林毓銘 楊小紅

(暨南大學公共管理學院，廣東廣州，510632)

一、引言

保障性住房是我國社會保障和住房政策的一個重要組成部分，是在構建社會主義和諧社會過程中，旨在解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房問題，實現(xiàn)“居者有其屋”，保障住房供給，維護社會公平的重要舉措。［1］

保障性住房建設是當前和今后長時期中的重大民生工程，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大發(fā)展工程，也是房地產(chǎn)市場調(diào)控和宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。［2］中共“十七大”提出將“住有所居”作為住房制度改革總目標。2012年，中共“十八大”明確要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度。要實現(xiàn)這一目標，有必要從住房保障制度設計角度入手，重新對我國現(xiàn)行住房保障模式進行分析和研究。

目前我國保障性住房包括廉租房，公租房，經(jīng)濟適用住房和限價商品房等多種形態(tài)，不同的城市在住房供求關系、土地供應、居民收入水平和政府財政狀況等方面存在的差異很大，各類住房保障模式的適用條件是什么?又應該怎樣基于保障模式的適用條件結(jié)合實際采取差異化的住房保障政策呢?

對于這些問題的回答，國內(nèi)的學者得出的結(jié)論不盡一致。不少學者主張應該逐步用“補人頭”代替“補磚頭”。沈衛(wèi)平(2010)認為，目前我國的廉租房模式只能保障低收入住房困難家庭，但是對于需求量更大的中低收入家庭卻難以惠及，因此應當試行覆蓋面更廣的住房保障體系。［3］對于經(jīng)濟適用房模式，茅于軾(2008)批評這是一種既無公平又無效率的模式，有擾亂了價格體系、破壞社會信用、擴大貧富差距、滋生尋租腐敗等極大弊端，應該停建。［4］胡丕勇、吳宇哲(2009)通過效率分析，認為以經(jīng)濟適用房、廉租房為代表的“磚頭補貼”存在效率不足現(xiàn)象，認為我國應當試行以住房券為代表的“人頭補貼”政策。但是實行人頭補貼，還有很長的路要走，在資金來源、接收程度，發(fā)放依據(jù)等方面還有很多需要解決的問題。［5］也有不少學者認為“補人頭”模式存在弊端，或者雖贊同貨幣補貼模式，但認為還不具備相關條件。楊繼瑞(2008)指出，貨幣補貼受到“額度不足”和“挪作他用”兩種因素的影響難以起到快速解決中低收入家庭住房困難的作用。他的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廉租房的貨幣補貼額度相對于住房市場實際的房屋租金有較大的差距，不足以幫助中低收入家庭快速尋找到合適的住房;另一方面如果貨幣補貼不能快速用來支付住房租金時，補貼領取對象會暫時把這部分現(xiàn)金轉(zhuǎn)作他用，結(jié)果就是他們的住房條件未能得到改善，背離了制度設計目標。［6］張泓銘(2008)贊成以貨幣補貼形式為主，但是其也提出貨幣補貼需要具備前提條件，具體來說就是住房市場發(fā)展到供需平衡甚至相對過剩狀態(tài)或者中產(chǎn)階級家庭數(shù)量不斷增加并成為社會主體。［7］聶怡婷(2011)從消費者效用和市場供求關系兩個維度分別對廉租房進行分析，得出在市場低檔存量房短缺的情形下，實物配租優(yōu)于租金配租的結(jié)論，認為短期內(nèi)以增加市場上廉租住房的存量，增大實物配租的覆蓋面為主，結(jié)合提高租金配租的保障水平，消除兩種配租形式之間存在的待遇不公現(xiàn)象，繼而逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰饨鹋渥鉃橹?、實物配租為輔的配租模式。［8］

從已有的研究成果看，學者們對城市住房保障模式的適用性主要側(cè)重定性研究或者是停留在宏觀政策的敘述上。盡管從總體上描述了城市住房保障政策的發(fā)展與政策效果，但缺乏對城市住房保障適用性的區(qū)域差異研究和嚴格意義上的政策適用性評價與測量。本研究在借鑒已有成果的基礎上，嘗試總結(jié)出各類保障模式的適用條件，構建各類保障模式的適用性評價指標體系，并運用因子分析和聚類分析的方法對全國重點城市進行分類，從而根據(jù)聚類分析結(jié)果綜合確定出全國重點城市的適宜保障模式。

二、住房保障模式的分類及適用條件

(一)住房保障模式的分類

從保障性住房的供應方式角度來看，可以將住房保障模式劃分為兩類:一類是“補磚頭”模式，即供給方補貼模式，政府直接建設或給予開發(fā)商補貼建設公共住房;另一類是“補人頭”模式，即需求方補貼模式，政府直接將補貼給予住房需求者。［9］目前我國保障性住房主要包括:廉租房，公租房，經(jīng)濟適用住房和限價商品房等形態(tài)，如表1所示。其中，根據(jù)《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》可知，從2014年起，各地公租房和廉租房并軌統(tǒng)稱為公共租賃住房，統(tǒng)一輪候配租、統(tǒng)一申請標準、統(tǒng)一租金補貼。此外，對于2013年新出的自住型商品房政策，從流通性與產(chǎn)權性質(zhì)上看，其屬于商品房的范疇，不屬于保障房范疇，但其調(diào)控目的是解決中等收入人群的住房問題，以滿足“夾心層”的住房需求，這類家庭不夠保障房資格，但又買不起高端商品房。因此，筆者認為自住型商品房雖定位為商品房，但其實介于“兩限房”與商品房之間，起到住房保障的作用，可以看做是一種增加供給的住房保障政策。

表1 基于模式的住房政策分類

(二)住房保障模式的適用條件

我國現(xiàn)階段是采取供給補貼還是貨幣補貼政策，這是住房保障的根本問題。從國外的相關研究中可看出，兩種模式各有利弊，但總體上貨幣補貼政策的綜合效應遠高于供給補貼政策。Sweeney(1974)、［10］赫爾斯 Ohls(1975)、［11］Braid(1991)、［12］阿瑟·奧沙利文(2003)［13］等人均通過建立住房市場過濾模型對住房保障政策進行了分析，認為公共住房政策可以降低商品房市場房價(租金)，但會出現(xiàn)新建住房數(shù)量減少、住房退出率上升、住房數(shù)量向下“過濾”趨緩等市場效應。而貨幣補貼模式雖會使房價(租金)提高，但是可將住房保障與市場運行有效結(jié)合起來，推動新建商品房和二手房市場的發(fā)展。同時他們也指出:從政府成本的角度來說，向低收入家庭提供住房貨幣補貼要比為他們建新房成本更低。因此，從提高市場效率和節(jié)省成本等方面考慮，貨幣補貼理應成為未來住房保障的發(fā)展方向。

但是，我國正處于城市化加速發(fā)展時期，城市住房需求量不斷上升，對于中低收入者而言，其對應等級住房是相當短缺的，僅僅依靠貨幣補貼政策，是不能完全解決我國中低收入家庭的住房保障問題的。因此，我們應因地制宜，基于各類保障模式的適用條件，針對各城市的不同現(xiàn)狀，采取不同的住房保障政策。

衡量兩種模式的利弊，從供給水平、需求能力以及保障能力方面總結(jié)出各類保障模式的適用條件，從而有效地發(fā)揮兩種模式的優(yōu)勢，規(guī)避他們的不足之處。其中，適用條件具體又可分為住房供需水平、城市經(jīng)濟發(fā)展水平、城市居民社會負擔程度、政府財政能力和住房保障水平。

表2 保障模式的適用條件

如表2所示，政府主導建設模式適合于存量房不足，住房保障基礎差，城市經(jīng)濟發(fā)展水平一般的城市。這類城市住房供應不平衡，甚至嚴重短缺，單靠市場無法解決問題，須有政府主導建造公租房，以在短期內(nèi)解決中低收入階層的住房問題。相反，對于供需適度，存量房相對充足，城市經(jīng)濟發(fā)展水平較好的城市，則適宜貨幣補貼政策，由他們自主租房或購房。至于城市經(jīng)濟實力雄厚，住房市場發(fā)達，但住房保障需求人口基數(shù)較大的城市則適宜市場化程度較高的開發(fā)商補貼政策或自住型商品房政策。

(三)住房保障模式的適用性評價指標體系

基于各類保障模式的適用條件，本文從供給水平、需求能力和保障能力因素三個方面，構建住房保障模式的適用性評價指標體系，如表3所示。具體來說，供給水平的評價指標可分為:房價收入比PIR、存量房出售供給量，出租房供給量;需求能力的評價指標可分為:城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù);保障能力的評價指標可分為:人均財政收入、中低價位中小套型住房用地供應比例、保障房用地供應比例。

表3 住房保障模式的適用性水平評價指標體系

三、重點城市住房保障適用性水平的因子分析和聚類分析

(一)樣本城市和數(shù)據(jù)來源

對中國而言，住房保障問題主要集中發(fā)生在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的大城市或特大城市中，許多中小城市仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，住房供需關系相對緩和，尚未面臨嚴峻的住房問題。［14］因此本文選取的樣本是對全國住房和經(jīng)濟發(fā)展最具影響力的重點大城市。

具體選取參考《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國房地產(chǎn)年鑒》中列出的全國重點城市——全國各直轄市、省會城市(不含拉薩)、副省級城市(原計劃單列市)，共35個，包括北京、天津、石家莊、太原、呼和浩特、沈陽、大連、長春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、南寧、?？凇⒅貞c、成都、貴陽、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。

本研究的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2012》、《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒2012》、《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2012》、《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2012》、《中國城市生活與價格年鑒2012》等年鑒以及禧泰房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫。

(二)因子分析

由于每個變量包含的信息量參差不齊，每個變量往往不是獨立的，各變量所包含的信息存在交叉或重疊(即有多重共線性)，如果簡單地將上述指標得分加權作為各城市住房保障模式適用性水平的評價結(jié)果就有失科學性。為了有效地評價各城市住房保障模式適用性水平，本文運用因子分析法，既能夠消除多重共線性的影響，又能夠客觀、科學地計算出各指標的權重，從而可以量化各方面信息的綜合評價值。

根據(jù)因子分析的模型和原理，采用SPSS 19.0對35個城市的指標數(shù)據(jù)進行因子分析。對收集的變量數(shù)據(jù)進行因子分析可行性檢驗，樣本的KMO檢驗值為0.762，指標統(tǒng)計量大于0.50，表示變量之間具有共同因素，適合進行因子分析。Bartlett球形度檢驗值為197.855，且 P值為0.000，達到0.05的顯著水平，可以認為相關系數(shù)矩陣和單位矩陣存在顯著的差異，適合于作因子分析。

本研究采用主成分分析法對35個城市進行了探索性因子分析。共有3個公共因子特征值大于1，且累計解釋率達74.558%，所有指標項共同度均大于0.5。說明3個公共因子保留了原始數(shù)據(jù)的大部分信息，這樣，既簡化了結(jié)構，又能保證足夠的準確性(見表4)。然后用方差極大正交旋轉(zhuǎn)法對前面3個公共因子進行轉(zhuǎn)抽處理，旋轉(zhuǎn)后的因子模型(見表5)。

表4 相關矩陣的特征值與累計貢獻率

其中，第一公因子F1在房價收入比、存量房出售供給量、出租供給量、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城市化率以及人均財政收入上的載荷較大，主要反映了住房市場供給水平和需求能力以及財政保障水平的狀況;第二公因子F2在保障房用地供應比例、中低價位中小套型住宅建設用地供應比例上的載荷較大，主要反映城市住房保障水平;第三公因子F3在城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)和人均土地開發(fā)面積上的載荷較大，主要反映城鎮(zhèn)居民生活狀況和城市土地供給水平。

運用SPSS 19.0自動生成各主因子得分，利用各主因子方差貢獻率占總方差貢獻率的百分比作為權重，然后與各主因子得分加權求和，得到35個城市住房保障模式適用性水平的綜合得分及排序。

表5 旋轉(zhuǎn)成分矩陣

表6 重點城市住房保障模式適用性水平排序

(三)聚類分析

對35個重點城市的城鎮(zhèn)住房保障適用性水平進行排序后，還需對其進行歸類，以發(fā)現(xiàn)城市之間的異同，聚類分析就是一種很好的工具。以35個城市為樣本，利用各樣本在F1、F2和 F3上的得分和綜合得分的數(shù)據(jù)，采用Ward聚類方法測定個案與類以及類與類之間的距離，用歐氏距離平方計算樣本距離，從而得到全國重點城市的聚類分析結(jié)果。從圖1可看出，全國重點城市可分為四類，具體分類情況如表7所示。

表7 各城市住房保障適用性水平聚類結(jié)果

圖1 使用Ward連接的樹狀圖

四、全國重點城市住房保障適用模式的選擇

目前，我國各地區(qū)在城市經(jīng)濟發(fā)展水平、住房供需關系、居民收入水平、政府財政能力和土地供應等方面存在的差異很大。一刀切的保障性住房供應模式難以達到保障的有效性，不具有推廣意義。基于全國重點城市的聚類分析結(jié)果，結(jié)合各類保障模式的適用條件，本文綜合確定出全國重點城市的適宜保障模式。從空間分布來看，全國重點城市的適用保障模式具有明顯的區(qū)域化特征。

(一)適合于政府主導建設模式的城市

在聚類分析結(jié)果中，第三類城市適合政府主導建設模式，包括南寧、西寧、蘭州、?？?、重慶、成都、合肥、南京。其特點是:中低價位中小套型住宅用地供給量比例較低，反映出這類城市中等偏下及低端市場住房的供應量不足，甚至嚴重短缺。如果在低檔存量房短缺時期實行貨幣補貼的方式，則會由于房價較高、申請保障性住房的低保家庭較多、補貼數(shù)額不能達到標準等原因，難以很好地達到住房保障政策的目標。同時，這幾個城市的城鎮(zhèn)居民人均收入較少且恩格爾系數(shù)較大，反映出這些城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低以及城市居民社會負擔較重，即實行貨幣補貼的資金極有可能無法投入到住房購買市場，而是用于購買食品等生活基本方面。因此，在這些城市建議首先應實施供給方政策，由政府主導建造公共租賃住房，以在短期內(nèi)解決中低收入階層的住房問題。

但是，我們也注意到這些城市的地方政府財政能力一般，正如前文所分析，若長期采用政府主導建設模式會造成巨大的財政負擔，因此當這些城市住房市場的低價存量房達到供給充足，租賃市場發(fā)展成熟后，住房保障政策應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿叛a貼為主，實物供給為輔的模式，從而引導中低收入階層自主租房或自主買房，以減少住房建設停止、區(qū)域性棄置等問題的發(fā)生，從而既保證市場效率又兼顧公平。

(二)適合于開發(fā)商補貼或自住型商品房模式的城市

在聚類分析結(jié)果中，第一類城市適宜使用開發(fā)商補貼或自住型商品房模式，包括:北京、廣州、上海和深圳。這幾個城市都是全國一線重點城市，供需剛性較強。其特點是城市綜合發(fā)展實力位居全國前列，住房市場發(fā)達，但住房供需關系緊張，房價收入比普遍較高，城市住房保障水平較差。這些城市雖然地方政府財政實力雄厚，但由于城市住房保障需求人口基數(shù)大，如果采用政府主導建設模式會造成巨大的財政負擔，故選用市場化程度更高的開發(fā)商補貼或自住型商品房模式。

但是在利用市場化手段增加住房供給的同時，也要注重存量房的有效利用。近年來，我國土地資源對新建住房供應的約束越來越大，人多地少的格局需要我們用長遠的眼光看待存量住房在住房供應體系中的重要性。我們可以注意到這幾個一線城市的存量房是比較多的，因此建議在增加保障性住房以及中低價位中小套型住房建設的過程中，也要加強二級市場的開放程度，盤活現(xiàn)有的存量房，注重對存量住房的有效利用，并對中低收入階層的進行貨幣補貼，讓其自主購房或租房。

(三)適合于補貼需求模式的城市

適宜使用增加供給模式的城市主要是第二和第四類城市，包括:太原、南昌、青島、昆明、大連、福州、貴陽、烏魯木齊、杭州、廈門、天津、寧波、武漢;呼和浩特、沈陽、濟南、鄭州、石家莊、西安、長春、哈爾濱、長沙、銀川。按照特點可以具體劃分為以下三小類:

1.住房市場供需適度、社會綜合發(fā)展水平較好的城市

該類城市主要是第四類城市，具體包括沈陽、濟南、鄭州、石家莊、西安、長春、哈爾濱、長沙、南昌、昆明、呼和浩特。這類城市的住房市場供需適度，供求關系相對緩和，城鎮(zhèn)居民人均收入較多且恩格爾系數(shù)較小，反映出城市社會經(jīng)濟發(fā)展水平較高以及居民社會負擔較輕，因此，在這些城市建議實施需求方貨幣補貼政策。

2.存量房相對充足，住房保障水平有一定基礎、經(jīng)濟實力較好的城市

這類城市主要包括青島、大連、杭州、廈門、天津、武漢。由于這類城市存量房較多，中低等質(zhì)量住房供應較為均衡，若采用供給方政策，不僅使住房供給過量，造成資源的浪費，而且容易加重政府負擔，影響住房市場的正常過濾。且這類城市具有一定的經(jīng)濟實力，住房保障水平較高，因此應直接采取需求方貨幣補貼政策，直接給中低收入階層租房補貼或購房補貼，鼓勵他們在住房市場中自由租房買房。這樣既節(jié)約了資源，節(jié)省了政府開支，又保證了住房供應鏈條的連續(xù)性，加速住房過濾，刺激開發(fā)商興建各個等級住房，拉動經(jīng)濟增長。

3.住房保障水平較高或土地供給量較大，住房供給潛力較大的城市

這類城市主要包括太原、貴陽、烏魯木齊、寧波、銀川。這些城市的中低價位中小套型住宅用地比例和保障房用地比例均較高，其總的占比分別達到了34%、55%、45%、39%、43%，①作者根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)計算而得。城市住宅有效供給能力較好，住房供給潛力較大，采用貨幣補貼模式，可以更有利于居民優(yōu)化選擇住宅，適合提高住宅市場的效率，故也建議采用補貼需求模式。

五、結(jié)論

總的來說，我國地區(qū)差異大，盡管目前總體上房改仍以大力發(fā)展公共租賃房為主，但是不同地區(qū)可根據(jù)本市住房市場供給水平、需求能力以及政府保障能力等要素的實際情況選擇增加供給模式還是補貼需求模式，即選擇供給補貼還是貨幣補貼。從目前的情況來看，全國35個重點城市的適用保障模式具有明顯的區(qū)域化特征:東部沿海一線城市適合開發(fā)商補貼或自住型商品房模式，中部城市和東北地區(qū)城市適合貨幣補貼需求模式，而西部城市當前適合以政府主導建設模式為主的模式，但在低價存量房供給達到充足后，應逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿叛a貼為主、實物供給為輔的模式。因此，長遠來看，從提高市場效率和節(jié)省成本等方面考慮，貨幣補貼是未來住房保障的發(fā)展方向，也是世界上發(fā)達國家普遍采取的主要住房保障政策。

［1］劉雪明、魏景容:《地方政府執(zhí)行保障性住房政策研究述評》，載《社會保障研究》，2012(6)。

［2］曾國安、段昌虎、沈斌:《論當前湖北省保障性住房建設的經(jīng)驗及面臨的主要問題》，載《社會保障研究》，2012(4)。

［3］沈衛(wèi)平:《我國現(xiàn)行住房保障制度的主要問題》，載《經(jīng)濟研究參考》，2010(6)。

［4］茅于軾:《經(jīng)適房創(chuàng)造腐敗機會應立即叫?！?，載《天津經(jīng)濟》，2009(4)。

［5］胡丕勇、吳宇哲:《基于“住房券”的中國保障性住房政策構想》，載《中國房地產(chǎn)研究》，2009(2)。

［6］萬麗、益涵:《加快廉租房建設的發(fā)展對策》，載《上海房地》，2008(2)。

［7］張泓銘:《廉租房制度的實物指向不能含糊》，載《中國房地產(chǎn)》，2008(2)。

［8］聶怡婷:《城鎮(zhèn)廉租住房政策兩類配租方式的經(jīng)濟學分析》，載《社會保障研究》，2011(4)。

［9］徐虹:《城市公共住房供應方式的比較研究》，載《經(jīng)濟體制改革》，2012(2)。

［10］Sweeney，J.L.Quality，“Commodity Hierarchies and Housing Markets”，Econometrica，1974(42).

［11］Ohls，J.C.“Public policy toward low income housing and filtering in housing markets”，Journal of Urban Economics，1975(2).

［12］Braid，R M.“Residential spatial growth with perfect foresight and multiple income groups”，Journal of Urban Economics，1991(30).

［13］阿瑟·奧沙利文:《城市經(jīng)濟學(第四版)》，北京，中信出版社，2003。

［14］孫建欣、呂斌、陳睿:《中國城市經(jīng)濟適用房保障模式研究》，載《城市發(fā)展研究》，2012(5)。