蘇雅

（內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 內(nèi)蒙古呼和浩特 010080）

大氣污染治理法律對策研究
——暢通司法渠道建設(shè)

蘇雅

（內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 內(nèi)蒙古呼和浩特 010080）

包括大氣污染在內(nèi)的環(huán)境污染是中國目前面臨的難題之一。面對日益惡化的大氣環(huán)境，中國的相關(guān)立法不可謂不完善。但相對先進(jìn)的法律卻面臨著執(zhí)法難題和司法困境。法律在多大程度上可以解決大氣污染問題，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于立法、執(zhí)法、司法、還是國家政策的導(dǎo)向上，正是本文要探討的問題。

大氣污染；執(zhí)法；司法；環(huán)境公益訴訟

近來中國各大城市頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣無疑而是人們關(guān)注的話題。而因霧霾引發(fā)的一系列公共健康問題、社會問題、經(jīng)濟(jì)問題則向國人敲響了警鐘。當(dāng)早年間被人們忽視的大氣污染以一種觸目驚心的可見形式呈現(xiàn)在眼前時(shí)，我們驚呼：原來自己早已不能呼吸到清潔的空氣。查閱相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)PM2.5（細(xì)微顆粒物）也非唯一的大氣污染源。諸如二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物等不能用肉眼看到的化學(xué)物質(zhì)都會造成空氣污染，即霧霾天氣只是我國大氣污染的冰山一角。日益惡化的大氣環(huán)境，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“不能承受之輕”。

1 污染現(xiàn)狀及未來預(yù)測

按照污染源不同，大氣污染的形式可分為常規(guī)污染和非常規(guī)污染。常規(guī)污染主要指傳統(tǒng)工業(yè)如電力、冶金、化工、機(jī)動車尾氣和建材等高耗能行業(yè)造成的污染。而非常規(guī)污染則是近年來在我國蓬勃發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)如建筑、拆遷、道路施工、堆料、運(yùn)輸?shù)仍斐傻奈廴尽M2.5就是典型的非常規(guī)污染。

2011年，我國機(jī)動車保有量達(dá) 1.9億輛，排放污染物4607.9×104t，已經(jīng)成為城市氮氧化物、一氧化碳的主要排放源。相關(guān)資料表明，燃煤塵、道路揚(yáng)塵、機(jī)動車尾氣塵、工業(yè)粉塵、建筑揚(yáng)塵是今天PM2.5的主要來源，而到2020年，PM2.5排放仍將呈增長態(tài)勢。

伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，以及相關(guān)資料的統(tǒng)計(jì)分析，我國在過去的30年間，大氣環(huán)境一直處在不斷惡化之中。專家預(yù)測，按照今天我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，環(huán)境質(zhì)量好轉(zhuǎn)的拐點(diǎn)還遠(yuǎn)未到來?！爸袊茖W(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組”認(rèn)為，中國城市空氣質(zhì)量真正好轉(zhuǎn)，并達(dá)到發(fā)達(dá)國家的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要20年的時(shí)間。這是樂觀的估計(jì)，前提是對污染物加以有效的控制之下。而如何有效的控制大氣污染，改善空氣質(zhì)量，除了政策、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面的手段，法律作為強(qiáng)制性社會規(guī)范，能在多大在程度上發(fā)揮作用。

2 大氣污染相關(guān)法律

作為公共物品的大氣環(huán)境，以及普遍實(shí)行的稅收制度，法律也許被認(rèn)為是政府能夠啟動的最有效的規(guī)制手段。中國在1979年就通過了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，其中將大氣列為首要環(huán)境。該法在2014年進(jìn)行了大規(guī)模修改。1987年，《大氣污染防治法》通過，2000年進(jìn)行了第一次修訂，而最新的一次修訂也在積極地醞釀之中?？v觀我國的環(huán)境法律法規(guī)，即使是與發(fā)達(dá)國家相比，也并不落后?？墒?，超前的立法沒能遏制日益惡化的環(huán)境，自然也未換來清潔的空氣。

2.1 排污標(biāo)準(zhǔn)之爭

如今大氣環(huán)境立法中爭議較大的就是排放標(biāo)準(zhǔn)—即“最佳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則”和“總量控制標(biāo)準(zhǔn)原則”之間的選擇問題。所謂的“最佳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則”就是根據(jù)當(dāng)時(shí)技術(shù)發(fā)展的最佳水平制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，要求所有污染排放都達(dá)到此最佳標(biāo)準(zhǔn)。我國《大氣污染防治法》第13條適用了“最佳環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則”，其中規(guī)定，“向大氣排放污染物的，其污染物濃度不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)”。此標(biāo)準(zhǔn)原則操作起來簡單易行，只要每個(gè)排污單位都達(dá)標(biāo)了，這個(gè)原則也便落實(shí)了。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，排污單位的增多，盡管也許每個(gè)排污單位都能夠達(dá)到最佳排放標(biāo)準(zhǔn)，但排放總量依然龐大，依然會造成大氣污染。其中主要原因還是在于此標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)不是大氣環(huán)境所能承受的污染容量，而是我國的經(jīng)濟(jì)水平和技術(shù)條件。

“總量控制標(biāo)準(zhǔn)原則”也許能夠克服上述缺陷。其核心在于從總量上對大氣污染實(shí)施控制。《大氣污染防治法》第15條規(guī)定，“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！痹摋l適用了“總量控制標(biāo)準(zhǔn)原則”,但該原則僅適用于“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)”，備受矚目的PM2.5和PM10并不在總量控制的范圍之內(nèi)，而實(shí)際上我國很多城市PM2.5和PM10污染已將相當(dāng)嚴(yán)重。即使是在總量控制標(biāo)準(zhǔn)下的二氧化硫，根據(jù)2014年國家環(huán)境保護(hù)部公布的《2013年主要污染物總量減排考核結(jié)果》，其總量也有2043.9×104t，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了目前大氣能夠承受的污染物總量。

2.2 補(bǔ)充制度

正如其他國家一樣，我國也試圖在上述兩種控制標(biāo)準(zhǔn)之外尋找更為合適的污染控制制度，如排污收費(fèi)制度。《大氣污染防治法》第14條規(guī)定“國家實(shí)行按照向大氣排放污染物的種類和數(shù)量征收排污費(fèi)的制度”，對排污者征收排污費(fèi)。2003年國務(wù)院發(fā)布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》對排污收費(fèi)制度的范圍、內(nèi)容、程序和法律責(zé)任等作了具體的規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第43條也規(guī)定“排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納排污費(fèi)?！俺酥猓h(huán)境影響評價(jià)制度、環(huán)境事件應(yīng)急制度等也可以在一定程度上彌補(bǔ)上述不足。

3 執(zhí)法難題

與立法的完善相比，環(huán)境執(zhí)法遭遇了更多的尷尬。而執(zhí)法之所以不到位，其根源在于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間難以克服的矛盾。我們考核一個(gè)政府，總是以該政府所在地區(qū)的GDP為考

核標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量的改善，向來不是考核的范圍。這就使得地方政府無動力亦無暇保護(hù)環(huán)境。而環(huán)保法律難以真正落實(shí)的直接原因則是環(huán)保投入不足。我國每年投入環(huán)保的資金占經(jīng)濟(jì)總量的比例都很低，有學(xué)者認(rèn)為：“如果維持現(xiàn)狀，環(huán)保投入應(yīng)占GDP的2%，如果要改善污染現(xiàn)狀，投入要達(dá)到3%，而我國的投入目前只有1.1%”，如果“GDP增長到8%以上，投入再多，都很難遏制”。說到底，還是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。而如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)這對矛盾,至今是個(gè)難題。修改后尚未實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第26條“國家實(shí)行環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度”，規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為環(huán)保部門及負(fù)責(zé)人、下級人民政府及負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容。也許在今后能緩解上述執(zhí)法難題。

此外，污染的跨區(qū)域性、污染源的復(fù)雜性、地方保護(hù)主義也都將使環(huán)境執(zhí)法面臨更多困境。曾有媒體追蹤報(bào)道了河北接地壩一帶村莊因配合北京污染治理而遭受經(jīng)濟(jì)停滯、人民生活返貧的情況，北京的環(huán)境改善了，而距北京以北100多公里外的大片村莊卻據(jù)此付出了貧困的代價(jià)，這成為我國跨區(qū)域污染治理環(huán)保成本轉(zhuǎn)移和環(huán)保利益異地享有的典型事例。這些因行政強(qiáng)制執(zhí)行而貧困的地區(qū)，他們的損失該誰補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)又該是多少。

4 司法困境

與環(huán)保執(zhí)法面臨的困境相比，大氣環(huán)境保護(hù)司法的日子也不好過。前者的問題主要在于在目前中國的政績評價(jià)體系下政府執(zhí)法缺乏動力，而后者的困難則是司法通道的阻滯，公民環(huán)境權(quán)利無法伸張。

1996年，日本東京600多名哮喘病患者以“汽車尾氣受害者”的身份提起訴訟，要求政府、高速公路公司、豐田等7家汽車制造企業(yè)給與健康損害賠償。案件歷時(shí)11年，最終以7大汽車企業(yè)支付12億日元的和解金和政府為受害者提供69億日元的醫(yī)療救助金結(jié)案。這一案件使得汽車廠商不得不再次提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而政府也被迫更加合理的調(diào)整公路布局。而發(fā)生在上個(gè)世紀(jì)90年代末的“馬薩諸塞州以及環(huán)保組織訴聯(lián)邦環(huán)保局案”則更加引人注目。此案原告涉及美國的12個(gè)州、3個(gè)城市和一些環(huán)保組織等29個(gè)原告，而被告則直指聯(lián)邦環(huán)保局。由于關(guān)系多方利益，美國另外10個(gè)洲和一些汽車制造商也參加了訴訟。案件從聯(lián)邦地區(qū)法院、經(jīng)上訴法院，一直到聯(lián)邦最高法院調(diào)卷審理結(jié)案，最終聯(lián)邦政府作出了更為嚴(yán)格的規(guī)制汽車尾氣的法律。案件前后歷時(shí)6年，被認(rèn)為是聯(lián)邦最高法院數(shù)十年來處理的最重要的環(huán)境訴訟案件，有效的推動了美國環(huán)境保護(hù)運(yùn)動和環(huán)保立法。

反觀中國的環(huán)境權(quán)訴訟，則頗耐人尋味。雖然《大氣污染防治法》第5條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人，有權(quán)對污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”已明確了環(huán)境權(quán)利得可訴性，但具體操作起來還有很大難度。2005年，松花江重大水污染事件發(fā)生后，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授和三名研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟，要求被告中國石油天然氣股份有限公司賠償100億人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金。盡管在起訴前6位師生已經(jīng)意識到以自然物作為原告與當(dāng)時(shí)的《民事訴訟法》規(guī)定不符，但他們認(rèn)為，這樣的舉動有助于推動中國的司法進(jìn)程，特別是有益于推動《民事訴訟法》增加有關(guān)公益訴訟的條款，于是還是辦理了起訴事宜。然而，黑龍江省高級人民法院卻以“此案與你們無關(guān)，目前本案不屬于人民法院的受理范圍”為由拒絕受理本案。轉(zhuǎn)眼到了2012年，《民事訴訟法》修改后第55條規(guī)定，“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定終于為有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)?？砂l(fā)生在2013年的“自然之友、自然大學(xué)兩家環(huán)保組織訴神華環(huán)境污染案”又使人們漸漸燃起的希望歸于破滅。面對兩環(huán)保組織的起訴，發(fā)院均以“不予立案”結(jié)案。該案發(fā)生在新《民事訴訟法》實(shí)施的1年后，但結(jié)果依然差強(qiáng)人意。究其原因，恐怕是雖然法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，但什么樣的原告能提起環(huán)境訴訟，目前仍無具體的司法解釋。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會通過了備受矚目的環(huán)境保護(hù)法修改草案，新的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起實(shí)施。該法擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體的范圍，第58條規(guī)定，凡依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府部門登記的，專門從事環(huán)保公益訴訟活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。而有關(guān)資料顯示，目前全國五年以上沒有違法記錄，設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)保組織約有三百家。這意味著2015年1月1日以后，環(huán)境公益訴訟的案件將會增多。新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，一直困擾我們的環(huán)境公益訴訟主體資格問題將得到解決。但有了起訴資格是一個(gè)問題，訴訟費(fèi)用如何繳納、賠償金的歸屬問題、能不能在訴訟中取勝則是另外的問題。公益訴訟的最終建構(gòu)和完善，還有很長的路要走。

隨著法律對環(huán)境公益訴訟主體資格的確認(rèn)，公民環(huán)境權(quán)利伸張的大門依然開啟。如何使得此司法渠道更加暢通無阻，關(guān)鍵還在于完善司法權(quán)力的獨(dú)立性，使得法院能夠擺脫地方保護(hù)主義的侵?jǐn)_，專心于法律和事實(shí)本身。此外，緩刑公民環(huán)境權(quán)利伸張的意識也很關(guān)鍵。

表2 亞藝公園調(diào)蓄湖水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)

3.2 主要污染原因分析及治理建議

從湖西面（河涌入口）的水質(zhì)略好于湖東面（湖水出口）的水質(zhì)及全湖水質(zhì)污染狀況看出，亞藝公園調(diào)蓄湖水力交換緩慢，稀釋擴(kuò)散強(qiáng)度弱，湖內(nèi)水體基本處于靜止?fàn)顟B(tài)，污染物難以稀釋和擴(kuò)散，使水域水質(zhì)惡化，影響到整個(gè)湖體水質(zhì)。四個(gè)監(jiān)測斷面的氨氮均超出Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)限值，表明湖水水質(zhì)富營養(yǎng)化，以氮營養(yǎng)物質(zhì)為主要污染物，致水質(zhì)污染原因：外源污染，流入其湖的內(nèi)河涌，主要受生活污染，氮超標(biāo)嚴(yán)重；內(nèi)源污染，湖水相對靜止，自我修復(fù)能力低，生態(tài)結(jié)構(gòu)薄弱。湖體的營養(yǎng)物質(zhì)主要通過水生植物吸收利用，近年通過引水改善湖水水質(zhì)，但同時(shí)亦引入大量的魚類，原有的湖內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)受到改變，魚類的大量繁殖，湖中的水生植物被大量消耗，湖中的溶解氧偏低，富營養(yǎng)化現(xiàn)象嚴(yán)重。

[1]國家環(huán)保總局.水和廢水監(jiān)測分析方法（第四版）.2002.