□ 安徽蚌埠 官 銀

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是在改革開放過程中形成的一種審計(jì)制度，是從我國國情出發(fā)推行的一項(xiàng)強(qiáng)化干部管理和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施。審計(jì)署劉家義審計(jì)長指出：審計(jì)的本質(zhì)在于保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康有序運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，如果“免疫系統(tǒng)”功能失效，后果會非常嚴(yán)重。審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論的提出，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)審計(jì)監(jiān)督鑒證職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延伸至預(yù)防、揭露和抵御的職能，從國家治理的角度更加突出了審計(jì)的預(yù)防功效，以從根源的角度遏制腐敗問題。而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，作為一項(xiàng)伴隨著我國政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展而建立起來的具有中國特色的審計(jì)制度，在綠色經(jīng)濟(jì)大力提倡的今天，應(yīng)該以“免疫系統(tǒng)”論為指導(dǎo)，通過考核評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部決策能力與執(zhí)政能力，重點(diǎn)關(guān)注其履職期間社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展性，在促進(jìn)其依法管理，構(gòu)建節(jié)能環(huán)保型和諧社會方面發(fā)揮推動作用。

一、國外綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)成果

在審計(jì)理論研究方面，最早有關(guān)績效審計(jì)的論著，是美國管理咨詢師威廉·倫納德于1962年撰寫的《管理審計(jì)》。國際上對績效審計(jì)主要采用“3E”定義，即指對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)。R·E·布朗認(rèn)為，“績效審計(jì)就是對一個(gè)工作項(xiàng)目的效益和效果進(jìn)行傳統(tǒng)的分析”。1972年，美國會計(jì)總署制定實(shí)施的《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》（黃皮書）介紹了公營部門審計(jì)作用的擴(kuò)大情況，并對政府績效審計(jì)的目的進(jìn)行了界定。1994年修訂的“黃皮書”認(rèn)為，“績效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對政府組織、項(xiàng)目、活動和功能進(jìn)行獨(dú)立地評價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性、采用糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策和實(shí)施監(jiān)督提供信息”。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在《績效審計(jì)指南》中雖未專門界定績效審計(jì)，但指出“績效審計(jì)關(guān)注的是對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)”。

在審計(jì)實(shí)踐方面，20世紀(jì)60—70年代，西班牙審計(jì)法院作為該國對國家和公共部門經(jīng)濟(jì)財(cái)政活動進(jìn)行監(jiān)督的最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審判掌管公共財(cái)物者應(yīng)負(fù)的財(cái)務(wù)責(zé)任，可給違法者處以罰款、賠償或行政處分，觸犯刑律者可向一般法院起訴，具有審計(jì)監(jiān)督和財(cái)會司法監(jiān)督雙重職能。1980年英國政府規(guī)定審計(jì)長的職責(zé)之一“對于非部門的團(tuán)體機(jī)構(gòu)來說，審計(jì)長進(jìn)行審查的一個(gè)重要目標(biāo)是：考核和評價(jià)部長監(jiān)控公共資金向這些機(jī)構(gòu)支付情況的有效性”。瑞士聯(lián)邦審計(jì)局履行事前審計(jì)職能，使政府官員合理有效地使用國家資金。美國會計(jì)總署從20世紀(jì)70年代也已經(jīng)開始了由財(cái)務(wù)審計(jì)向政府績效審計(jì)的轉(zhuǎn)變，審計(jì)中強(qiáng)調(diào)獨(dú)立檢查公營部門的經(jīng)濟(jì)、效率和效果的重要性，其多年開展政府績效審計(jì)的發(fā)展實(shí)踐證明，政府績效審計(jì)是保證國家資金有效、正常、合規(guī)使用的最有效的檢查方式。它可以通過對政府項(xiàng)目的績效評價(jià)，檢查國家資金的用途和使用范圍及其使用結(jié)果是否達(dá)到了預(yù)期的目的，評估這些資金項(xiàng)目的實(shí)施和整個(gè)社會將產(chǎn)生什么樣的影響。上述事實(shí)表明，國外對掌管公共資金的官員實(shí)施監(jiān)督和評價(jià)的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”早已成型，能夠在一定程度上為我國綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

二、綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)重塑

在社會大力提倡和諧發(fā)展的背景下，綠色經(jīng)濟(jì)逐漸為人們所熟悉。綠色經(jīng)濟(jì)是一個(gè)行政的表述，以效率、和諧、持續(xù)為發(fā)展目標(biāo)，包含著環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的取向和特征。在發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的主題下，政府需要建立綠色引導(dǎo)制度激勵(lì)機(jī)制，需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)職責(zé)，政府對環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)性主要表現(xiàn)為政府對環(huán)境保護(hù)工作的促導(dǎo)、強(qiáng)制和參與。這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢也要求領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以和諧、綠色的視角重新審視其審計(jì)思路和審計(jì)要求。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，審計(jì)方式多以離任審計(jì)為主，通過事后的監(jiān)督和評價(jià)，對領(lǐng)導(dǎo)干部受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行考核。2009年匯總的部長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果報(bào)告基本上是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的違紀(jì)違規(guī)問題，內(nèi)容相當(dāng)單薄，審計(jì)人員的審計(jì)理念和審計(jì)重點(diǎn)還沒有完全同綠色經(jīng)濟(jì)與“免疫系統(tǒng)論”融合起來，評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建也沒有充分考慮發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的切實(shí)要求。但是在防風(fēng)險(xiǎn)、重控制、強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)代背景下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須要進(jìn)行目標(biāo)重塑，拓展傳統(tǒng)政府審計(jì)的內(nèi)容，樹立監(jiān)督與服務(wù)并重的理念，樹立“免疫系統(tǒng)”功能的理念，從過去注重財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，發(fā)展到預(yù)測決策等前瞻性的增加政府組織價(jià)值的目標(biāo)導(dǎo)向上來。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中，堅(jiān)持以守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)為重點(diǎn)，注重堅(jiān)持以促進(jìn)內(nèi)控的嚴(yán)格有效執(zhí)行和健全完善、防范未來風(fēng)險(xiǎn)為落腳點(diǎn)。在評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建上凸顯綠色指標(biāo)的重要性，注重從體制、運(yùn)行機(jī)制等層面對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議，促進(jìn)政府管理效能的提高，為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航。

三、綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職能創(chuàng)新

傳統(tǒng)理論中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職能包括監(jiān)督、鑒證和評價(jià)三個(gè)方面的內(nèi)容。隨著公共受托責(zé)任內(nèi)涵的拓展，對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本質(zhì)理解的進(jìn)一步加深，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)功能也隨之?dāng)U展。

綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是實(shí)現(xiàn)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能最有效的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。審計(jì)機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并在一定程度上判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)、是否遵守廉潔從政各項(xiàng)規(guī)定。在“免疫系統(tǒng)”理論下，綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)除了具有以上三大功能外，預(yù)防、修復(fù)功能也是必不可少的。預(yù)防功能強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)有能力有責(zé)任通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，做出提前預(yù)警；修復(fù)功能強(qiáng)調(diào)審計(jì)在揭露問題的同時(shí)，更要對產(chǎn)生問題的原因進(jìn)行從表象到本質(zhì)、苗頭到趨勢的深層次分析，進(jìn)而強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、健全法治、完善制度、規(guī)范機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行質(zhì)量和效益，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫力”。綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的修復(fù)功能更加突顯了審計(jì)原本就應(yīng)具備的價(jià)值增值、強(qiáng)化組織治理和完善民主政治等功能。

為了更好的發(fā)揮綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的修復(fù)功能，建立一套科學(xué)、完整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)體系勢在必行。綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)體系是否全面、科學(xué)、合理，將直接影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的充分利用。可以探索以行政績效為主線、以平衡計(jì)分卡績效評估為手段對領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，重點(diǎn)圍繞其職能履行情況，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、監(jiān)管、執(zhí)行情況，財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管情況，廉潔從政責(zé)任情況，通過審計(jì)調(diào)查、指標(biāo)考核、數(shù)據(jù)分析，綜合評價(jià)被審計(jì)單位的行政績效情況，在整個(gè)評價(jià)體系中對于評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要圍繞發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的主題，將一些與民生、環(huán)保、持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的因素作為考量的重點(diǎn)。

四、綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的未來發(fā)展

1.關(guān)注生態(tài)環(huán)保責(zé)任。2010年6月8日，劉家義審計(jì)長在以“人與自然和諧發(fā)展”為主題的世界審計(jì)組織環(huán)境審計(jì)工作組會議上提出:“中國國家審計(jì)署將繼續(xù)加大環(huán)境審計(jì)力度，積極探索中國特色審計(jì)路子，為中國的環(huán)境根本改善，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展貢獻(xiàn)力量?！闭畬徲?jì)應(yīng)對影響國家可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題加以重視，以促進(jìn)落實(shí)節(jié)約能源資源和環(huán)境保護(hù)基本國策為目標(biāo)，積極將生態(tài)環(huán)保責(zé)任的履行情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)的重要指標(biāo)，以轉(zhuǎn)變地方領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求政績、漠視生態(tài)環(huán)境、一切以GDP為綱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)和環(huán)境審計(jì)結(jié)合起來，不僅要針對生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)建設(shè)資金使用進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)在項(xiàng)目審計(jì)過程中，對“高污染、高能耗”產(chǎn)業(yè)進(jìn)行摸底和分析，提出針對性的專題報(bào)告和績效評估意見對資源環(huán)境的審計(jì)，以落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，維護(hù)資源環(huán)境安全，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在促進(jìn)節(jié)能減排措施落實(shí)以及在資源管理與環(huán)境保護(hù)中的積極作用。

2.關(guān)注民生責(zé)任。“關(guān)注民生、保障民生、改善民生、促進(jìn)和諧”是建設(shè)服務(wù)型政府的核心，關(guān)注民生也是國家審計(jì)的本質(zhì)要求。隨著國家涉及到民生資金的投入逐年增長，審計(jì)工作的重點(diǎn)也向民生資金傾斜，以推進(jìn)政府民生責(zé)任的履行。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的導(dǎo)向作用，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)過程中，直接關(guān)注政府各項(xiàng)惠民政策是否得到貫徹落實(shí)，關(guān)注民生資金的運(yùn)營績效，聚焦于醫(yī)療、社保、教育等民生工程建設(shè)，把民生責(zé)任融入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之中，以促進(jìn)各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展。

3.關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2010年，地方政府投融資平臺的負(fù)債規(guī)模急劇膨脹，大規(guī)模的投融資帶來巨額債務(wù)。機(jī)構(gòu)預(yù)測，從期限上來看，2011年到2013年期間，大量地方債將進(jìn)入還款期，城投債風(fēng)險(xiǎn)會在未來兩三年集中爆發(fā)，而今后兩年內(nèi)地方債務(wù)的積累仍然會維持在很高的水平。面對日益凸顯、嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)署表示，要按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議的要求，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面摸底審計(jì)，摸清規(guī)模和結(jié)構(gòu)，反映問題和成因，分析風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，為政府決策提供有價(jià)值的意見和建議。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以在一定程度上以地方政府債務(wù)審計(jì)為依托，在對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行評價(jià)時(shí)充分考慮地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模，綜合評價(jià)項(xiàng)目投資績效，充分發(fā)揮自身的防火墻功能，為確保國家金融安全提供決策信息。

［本文為安徽省高校省級自然科學(xué)研究項(xiàng)目《和諧視角下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究》（KJ2013Z007）、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)校級科研項(xiàng)目《國家審計(jì)監(jiān)督公共權(quán)力的路徑研究》（ACKY1541）的研究成果］