孔田平

2015年10月29日，大量難民聚集在斯洛文尼亞與奧地利交界的邊境地區(qū)，等待進(jìn)入奧地利。

難民危機(jī)是冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲面臨的最嚴(yán)重的危機(jī)之一，其影響很有可能超過歐元區(qū)債務(wù)危機(jī)。根據(jù)國(guó)際移民組織的估計(jì)，截至10月底，今年抵達(dá)歐洲的移民人數(shù)已經(jīng)接近70萬。面對(duì)洶涌而至的難民潮，歐洲疲于應(yīng)付。

德國(guó)對(duì)難民問題采取積極態(tài)度，贏得了國(guó)際贊譽(yù)，提升了自身的軟實(shí)力，并站在了前所未有的道德制高點(diǎn)。然而，在崇高的道義和冷峻的現(xiàn)實(shí)間，德國(guó)面臨著艱難的抉擇。

圍繞著對(duì)難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)，歐盟的新成員國(guó)與老成員國(guó)之間裂痕再現(xiàn)，歐洲團(tuán)結(jié)的原則受到挑戰(zhàn)。經(jīng)希臘、馬其頓、塞爾維亞、匈牙利或克羅地亞、斯洛文尼亞的巴爾干路線成為難民進(jìn)入西歐的主要通道，沿線國(guó)家應(yīng)接不暇。10月25日，歐盟與巴爾干國(guó)家特別峰會(huì)在布魯塞爾舉行，奧地利、德國(guó)、希臘、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、馬其頓和塞爾維亞等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人參加，歐盟試圖與沿線國(guó)家共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。峰會(huì)之前斯洛文尼亞總理采拉爾提出警告，如果歐盟不采取具體措施，歐盟將解體。

歐洲一體化基石受到侵蝕

面對(duì)戰(zhàn)后歐洲最嚴(yán)重的難民危機(jī)，以匈牙利為代表的中東歐的歐盟新成員國(guó)與以德國(guó)為代表的老成員國(guó)立場(chǎng)相左，雙方各執(zhí)己見，使作為歐洲一體化基石的“團(tuán)結(jié)”原則受到侵蝕。

在對(duì)待難民的態(tài)度上，德國(guó)等歐盟老成員國(guó)持積極態(tài)度，而匈牙利則強(qiáng)硬以對(duì)。9月，德國(guó)總理默克爾宣布，抵達(dá)德國(guó)的敘利亞難民不會(huì)被遣返到第一個(gè)入境國(guó)，德國(guó)將直接處理其庇護(hù)申請(qǐng)。德國(guó)單方面終結(jié)了“都柏林原則”即難民必須在其入境的第一個(gè)歐盟國(guó)家申請(qǐng)庇護(hù)，這事實(shí)上鼓勵(lì)了大量難民不惜一切代價(jià)前往德國(guó)。德國(guó)對(duì)待難民的慈悲胸懷和寬宏大量使德國(guó)贏得了國(guó)際贊譽(yù)，敘利亞等國(guó)難民對(duì)德國(guó)更是感恩戴德，一些難民親切地稱呼默克爾總理為“默克爾媽媽”。默克爾總理自豪地宣稱，德國(guó)成為了德國(guó)之外人們的希望所在。

歐盟新成員匈牙利則以強(qiáng)硬手段對(duì)付從匈牙利過境的難民。為阻止難民流入，匈牙利6月中旬決定在匈牙利與塞爾維亞邊界長(zhǎng)達(dá)175公里的沿線架設(shè)鐵絲網(wǎng)圍欄。隨后，匈牙利在其與克羅地亞、羅馬尼亞和斯洛文尼亞邊界也筑起圍欄。為應(yīng)對(duì)難民危機(jī)，匈牙利修改法律，將非法穿越邊界圍欄的行為列為刑事犯罪。匈牙利還授權(quán)軍方使用橡皮子彈、催淚瓦斯和網(wǎng)槍對(duì)付難民。在與情緒激動(dòng)的難民的對(duì)峙中，匈牙利出動(dòng)防暴警察，強(qiáng)硬驅(qū)散試圖闖關(guān)的難民。西方媒體抨擊匈牙利冷酷無情，以野蠻手段對(duì)付無助的難民，匈牙利成為了歐盟內(nèi)部的“壞孩子”。面對(duì)西方的批評(píng)，匈牙利總理歐爾班進(jìn)行了辯解：“他們不只是敲門，而是破門而入。我們的邊界受到威脅，匈牙利受到威脅，整個(gè)歐洲受到威脅。”德國(guó)對(duì)難民的“門戶開放”政策引起中東歐國(guó)家的強(qiáng)烈反彈，繼而匈牙利總理歐爾班稱，難民問題不是歐洲問題而是德國(guó)問題。

在難民安置問題上，德法等老成員國(guó)支持歐盟委員會(huì)的強(qiáng)制性配額安置方案，而“維謝格拉德集團(tuán)”（成員國(guó)為匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克）等歐盟新成員國(guó)則予以抵制并與波羅的海國(guó)家立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞公開拒絕強(qiáng)制性的難民配額。羅馬尼亞和保加利亞則將接收難民與加入申根區(qū)問題掛鉤。

針對(duì)歐盟擬議中的強(qiáng)制配額安置方案，“維謝格拉德集團(tuán)”四國(guó)進(jìn)行協(xié)調(diào)。9月4日，四國(guó)總理舉行會(huì)晤，就難民問題協(xié)調(diào)立場(chǎng)。四國(guó)明確拒絕強(qiáng)制配額的安置方案。總理會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明呼吁“保持團(tuán)結(jié)措施的自愿性質(zhì)”，強(qiáng)調(diào)任何強(qiáng)制性和永久性的配額建議都是不可接受的。波蘭總理科帕奇認(rèn)為，難民配額會(huì)吸引更多的難民前來歐洲。捷克總理索博特卡認(rèn)為，目前關(guān)于難民配額的討論并未切中要害，核心的問題是歐盟缺乏控制難民和敘利亞局勢(shì)的能力，配額問題的討論轉(zhuǎn)移了對(duì)真正核心問題的關(guān)注。

9月22日，歐盟內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)會(huì)議舉行，以多數(shù)表決方式通過了12萬難民的攤派方案，匈牙利、捷克、斯洛伐克和羅馬尼亞投了反對(duì)票。捷克內(nèi)政部長(zhǎng)霍瓦內(nèi)茨稱歐盟的決定缺乏常識(shí);斯洛伐克總理菲佐強(qiáng)調(diào)不會(huì)執(zhí)行歐盟的強(qiáng)制安置配額，揚(yáng)言將訴諸歐洲法院;匈牙利總理歐爾班指責(zé)歐盟老成員國(guó)的“道德帝國(guó)主義”。而法國(guó)總統(tǒng)奧朗德則對(duì)不遵守歐洲價(jià)值觀的新成員國(guó)提出警告。在接收難民問題上，斯洛伐克總理菲佐稱斯洛伐克只接收信奉基督教的難民，斯洛伐克內(nèi)務(wù)部發(fā)言人明確指出“我們沒有清真寺”。波蘭最初表示只接納信奉基督教的難民，后改變立場(chǎng)。保加利亞總理鮑里索夫警告，更多的難民進(jìn)入保加利亞將改變國(guó)家的民族平衡。

在難民問題的解決之道上，歐盟老成員國(guó)支持歐盟對(duì)難民問題采取集體應(yīng)對(duì)措施，強(qiáng)調(diào)控制難民流動(dòng)是當(dāng)務(wù)之急，而新成員國(guó)則希望歐盟從源頭上解決難民危機(jī)。在歐盟巴爾干特別峰會(huì)舉行之前，保加利亞、羅馬尼亞和塞爾維亞三國(guó)總理在索菲亞舉行會(huì)晤。三國(guó)共同強(qiáng)調(diào)，如果德國(guó)、奧地利和其他國(guó)家關(guān)閉邊界，它們也將同時(shí)關(guān)閉邊界。10月25日，在德國(guó)支持下，歐盟和西巴爾干國(guó)家（阿爾巴尼亞、克羅地亞、波黑、馬其頓、塞爾維亞和黑山）特別峰會(huì)舉行。歐盟委員會(huì)主席容克提出“16點(diǎn)計(jì)劃”，希望通過峰會(huì)復(fù)興合作和信任精神，使巴爾干沿線國(guó)家在控制難民流動(dòng)上互相協(xié)調(diào)?？肆_地亞總理米拉諾維奇稱，該計(jì)劃是不現(xiàn)實(shí)的，是由從數(shù)月的長(zhǎng)睡中剛剛醒來的人制定的;問題的解決在于希臘和土耳其。德國(guó)總理默克爾則稱，會(huì)議的目的是控制局勢(shì)，而不是解決難民的根源問題。如果要從根源上解決問題，離不開土耳其的合作。峰會(huì)取得了有限的成果，如西巴爾干國(guó)家在放行難民之前需向其鄰國(guó)進(jìn)行通報(bào)、歐盟向希臘和土耳其提供更多的邊防警察以及在西巴爾干國(guó)家沿線建立難民接待中心。在尋求難民問題的持久解決上，老成員國(guó)比新成員國(guó)更沉得住氣。

認(rèn)知的巨大鴻溝

歐盟新成員國(guó)與老成員國(guó)之間在難民問題上的裂痕反映了新成員國(guó)與老成員國(guó)之間對(duì)難民問題認(rèn)知的巨大鴻溝。

德國(guó)聯(lián)邦移民和難民局局長(zhǎng)稱，難民是對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和德國(guó)社會(huì)的補(bǔ)充，可以抵消人口老化的影響，增加德國(guó)社會(huì)的活力。德國(guó)總理默克爾自信能夠解決難民的社會(huì)融入問題。

而中東歐國(guó)家則視難民為威脅。最近幾年，中歐國(guó)家政治生態(tài)發(fā)生重大變化，具有排外傾向的右翼民族主義政黨成為主導(dǎo)的政治力量。繼2010年匈牙利青年民主聯(lián)盟執(zhí)政后，2015年10月波蘭的法律與公正黨贏得議會(huì)大選勝利。匈牙利總理歐爾班強(qiáng)調(diào)，那些到達(dá)歐洲的人受另一種宗教的培養(yǎng)，代表著截然不同的文化;他們中的大多數(shù)人不是基督徒，而是穆斯林?！斑@是一個(gè)重要的問題，因?yàn)闅W洲和歐洲認(rèn)同植根于基督教”。他宣稱要保護(hù)歐洲的基督教遺產(chǎn)，不受穆斯林的“威脅”。由于對(duì)難民采取鐵腕手段，歐爾班的支持率再創(chuàng)新高。在10月25日波蘭議會(huì)選舉之前的競(jìng)選活動(dòng)中，保守的民族主義政黨法律與公正黨領(lǐng)導(dǎo)人卡欽斯基在波蘭選民中制造恐懼，稱難民會(huì)給歐洲帶來熱帶疾病，如霍亂、痢疾和原蟲感染等。他聲稱，外國(guó)移民不會(huì)尊重波蘭的法律和習(xí)俗，以后會(huì)在不同的生活領(lǐng)域咄咄逼人地實(shí)現(xiàn)其要求。斯洛伐克總理菲佐不失時(shí)機(jī)地訴諸激進(jìn)的文化保守主義、排外和反美情緒。最近，斯洛伐克極端民族主義團(tuán)體舉行了反移民游行。應(yīng)當(dāng)說，在一些中東歐國(guó)家右翼民族主義政黨中存在著根深蒂固的“伊斯蘭恐懼癥”，它們對(duì)“伊斯蘭文化侵蝕基督教文化”心存恐懼。

歐盟新成員國(guó)不同于西歐國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其民族心理和行為方式具有深刻的影響。與西歐國(guó)家不同，中東歐國(guó)家在劇變之前生存在封閉社會(huì)里，轉(zhuǎn)型之后走向開放的時(shí)間并不長(zhǎng)，沒有接納移民的經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)移民的到來有恐懼感，從心理上排斥移民。西歐曾有過多元文化共處的歷史經(jīng)驗(yàn)，而中東歐國(guó)家則缺乏類似的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外來文化的侵入感到不安。

波蘭在第二次世界大戰(zhàn)后成為一個(gè)波蘭人占絕對(duì)多數(shù)的同質(zhì)化的民族國(guó)家，天主教會(huì)對(duì)波蘭社會(huì)影響頗深，波蘭社會(huì)對(duì)外來移民問題十分敏感。而在捷克，目前有45.8萬移民合法居住。除了融入當(dāng)?shù)氐脑侥弦泼裰猓蟛糠譃榘兹?，穆斯林人口僅僅不到兩萬。顯然，捷克社會(huì)對(duì)大量穆斯林的到來也沒有做好準(zhǔn)備。斯洛伐克中歐政策研究所所長(zhǎng)米蘭·尼奇認(rèn)為：“我們的社會(huì)不是很多樣化和開放。像斯洛伐克這樣的中歐國(guó)家移民遷出的歷史只有400年，移民遷入的歷史只有數(shù)年?！彼孤宸タ丝偫矸谱羯踔列Q，歐洲遭到移民的“襲擊”。正如中東歐100位政要和知識(shí)精英的公開信所言：“與二戰(zhàn)后接收了大量移民的原殖民地國(guó)家不同，我們?nèi)狈εc來自遙遠(yuǎn)國(guó)度不同文化的人們共處的經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

解決歐盟制度性缺陷的緊迫性

歐盟新成員國(guó)盡管完成了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的任務(wù)，建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在經(jīng)濟(jì)趕超上取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、福利水平以及綜合國(guó)力上與歐盟老成員國(guó)之間存在著很大差距，在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)上缺乏足夠的資源。而德國(guó)作為經(jīng)濟(jì)大國(guó)擁有應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的財(cái)政手段，據(jù)估計(jì)，德國(guó)本年度安置難民的支出將達(dá)到110億歐元。

值得注意的是，在應(yīng)對(duì)難民危機(jī)問題上，不僅歐盟新成員國(guó)與老成員國(guó)之間存在分歧，而且歐盟新成員國(guó)（匈牙利與克羅地亞）之間也出現(xiàn)了爭(zhēng)執(zhí)，甚至歐盟新成員國(guó)與非成員國(guó)之間也存在著爭(zhēng)執(zhí)（匈牙利與塞爾維亞、克羅地亞與塞爾維亞）。難民危機(jī)導(dǎo)致克羅地亞與塞爾維亞關(guān)系惡化，塞爾維亞將克羅地亞封鎖邊境的行為與二戰(zhàn)期間克羅地亞“烏斯塔莎法西斯”的做法相提并論。匈牙利總理指責(zé)歐洲政治家不負(fù)責(zé)任地向難民許諾更好的生活，鼓勵(lì)他們拋棄一切，冒著生命危險(xiǎn)前往歐洲。他認(rèn)為，“如果歐洲不回到常識(shí)的道路上，歐洲將在為自己命運(yùn)的抗?fàn)幹袛”薄薄６跉W洲議會(huì)議長(zhǎng)舒爾茨看來，這是“利己主義”的做法，而非歐洲常識(shí)。

這些爭(zhēng)論表明，在歐盟內(nèi)部彌合分歧非常困難。最近包括波蘭前總統(tǒng)科莫羅夫斯基和克瓦希涅夫斯基、匈牙利前總理鮑伊瑙伊、波蘭前總理齊莫謝維奇、立陶宛幾任前總理等百位政治精英和知識(shí)精英簽署公開信，強(qiáng)調(diào)“作為人類，我們有責(zé)任寄予同情，向他們提供幫助。作為歐洲人，這是我們的責(zé)任。歐洲共同體是建立在基于團(tuán)結(jié)的原則上的。今天我們既不應(yīng)拒絕為歐盟承擔(dān)共同的責(zé)任，也不應(yīng)對(duì)人類苦難和受難民潮影響最深的國(guó)家的形勢(shì)視而不見”。

歐盟有共同的邊界，但沒有共同的移民政策，這是歐盟的制度缺陷。目前的難民危機(jī)提高了解決歐盟制度性缺陷的緊迫性。可以預(yù)期，在形成共同的移民政策之前，特別是在面對(duì)難民危機(jī)沖擊的背景下，歐盟新成員國(guó)與老成員國(guó)之間的分歧難以徹底根除，歐洲團(tuán)結(jié)仍然面臨挑戰(zhàn)。意大利外長(zhǎng)真蒂洛尼7月底曾表示，不能假定歐洲團(tuán)結(jié)可以解決難民問題，迫在眉睫的是在成員國(guó)之間合理分擔(dān)難民配額。盡管歐盟國(guó)家在解決難民問題上存在分歧，難民過境國(guó)與目的地國(guó)、南歐與北歐、西歐與中東歐之間的關(guān)切不盡一致，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)對(duì)難民危機(jī)需要強(qiáng)化歐洲團(tuán)結(jié)的理念，進(jìn)一步推進(jìn)歐洲一體化，特別是要形成共同的庇護(hù)政策。

（作者為中國(guó)社科院歐洲所研究員）