申樹云

（上海城市房地產(chǎn)估價有限公司，上海 200003）

PPP模式在土地整治融資中的應(yīng)用研究
——以上海市某土地整治項目為例

申樹云

（上海城市房地產(chǎn)估價有限公司，上海 200003）

本文回顧了2006～2013年土地整治項目投資情況，梳理了全國及上海土地整治投資現(xiàn)狀，結(jié)合目前已有的土地整治融資模式，重點對PPP模式進(jìn)行了分析，并對PPP模式在上海市土地整治項目中的應(yīng)用以案例形式進(jìn)行了研究，以期為上海市及我國土地整治資金的有效籌措提供依據(jù)。

土地整治；融資；PPP模式

土地整治是依法對農(nóng)村地區(qū)低效及不合理利用的田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理，提高土地利用率和產(chǎn)出率的土地利用活動，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等[1,2]。20世紀(jì)80年代以來，由于人口增加、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程加快等原因致使我國各地耕地資源銳減。為了能有效保護耕地，確保糧食安全，我國制訂了世界上最嚴(yán)格的耕地保護制度，并要求各省內(nèi)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡。因能有效地增加耕地面積、保證糧食安全、緩解人地矛盾、促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，現(xiàn)階段土地整治已上升為國家戰(zhàn)略部署[3]，成為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺，從中央到地方均建立了土地整治的專門機構(gòu)，初步形成了較為完善的土地整治執(zhí)行體系[4,5]。同時，通過制定一系列的法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對土地整治的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計和預(yù)算以及驗收等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理[6]，使土地整治事業(yè)逐漸有章可循。

我國土地整治多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金占用量大、投資回收期長，國家財政投資的無償性、引導(dǎo)性的優(yōu)點較適用于土地整治工作的初期運作。但隨著糧食安全壓力的加大以及耕地面積的銳減，加上國家投資總額的限制以及其他用途的競爭，政府財政投資已很難滿足土地整治全面開展的要求。深入研究土地整治中的資金運營，探索如何為土地整治拓寬投資渠道，已引起了全面關(guān)注[7～12]。本文通過回顧2006～2012年全國土地整治項目投資情況，分析全國及上海土地整治投資現(xiàn)狀，并結(jié)合目前已有的土地整治融資模式，重點對PPP模式進(jìn)行分析，最后對PPP模式在上海市土地整治項目中的應(yīng)用以案例形式進(jìn)行研究。

1 土地整治投資現(xiàn)狀

1.1 資金來源

1999年8月，財政部、國土資源部印發(fā)《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用辦法》（財綜字[1999]117號），規(guī)定征收新增建設(shè)用地土地有償使用費（以下簡稱“新增費”），30%上繳中央財政，70%上繳地方財政，并出臺了相關(guān)文件，細(xì)化了“新增費”的支出范圍，專項用于基本農(nóng)田建設(shè)和土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等土地整治項目的支出。2007年財政部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整中央分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費分配方式的通知》（財建[2007]84號），將“新增費”調(diào)整為50%按因素法分配到省，余下的50%由中央統(tǒng)籌，用于土地整治重大項目和農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。按照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，用于農(nóng)村土地整治的資金主要來自新增費、耕地開墾費和用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金收益，其中新增費占比最高。2007年，中央“新增費”分配方式的轉(zhuǎn)變，有力促進(jìn)了中國土地整治管理方式的轉(zhuǎn)變，對提高資金使用效率和加快土地整治項目建設(shè)進(jìn)度等都具有重要意義。本文主要利用中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2009～2013）和2013年中國國土資源統(tǒng)計公報等數(shù)據(jù)，對2008～2013年中國驗收土地整治項目的投資及產(chǎn)出情況進(jìn)行分析。

1.2 土地整治投資概況

（1）全國土地整治投資概況

2008～2013年，中國驗收土地整治項目11.62萬個，累計投資2652.93億元。在年際變化上，基本呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，2012年達(dá)到最高值（691.19億元），而后略有下降；從新增耕地單位投資強度（投資額/新增耕地面積）來看，總體而言變化幅度不大，基本維持在13萬元/公頃水平

左右；從新增耕地率的年際變化來看，呈現(xiàn)出先升后降的趨勢，年際間變化幅度較小（圖1）。

圖1 2008～2013中國驗收土地整治狀況Fig.1 Acceptance check of land reclamation in China from 2008 to 2013

（2）上海市土地整治投資概況

在2011年前，上海并未大規(guī)模開展市級財政投資的土地整治項目，主要的土地整治項目是以區(qū)縣自行開展的農(nóng)村坑塘填埋以及灘涂等未利用地開發(fā)等形式，投資數(shù)據(jù)未能收集。

2011年，《上海市土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》編制工作啟動，標(biāo)志著上海市土地整治正式拉開帷幕。2011和2012年，上海市共啟動了13個市級財政投資的市級土地整治，總投資約達(dá)30億元。2014年上海市又啟動5個以郊野公園建設(shè)為主要內(nèi)容的土地整治項目，市級財政對這5座郊野公園一期工程按照土地整治項目支出總金額的70%給予補助。從市級土地整治項目實際進(jìn)展來看，整體推進(jìn)進(jìn)度較為緩慢，全市已實現(xiàn)竣工驗收的項目僅1個，完成可研、規(guī)劃設(shè)計及預(yù)算批復(fù)、工程招投標(biāo)進(jìn)入施工階段的項目也為數(shù)不多。

從土地整治投資產(chǎn)出的效果：新增耕地率和新增耕地單位投資強度這兩個指標(biāo)來看，上海市所開展的土地整治項目新增耕地率遠(yuǎn)高于全國平均水平（圖2），可以看出上海市在進(jìn)行土地整治立項時較為關(guān)注新增耕地情況；從新增耕地單位投資強度來看，上海市2006～2012年新增耕地投資強度平均為39.21萬元/公頃[13,14]，根據(jù)上海市土地整治項目具體實踐經(jīng)驗來看，其單位新增耕地投資強度在近年甚至可到60萬元/公頃，遠(yuǎn)高于全國平均水平（13萬元/公頃）。

圖2 全國及上海市土地整治新增耕地率變化情況Fig.2 Changes in land reclamation rate of added arable land in Shanghai and national wide

不管是從全國還是單從上海市土地整治投資的情況，財政投資在土地整治初期的運作啟動中發(fā)揮了重要的推動作用，但現(xiàn)階段土地整治融資渠道單一、結(jié)構(gòu)失衡以及資金規(guī)模有限已嚴(yán)重制約我國土地整治產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)?；蛯I(yè)化的發(fā)展。研究如何拓寬土地整治資金渠道已成為土地整治全面開展亟需解決的最重要問題。目前，業(yè)內(nèi)已對土地整治融資創(chuàng)新模式也進(jìn)行了理論上的探索。

2 土地整治融資創(chuàng)新模式

土地整治融資創(chuàng)新模式，主要包括以下幾個方面：Build-Operate-Transfer模式（BOT模式）、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金以及Public-Private-Partnerships模式（PPP模式）。本文重點對PPP模式進(jìn)行分析。

2.1 BOT土地整治融資模式

BOT模式是由項目發(fā)起人通過投標(biāo)從委托人手中獲取對某個項目的特許權(quán)，隨后組成項目公司并負(fù)責(zé)進(jìn)行項目的融資，組織項目的建設(shè)，管理項目的運營，在特許期內(nèi)通過對項目的運營以及當(dāng)?shù)卣o予的其他優(yōu)惠政策的開發(fā)運營來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。項目公司的組成以房地產(chǎn)開發(fā)公司、建筑工程公司和水利建設(shè)公司等具備技術(shù)能力的公司作為主體，也可吸收一些金融性投資機構(gòu)參加。

在土地整治項目融資BOT模式中，特許經(jīng)營協(xié)議是整個土地整治項目融資的核心，也是項目貸款的信用保證結(jié)構(gòu)核心。特許經(jīng)營協(xié)議包括以下幾方面內(nèi)容：

（1）土地整治項目公司負(fù)責(zé)承建該土地整治項目，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到土地整治行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，由政府組織驗收。項目公司有權(quán)根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定或者雙方商定的雙指標(biāo)（新增耕地和建設(shè)用地指標(biāo)）收購標(biāo)準(zhǔn)，獲得指標(biāo)收入以及新增農(nóng)用地（包括耕地）的使用權(quán)，同時明確最低指標(biāo)收購價格；

（2）土地整治項目公司負(fù)責(zé)項目建設(shè)所需資金的安排，為保障項目順利開展，政府應(yīng)為項目提供一定金額的限定利率和還款年限的從屬性貸款擔(dān)保，作為對土地整治項目融資的信用支持；

（3）規(guī)定特許經(jīng)營期，在特許經(jīng)營年限到期后，項目公司獲得的土地使用權(quán)和其他權(quán)益無償轉(zhuǎn)讓或以商定的價格出售給政府。

BOT土地整治融資模式通過市場手段，借助項目融資，由企業(yè)運作，政府驗收，具有減少政府在土地整治項目建設(shè)的初始資金投入，吸引外資、提高土地整治項目的建設(shè)、經(jīng)營和管理水平，使土地整治具備大面積開展的可能。

2.2 資產(chǎn)證券化模式

資產(chǎn)證券化是指資產(chǎn)的所有者通過讓渡部分未來權(quán)益提前兌現(xiàn)資金現(xiàn)金流的行為，是近30年來國際金融領(lǐng)域中的重要金融創(chuàng)新。土地本身具有資產(chǎn)性，具有保值、增值和抵御通貨膨脹的功能，擁有土地就可以獲得穩(wěn)定、可預(yù)測的現(xiàn)金流，而且其收益還可以分?jǐn)傆谡麄€存活期。

土地資產(chǎn)證券化的類型包括土地抵押貸款為擔(dān)保、

以土地項目貸款（無抵押）為擔(dān)保、以土地資產(chǎn)收益為擔(dān)保三種，第一種一般被稱之為抵押擔(dān)保證券（Mortgage-backed Securities，簡稱MBS），后兩種則被稱之為資產(chǎn)擔(dān)保證券（Asset-backed Securities，簡稱ABS），主要的實現(xiàn)形式有發(fā)行股票和發(fā)行債券兩種。發(fā)行股票是指成立以土地整理為核心業(yè)務(wù)的股份公司，股份公司以中標(biāo)需要整治的土地作為資產(chǎn)上市融資；發(fā)行抵押債券是指將土地整治能獲得的收益作為擔(dān)保債權(quán)，憑借這些債券通過一定的市場運作進(jìn)行融資。

土地資產(chǎn)證券化中土地是融資的載體，以抵押債券或收益憑證的形式，可以在證券市場上進(jìn)行流通，以保證土地證券的流動性，可吸引社會資本投入。

2.3 土地整治基金

土地整治基金是以土地資源為載體，為了土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整，提供土地利用率，實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用的目標(biāo)，達(dá)到土地資源合理開發(fā)和利用而設(shè)立的專門基金。依據(jù)基金性質(zhì)，可分為公益性和經(jīng)營性兩種形式。通常情況下，由政府設(shè)立的是公益性基金，主要依靠政府的撥款和政策性貸款，該類基金只能用于土地整治項目建設(shè)；經(jīng)營性土地整治基金主要來源于私人、企業(yè)或集體單位的投資，可以用于營利性土地整治投資。

可由國家管理經(jīng)營土地基金，土地基金通過金融市場籌集，各地成立分支機構(gòu)，通過分級機構(gòu)進(jìn)行運營運作，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)。

土地基金與土地銀行雖有一定的區(qū)別，但其基本目標(biāo)都是為實現(xiàn)土地政策目標(biāo)提供有效的服務(wù)，從為農(nóng)業(yè)土地籌集資金的目的上來看是一致的。

2.4 PPP土地整治融資模式

（1）PPP模式概念

PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目形成的相互合作關(guān)系的形式，通過合作，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨形成相比更為有利的結(jié)果，PPP模式的重點在于私人組織經(jīng)過政府授權(quán)取得一定的公共權(quán)力并獲取經(jīng)濟利益，而政府通過和私人組織的合作提高項目的效率、質(zhì)量并且讓項目風(fēng)險得到分?jǐn)?，最終達(dá)到雙贏甚至多贏的結(jié)果。

（2）PPP土地整治融資模式運行的程序

根據(jù)土地整治項目開展時序，PPP土地整治融資模式運行的程序主要為：

選擇項目合作方：政府部門根據(jù)土地整治建設(shè)的需要，確立一家或多家有資質(zhì)、有實力的社會合作方，并與之簽訂特許權(quán)協(xié)議；

確定項目：政府部門和社會資本的公司合作，在項目的前期論證階段，共同參與項目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作，共同完成前面的前期其他相關(guān)工作；

成立項目公司：持有特許權(quán)協(xié)議的公司，根據(jù)政府部門和私人公司確立的項目，組織成立項目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)；

項目融資和招投標(biāo)：項目公司在政府的監(jiān)管下，進(jìn)行項目融資，并對土地整治工程進(jìn)行招投標(biāo)確立施工單位；

項目建設(shè)：中標(biāo)人對項目進(jìn)行施工建設(shè)，政府預(yù)期合作方進(jìn)行共同監(jiān)管；

運營管理：土地整治項目竣工驗收后，項目公司對土地整治產(chǎn)生的新增農(nóng)用地（包括耕地）等進(jìn)行運營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項目公司的運行進(jìn)行監(jiān)督管理；

項目移交：待特許經(jīng)營期滿后，項目公司將其移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。

（3）核心點分析

在土地整治融資PPP模式中，有幾個核心點須在特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議中明確體現(xiàn)：一是項目建設(shè)階段中，政府須負(fù)責(zé)處理土地整治項目中的企業(yè)、居民搬遷及安置等問題；二是為降低項目公司的風(fēng)險，須明確土地整治產(chǎn)生的雙指標(biāo)最低收購價格并賦予項目公司自由支配雙指標(biāo)的權(quán)利；三是在特許權(quán)期間，如果項目公司不履行對投資人的償債義務(wù)，由調(diào)解委員會調(diào)解，調(diào)解無效，當(dāng)?shù)卣仨毥K止合同。如果合同在特許權(quán)期內(nèi)終止，當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)投資人的償債義務(wù)。這樣可以保證當(dāng)?shù)卣仨毰c投資人合作，當(dāng)合同在特許權(quán)期內(nèi)終止時，當(dāng)?shù)卣仨毰ふ乙粋€可以替代的項目公司來承擔(dān)合同中的責(zé)任和義務(wù)。這對雙方都形成了一種約束，從而盡可能保證合同得到有效執(zhí)行。

PPP模式并不是對土地整治項目全局的改頭換面，而是對項目實施過程中組織的設(shè)置提出了一個新的模型，但它帶來的影響卻是巨大的。將PPP模式應(yīng)用于土地整治，可廣泛吸收社會資本，拓寬土地整治資金渠道；同時利用政府力量解決土地整治項目區(qū)中涉及的搬遷等問題，更快推進(jìn)土地整治項目全面開展。

3 案例研究

通過對土地整治融資模式研究，本文認(rèn)為PPP模式更加適用于在上海市土地整治項目中廣泛開展，因此本文嘗試將PPP模式應(yīng)用于上海市某市級土地整治項目中，并對項目參與方的經(jīng)濟可行性進(jìn)行了假設(shè)性分析。

3.1 項目概況

項目區(qū)位于上海市金山區(qū)某鎮(zhèn)，總建設(shè)規(guī)模為901.35公頃（合13520畝），總投資為10.17億元，項目建設(shè)周期為2年。項目區(qū)現(xiàn)有耕地面積為621.85公頃，通過土地整治工程，可增加耕地面積54.08公頃，達(dá)到675.93公頃（約10138畝）。

本項目的PPP協(xié)議內(nèi)容要點包括以下幾方面：（1）社會資本與政府的融資比例為85:15；（2）土地整治完成后

產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)（含建設(shè)用地指標(biāo)）按照85:15的比例在社會資本和政府間進(jìn)行分配，且預(yù)期指標(biāo)收購價不低于70萬元/畝；（3）項目完成后，社會資本可獲得項目區(qū)20年的特許經(jīng)營期，即項目區(qū)內(nèi)的耕地將由社會資本出資方進(jìn)行經(jīng)營。

3.2 可行性研究

（1）融資方的經(jīng)濟可行性

從融資方的角度來講，參與土地整治的收益主要來源新增耕地85%的指標(biāo)、區(qū)域內(nèi)20年期限的農(nóng)業(yè)經(jīng)營特許經(jīng)營權(quán)。

融資方的成本：根據(jù)市場案例，并結(jié)合土地整治項目的特殊性，本文假設(shè)社會資本的融資成本比例為10%，則融資成本為：10.17億元×85%×10%=8600萬元。融資成本在建設(shè)期內(nèi)均勻投入。

融資方的收益分析：效益可分為兩部分，一是向政府出售新增耕地指標(biāo)，二是項目區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。根據(jù)上海市各區(qū)耕地指標(biāo)有償收購的普遍標(biāo)準(zhǔn)，以100萬元/畝為收購標(biāo)準(zhǔn)折算，預(yù)計融資方持有的指標(biāo)可獲得約45.97公頃（54.08×85%）。因此，融資方的資金現(xiàn)值流量如表1。

表1 融資方資金現(xiàn)值流量Table 1 The present value of financing party funds flow meter

由此可通過該表計算融資方的內(nèi)部收益率及動態(tài)投資回收期：

內(nèi)部收益率（IRR）：利用excel計算出內(nèi)部收益率，為10.14%，大于3%，說明項目可行。

動態(tài)投資回收期n：n=12-1+︱-898.06︱/4983.02=11.18年＜12年。

從內(nèi)部收益率以及動態(tài)投資回收期而言，說明融資方投資該項目是可行的。

（2）政府的經(jīng)濟可行性

從政府的角度來講，采取PPP融資模式，其收益主要包括兩個部分：一是雙指標(biāo)可有償向市場各方出售，預(yù)期價格不低于70萬元/畝；二是由于土地整治工程投資帶來土地流轉(zhuǎn)費的升值部分收入，由整治前的1000元/畝提升至2000元/畝。

因此，政府投資的資金現(xiàn)值流量如表2。

表2 政府投資資金現(xiàn)值流量Table 2 The present value of government investment funds flow meter

故政府投資的內(nèi)部收益率及動態(tài)投資回收期為：

內(nèi)部收益率（IRR）：利用excel計算出為9.63%，大于3%，說明項目可行。

動態(tài)投資回收期n：n=12-1+︱-109.59︱/675.99=11.16年＜12年。

從內(nèi)部收益率以及動態(tài)投資回收期而言，說明政府投資該項目是可行的。

4 結(jié)論

本文通過對近六年全國及上海的土地整治項目投資情況的梳理，分析了全國及上海土地整治投資現(xiàn)狀，結(jié)合目前已有的土地整治融資新模式，重點對PPP模式進(jìn)行了分析，并對PPP模式在上海市土地整治項目中的應(yīng)用以案例形式進(jìn)行了研究，得出以下結(jié)論：

（1）近年來國家財政投資土地整治項目基本呈現(xiàn)逐年增長趨勢；從兩項投資產(chǎn)出指標(biāo)（新增耕地單位投資強度和新增耕地率）來看，各年間變化幅度較??；

（2）上海市土地整治投資也是以財政投資為主導(dǎo)，且土地整治整體推進(jìn)較為緩慢，從兩項投資產(chǎn)出指標(biāo)來看，均遠(yuǎn)高于全國平均水平，上海市在進(jìn)行土地整治立項時較為關(guān)注新增耕地情況；

（3）不管是全國還是上海市，土地整治投資渠道單一，主要為財政投資，已制約了土地整治工作的全面開展和持續(xù)推進(jìn)，探索土地整治融資新模式、拓寬土地整治資金渠道已成為土地整治全面開展亟需解決的最重要問題；

（4）目前土地整治可采用的融資模式主要包括BOT、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金以及PPP模式，這四種模式各有其優(yōu)點。本文認(rèn)為當(dāng)前階段，PPP模式更加適合在上海市土地整治融資中采用，PPP特許經(jīng)營協(xié)議的核心點主要包括項目建設(shè)中政府負(fù)有企業(yè)及居民搬遷的職責(zé)、規(guī)定雙指標(biāo)的最低收購價格、在特許經(jīng)營期內(nèi)合同終止時政府負(fù)有償債義務(wù)等；

（5）PPP模式在上海市某土地整治項目中運用發(fā)現(xiàn)，不管是對融資方而言，還是政府投資而言，從內(nèi)部收益率和動態(tài)投資回收期來看，都是可行的。

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Application of the PPP model in land reclamation financing

SHEN Shu-Yun
(Shanghai Urban Real Estate Surveyors-Appraisal Limited Company, Shanghai 200003, China)

This paper reviews investment in land reclamation projects between 2006 and 2013, and examines the current situation with respect to land reclamation both in Shanghai and nationally. The main focus is the public–private partnerships (PPP) model, which is compared with existing approaches to land reclamation financing. Practical examples of land reclamation projects in Shanghai are analyzed to provide a basis for the effective financing of land reclamation in this city and nationwide.

land reclamation; financing; public-private-partnerships (PPP) model

F301.2

A

2095-1329(2015)02-0074-05

2015-04-13

2015-05-06

申樹云(1985-),女,碩士,經(jīng)濟師,主要從事土地規(guī)劃及不動產(chǎn)價格評估研究.

電子郵箱: shyshen1985@163.com

聯(lián)系電話: 021-63589988×6703

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.017