政府購買公共氣象服務(wù)：效率和效益的提升

■ 周錦程 林峰 趙建偉 李菊

政府購買公共服務(wù)，是政府提供公共服務(wù)的一種方式。近些年來，我國部分地區(qū)對政府購買公共氣象服務(wù)進(jìn)行了有益嘗試和探索，并取得了一定經(jīng)驗(yàn)。

一、政府購買公共服務(wù)的核心是契約式服務(wù)

公共服務(wù)是與私人服務(wù)相對應(yīng)的概念。1912年，法國公法學(xué)者狄驥明確提出了“公共服務(wù)”概念，并對這一概念做了定義——任何因其與社會團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征。隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的大力推進(jìn)，“公共服務(wù)”一詞已在我國廣泛使用，學(xué)者對其的理解和定義也有所區(qū)別。但通常認(rèn)為，公共服務(wù)是指政府運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源向公民所提供的各項(xiàng)服務(wù)。公共服務(wù)包括科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等有形產(chǎn)品。

政府購買公共服務(wù)，是政府提供公共服務(wù)的一種方式，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。

政府購買公共服務(wù)的核心是建立契約式服務(wù)提供模式，而不是建立雇傭關(guān)系。它要求作為購買方的政府和作為被購買方的社會力量之間保持獨(dú)立性，社會力量獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任，政府依據(jù)合同進(jìn)行管理，對績效進(jìn)行獨(dú)立的評估。

顯然，并不是所有的公共服務(wù)政府都能夠向社會力量進(jìn)行購買，如國防、外交、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、危機(jī)和災(zāi)害管理等這樣的純公共服務(wù)，具有完全的非競爭性和非排他性，應(yīng)當(dāng)由政府來生產(chǎn)和提供。

政府購買公共服務(wù)的方式主要包括合同制、直接資助制和項(xiàng)目申請制。政府購買公共服務(wù)的模式一般有四種：一是獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式；二是依賴關(guān)系非競爭性購買模式；三是獨(dú)立關(guān)系競爭性購買模式；四是依賴關(guān)系競爭性購買模式。

二、我國政府購買公共氣象服務(wù)：摸索新的發(fā)展模式

盡管從1990年代開始，我國部分經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快的地區(qū)就進(jìn)行了政府購買公共服務(wù)的探索，但很少涉及政府購買公共氣象服務(wù)。2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》出臺后，我國各級氣象主管機(jī)構(gòu)將其作為全面深化氣象改革和氣象服務(wù)體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)開展。

在國家層面上，2014年開始財(cái)政部將“氣象頻道維持”作為全國布局的政府購買服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，投入1000萬左右資金。2015年預(yù)算又增加了“三農(nóng)氣象服務(wù)”作為政府購買服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，投入550萬資金，涉及8個省75縣，支持其組織農(nóng)村有關(guān)社會組織、信息員等參與氣象服務(wù)。這些活動，盡管購買力度有限，但邁出了政府購買公共氣象服務(wù)的第一步。

在省級層面上，陜西省和黑龍江省開展了較多和實(shí)質(zhì)性嘗試。2014年，陜西省將氣象災(zāi)害預(yù)警信息傳播服務(wù)、農(nóng)情調(diào)查及農(nóng)業(yè)氣象信息服務(wù)、自然災(zāi)害及重大社會事件等突發(fā)公共事件影響評估服務(wù)等三個項(xiàng)目納入《陜西省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》；黑龍江省將氣象災(zāi)害監(jiān)測、氣象防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)知識普及和培訓(xùn)等工作納入《黑龍江省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》中。此外，安徽合肥市將“氣象服務(wù)類”與“基本教育類、基本公共就業(yè)類、基本社會服務(wù)類和基本醫(yī)療衛(wèi)生類”并列作為基本公共服務(wù)，列入市政府向社會力量購買服務(wù)目錄清單，成為地市級力度最大的政府購買氣象服務(wù)的案例。

2014年四川省財(cái)政廳與氣象局在飛機(jī)人工增雨作業(yè)中試點(diǎn)開展政府購買氣象服務(wù)，制定了《省級飛機(jī)人工增雨政府購買服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，由氣象局組織飛行公司等企業(yè)實(shí)施該項(xiàng)服務(wù)。成都市采取政府購買氣象服務(wù)的方式，將轄區(qū)三百多區(qū)域自動氣象站維護(hù)工作外包，市財(cái)政每個站每年0.5萬元。成都市財(cái)政每月向每位氣象信息協(xié)理員支付500元工資，列入政府購買氣象服務(wù)。天府新區(qū)財(cái)政每年向成都市氣象部門支付400萬，列入?yún)^(qū)政府購買氣象服務(wù)，要求氣象部門組織提供轄區(qū)內(nèi)的氣象服務(wù)。成都市財(cái)政部門認(rèn)為，氣象部門的財(cái)政戶頭不在地方，對于地方支持氣象服務(wù)工作有關(guān)經(jīng)費(fèi)，都通過政府購買渠道支付。天津從2012年開始探索用購買社會力量從事氣象探測設(shè)備的保障工作，先是向氣象儀器生產(chǎn)廠家購買服務(wù)，而后參考移動基站保障模式委托公司實(shí)現(xiàn)服務(wù)外包，取得提質(zhì)提效降費(fèi)用的目標(biāo)。

三、推進(jìn)政府購買公共氣象服務(wù)的必要性和可行性分析

十八大明確提出,要深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事。在新的發(fā)展階段，處理氣象主管機(jī)構(gòu)、部門、社會三者關(guān)系，要抓住三個核心詞：轉(zhuǎn)（部門轉(zhuǎn)社會），活（搞活部門氣象），扶（扶社會組織）。只有把氣象主管機(jī)構(gòu)履責(zé)能力、部門活力、社會動力都激發(fā)出來，才能順利解決公共氣象服務(wù)有限能力與無限需求的矛盾。政府向社會購買公共氣象服務(wù)， 既有利于提升民眾生活質(zhì)素，也有利于改善氣象主管機(jī)構(gòu)施政，倒逼氣象主管機(jī)構(gòu)更新觀念、提升能力。政府購買氣象服務(wù)是氣象工作法治化和氣象服務(wù)社會化的具體體現(xiàn)，是為了做到氣象服務(wù)主體多元化和提供方式多樣化，要正確認(rèn)識氣象部門在政府購買服務(wù)中的角色和定位。

政府購買公共氣象服務(wù)已成為氣象工作法治化、氣象服務(wù)社會化的重要工具。由于我國仍處于經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，政府提供公共氣象服務(wù)的內(nèi)容和社會力量承接公共氣象服務(wù)的能力也在不斷調(diào)整變化之中。因此，政府向社會力量購買公共氣象服務(wù)的內(nèi)容原則上應(yīng)為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的基本公共氣象服務(wù)領(lǐng)域，突出公共性和公益性。非基本公共氣象服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。對應(yīng)當(dāng)由氣象主管機(jī)構(gòu)直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共氣象服務(wù)，以及不屬于氣象主管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍的服務(wù)內(nèi)容，氣象主管機(jī)構(gòu)不得向社會力量購買。

目前，應(yīng)當(dāng)著力完善的頂層設(shè)計(jì)，確立氣象主管機(jī)構(gòu)向社會組織購買服務(wù)的基本原則和方向，規(guī)范購買服務(wù)方式、范圍和程序，明確購買服務(wù)的資金來源、監(jiān)督評估制度等事宜，爭取將購買公共氣象服務(wù)項(xiàng)目作為災(zāi)害防御的子項(xiàng)中明確基本公共服務(wù)領(lǐng)域加大政府向社會力量購買服務(wù)內(nèi)容。同時，鼓勵各省市氣象主管機(jī)構(gòu)地結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，制定有較強(qiáng)操作性和地方特色配套政策，建立健全上下結(jié)合的政策體系，為政府購買公共氣象服務(wù)提供有力的制度保障。具體來說：在國務(wù)院動態(tài)調(diào)整政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄時，明確政府購買的服務(wù)種類中有氣象服務(wù)類；中國氣象局先行制定《購買公共氣象服務(wù)管理辦法》規(guī)范性文件，選取部分項(xiàng)目按政府購買服務(wù)的方式進(jìn)行試驗(yàn)，鼓勵部門內(nèi)各事業(yè)單位積極參與政策，變要我干為我要干機(jī)制。

政府購買公共氣象服務(wù)將政府的供應(yīng)者和生產(chǎn)者角色進(jìn)行了有效分離，將原先政府壟斷單一生產(chǎn)的方式改為市場提供、多家競爭的機(jī)制。提前做好事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)分工與職能轉(zhuǎn)變工作，強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)由政府直接提供公共氣象服務(wù)項(xiàng)目，由部門內(nèi)一類事業(yè)單位承擔(dān)，健全單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)，規(guī)范運(yùn)作流程，提高服務(wù)意識和服務(wù)水平。優(yōu)化向社會力量購買公共氣象服務(wù)項(xiàng)目，把購買服務(wù)工作和培育扶持社會組織發(fā)展緊密結(jié)合，將提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作；堅(jiān)持培育扶持和監(jiān)督管理并重，按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、籌資渠道穩(wěn)定、制約機(jī)制健全、管理運(yùn)行規(guī)范的要求，提升社會組織自主發(fā)展和自我管理能力；委托氣象服務(wù)協(xié)會建立政府購買公共氣象服務(wù)的績效評價技術(shù)支撐平臺，搭建起一套與之相配套的包括人才隊(duì)伍、中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)專家以及指標(biāo)體系等要素的第三方考核體系。這是氣象部門的技術(shù)優(yōu)勢所在，可為政府其他部門購買公共服務(wù)管理起示范作用。

（作者單位：周錦程，趙建偉：天津市氣象局；林峰，李菊：中國氣象局）

深入閱讀

何平. 政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及問題. 學(xué)習(xí)時報, 2013年12月24日.

石國亮, 張超, 徐子梁. 2011. 國外公共服務(wù)理論與實(shí)踐. 北京: 中國言實(shí)出版社.

王浦劬, 萊斯特·M·薩拉蒙, 等. 2010. 政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析. 北京: 北京大學(xué)出版社.