的表層耕作層，通過一定的機(jī)械措施，鏟除搬運(yùn)到固定場地存儲，并進(jìn)行保護(hù)處理，待土地利用結(jié)束后，再將儲存的表土運(yùn)回廢棄土地上完成造地復(fù)墾的過程。礦山開采過程中，隨著大量的土石方開挖、回填，不可避免地會破壞表土。表土資源作為多年形成的熟化土壤，其有機(jī)質(zhì)含量、種子庫密度等對于礦區(qū)土壤恢復(fù)和植被重建極為重要[3]。在內(nèi)蒙古地區(qū)，表土尤為可貴。礦山開采生產(chǎn)過程中，通過采取科學(xué)、合理、可行的表土剝離與儲存措施,達(dá)到保護(hù)珍貴表土資源的目的,從而保障土地復(fù)墾工程的順利進(jìn)行。但是由于大部分礦山企業(yè)土地復(fù)墾意識薄弱，在礦產(chǎn)資源開采過程中無表土剝離保護(hù)意識，致使地表熟土資源損失和浪費，甚至產(chǎn)生污染。這不僅增加了復(fù)墾造地時土方調(diào)配產(chǎn)生的額外資金投入，同時還增加了造地外調(diào)土方的熟化費用和時間，復(fù)墾后的土壤肥力也得不到保障。

2.5缺少專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)土地復(fù)墾作為一項系統(tǒng)工程，復(fù)墾工作既涉及地方政府及農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，又涉及大量的礦山企業(yè)。與此同時，開展礦區(qū)土地復(fù)墾，還需要完成大量的技術(shù)性和事務(wù)性工作，如礦區(qū)復(fù)墾土地現(xiàn)狀質(zhì)量評估、復(fù)墾工程量核算、礦山土地區(qū)域復(fù)墾規(guī)劃、土地復(fù)墾過程監(jiān)管，以及復(fù)墾后的驗收等。但截至目前，內(nèi)蒙古涉及礦區(qū)土地復(fù)墾的相關(guān)工作僅由國土資源部門單部門負(fù)責(zé)，土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)不健全。并且不同旗縣局監(jiān)管該項業(yè)務(wù)的部門也不同，造成從事土地復(fù)墾的專業(yè)人員較少，與有關(guān)部門之間協(xié)調(diào)不足，制約了礦區(qū)土地復(fù)墾工作的開展。礦地復(fù)墾是一個相對較復(fù)雜的綜合性學(xué)科，這就要求國土部門負(fù)責(zé)設(shè)立專門部門來管理協(xié)調(diào)。例如成立專門的礦地執(zhí)法辦公室，實行統(tǒng)一實施和協(xié)調(diào)全部的土地復(fù)墾工作，明確該機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，避免形成多個執(zhí)法主體、多個部門管理，職責(zé)交叉，導(dǎo)致相互推諉扯皮，法律責(zé)任不明確，對執(zhí)法責(zé)任的問責(zé)制度和違法處罰監(jiān)管責(zé)任追究不到位。

2.6礦山企業(yè)土地復(fù)墾意識薄弱內(nèi)蒙古地區(qū)不論是在礦區(qū)還是在農(nóng)村，人們對保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境認(rèn)識普遍薄弱。在開采礦產(chǎn)資源過程中隨意濫占和開墾礦區(qū)土地，破壞地表植被并遺棄廢棄地的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有的忽視或根本不懂土地復(fù)墾，甚至很多礦山企業(yè)認(rèn)為繳納了土地使用費便可以隨意使用土地，若環(huán)境保護(hù)措施達(dá)不到相關(guān)部門的要求，交點罰款就可以了。這種意識給保護(hù)礦區(qū)環(huán)境及土地復(fù)墾加大了難度。而且內(nèi)蒙古大部分礦區(qū)分布廣泛并且距離城市較遠(yuǎn)，僅靠政府部門監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3礦業(yè)用地復(fù)墾建議

3.1結(jié)合相關(guān)規(guī)定，編制符合內(nèi)蒙古地區(qū)實際的礦業(yè)用地復(fù)墾方案根據(jù)現(xiàn)行的土地復(fù)墾相關(guān)的規(guī)范，結(jié)合內(nèi)蒙古東西部自然條件差異，并根據(jù)不同礦種對土地的破壞方式、破壞程度，編制符合內(nèi)蒙古地區(qū)的礦業(yè)用地復(fù)墾方案。對不具備復(fù)墾條件的礦區(qū)，只采用工程措施防止滑坡、泥石流等災(zāi)害發(fā)生以保障周邊牧民安全。土地復(fù)墾剩余資金應(yīng)交由政府管理，用于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)及提高農(nóng)用地質(zhì)量等方面，不得挪作他用。

3.2進(jìn)一步完善土地復(fù)墾保證金制度針對目前土地復(fù)墾保證金不足、礦山企業(yè)不進(jìn)行土地復(fù)墾的問題，應(yīng)借鑒國外的礦山土地復(fù)墾立法和實踐經(jīng)驗，例如在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定在礦山企業(yè)不覆行土地復(fù)墾義務(wù)時，除扣除土地復(fù)墾保證金外，還應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。在土地復(fù)墾保證金繳納方面采取分期歸還的措施，即當(dāng)復(fù)墾階段性工作完成時，在達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)的前提下，歸還部分土地復(fù)墾保證金，這樣可以有效地推動礦山土地復(fù)墾進(jìn)度。在此基礎(chǔ)上，制定優(yōu)惠鼓勵政策，對土地復(fù)墾工作做得好的礦山企業(yè)給予減免土地使用稅等獎勵措施，調(diào)動礦山企業(yè)進(jìn)行土地復(fù)墾的積極性。

3.3擴(kuò)大臨時用地使用范圍，采取分期復(fù)墾措施根據(jù)內(nèi)蒙古地區(qū)大部分礦山是露天分期開采的現(xiàn)狀，針對礦區(qū)首采區(qū)土地閑置，水土流失嚴(yán)重等問題，并依據(jù)內(nèi)蒙古礦山礦種、開采方式及自然條件等特點，對開采后可以復(fù)墾的礦區(qū)擴(kuò)大臨時用地供給政策，采取分期供地、分期開采、分期復(fù)墾和分期還地的措施。礦山企業(yè)在完成首期土地復(fù)墾任務(wù)、由土地行政主管部門驗收合格后，才能繼續(xù)申請下一期的用地計劃，做到“申請一片，開采一片，復(fù)墾一片”。

3.4加大土地復(fù)墾監(jiān)督管理，做好表土儲存保護(hù)工作內(nèi)蒙古旗級人民政府土地管理部門要加大土地復(fù)墾的監(jiān)督管理，督促采礦單位做好土壤保護(hù)工作。根據(jù)礦區(qū)實際土層情況，參照土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計，編制符合本礦區(qū)開采方式及年限的表土儲存及保護(hù)方法。并在各礦區(qū)加大表土儲存重要性的宣傳，提高礦山企業(yè)的表土儲存意識。對破壞表土或浪費表土的企業(yè)應(yīng)加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，用于表彰土地復(fù)墾工作做得好的礦山企業(yè)。

3.5完善土地復(fù)墾管理機(jī)制土地復(fù)墾涉及范圍廣泛的土地，因此有必要成立一個統(tǒng)一的專門機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各部門的工作。建議內(nèi)蒙古地區(qū)成立旗縣級土地復(fù)墾管理辦公室，實行同一實施和協(xié)調(diào)土地復(fù)墾相關(guān)工作，并明確該辦公室的職責(zé)范圍，從而加強(qiáng)礦區(qū)土地復(fù)墾監(jiān)管。政府應(yīng)明確土地復(fù)墾范圍，盡快建立技術(shù)規(guī)范和礦區(qū)土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，引入公眾和媒體監(jiān)督機(jī)制。在行政上要明確土地復(fù)墾管理工作的具體內(nèi)容，明確“管什么”；在技術(shù)上針對內(nèi)蒙古不同地區(qū)氣候、地形地貌、礦產(chǎn)資源開采方式等特點，建立礦區(qū)土地復(fù)墾的技術(shù)規(guī)范和驗收標(biāo)準(zhǔn)，建立起地區(qū)特色的管理制度；在監(jiān)管上引進(jìn)公眾和媒體監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建不同的監(jiān)督模塊，實現(xiàn)靈活組合的模塊化監(jiān)管。

3.6引進(jìn)公眾參與機(jī)制，提高礦業(yè)公司責(zé)任意識在礦區(qū)土地復(fù)墾過程中，引進(jìn)公眾參與機(jī)制，給礦主、其他相關(guān)人員留有足夠的參與空間，將土地復(fù)墾工作置于公眾監(jiān)督之下。礦山企業(yè)在任何時間，因為不合理的開發(fā)利用造成土地?fù)p毀，或者采取了不當(dāng)?shù)耐恋貜?fù)墾措施等問題，都會遭到公眾起訴，受到政府的懲罰。在土地復(fù)墾過程中尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的建議，并讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)村富余勞動力參與到礦山復(fù)墾過程中，利用先進(jìn)的土地復(fù)墾技術(shù)與農(nóng)民的實際經(jīng)驗，因地制宜選擇鄉(xiāng)土草種或樹種。讓公眾參與監(jiān)督礦區(qū)復(fù)墾，可以提高復(fù)墾進(jìn)度，又能保證土地復(fù)墾效率。對于后期管護(hù)成本高和管護(hù)難度大的問題，也可以把復(fù)墾后的土地交于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民管理，采取“誰管理，誰受益”的政策，調(diào)動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與土地復(fù)墾的積極性。土地復(fù)墾管部門應(yīng)要求礦業(yè)公司在礦山開采前設(shè)立專門的土地復(fù)墾管理人員，負(fù)責(zé)礦山土地復(fù)墾規(guī)劃設(shè)計，并按土地土復(fù)墾管理部門要求報送礦山土地復(fù)墾進(jìn)度報告。隨著全社會環(huán)保意識的增強(qiáng)，礦業(yè)公司的土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)意識也逐漸提高，在法律規(guī)范、政府監(jiān)管、公眾參與下，土地復(fù)墾逐漸成為礦業(yè)公司的自覺行為[5]。根據(jù)“邊開采、邊復(fù)墾”的原則，不論是政府部門，還是礦山企業(yè)，或是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，都要在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時，兼顧社會效益和生態(tài)效益，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)一體化的最佳綜合效益。

參考文獻(xiàn)

[1] 娜仁花.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地復(fù)墾潛力分析[J].北方經(jīng)濟(jì)，2012(21):110-111.

[2] 程琳琳.我國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度淺析[J].中國礦業(yè)，2008(9): 21-22.

[3] 劉小翠,白中科，尼妮沙.草原礦區(qū)土地復(fù)墾中表土資源管理研究[C]//紀(jì)念中國農(nóng)業(yè)工程學(xué)會成立30周年暨中國農(nóng)業(yè)工程學(xué)會2009年學(xué)術(shù)年會(CSAE2009)論文集.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報編輯部,2009：1659-1662.

[4] 干飛.我國礦業(yè)用地：研究框架與文獻(xiàn)綜述[M].中國土地資源經(jīng)濟(jì)研究院，2012:47-50.

[5] 孫英輝.礦業(yè)用地管理制度改革研究[M].中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，2012:118-123.

中圖分類號S28

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611(2015)30-244-03

基金項目內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委組織部，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新(創(chuàng)業(yè))人才團(tuán)隊(2013～2015年)資助項目；內(nèi)蒙古鄂爾多斯野外科研基地項目。

作者簡介龐欣超(1983- )，女，蒙古族，工程師，碩士，從事節(jié)水灌溉方式及土地整治綜合研究。*通訊作者，副高級工程師，從事土地規(guī)劃利用研究。

收稿日期2015-09-16

Inner Mongolia Mining Area Land Reclamation Problems and Suggestions

PANG Xin-chao，WANG You-feng，WU Quan，F(xiàn)AN Xiao-bing*(The Inner Mongolia Autonomous Region Land Survey of Sarft，Hohhot，Inner Mongolia 010010)

AbstractMining lease progressive increased yearly in Inner Mongolia.The land destruction caused by mining couldi’t be reclamated in time, which become as a primary problem restricting the sustainable development of mining area land of Inner Mongolia.The restriction factors of mining area land reclamation in Inner Mongolia were analyzed,such as great difficulties of reclamation, lack of funds, serious soil erosion of disruptive land, unguaranteed topsoil for reclamation, lack of specialized management agencies, and weak awareness of land reclamation.For these problems, the countermeasures and suggestions of making scientific mining land reclamation plan, improving the system of land reclamation margin， taking installment reclamation measures, strengthening the supervision and management, introducting public participation mechanism were put forward to promote rationalization mining area land reclamation.

Key wordsLand reclamation；Problems; Suggestions; Mining area；Inner Mongolia