周 玉

（廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東?廣州，510075）

垃圾焚燒發(fā)電廠的用地指標(biāo)研究

周 玉

（廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東?廣州，510075）

垃圾焚燒發(fā)電是目前垃圾“資源化、無(wú)害化、減量化”的最好措施之一，也是解決垃圾圍城、污染環(huán)境的最佳途徑之一。但由于目前國(guó)內(nèi)垃圾焚燒發(fā)電廠用地指標(biāo)相關(guān)的研究不足，使得建設(shè)缺乏科學(xué)指導(dǎo)，這與垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)極不適應(yīng)。本文結(jié)合國(guó)家和廣東省已出臺(tái)的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)，采用統(tǒng)計(jì)分析方法，建立焚燒發(fā)電廠建設(shè)用地定額指標(biāo)，為規(guī)范其開(kāi)發(fā)建設(shè)提供參考。

土地利用；建設(shè)用地；定額指標(biāo)；垃圾焚燒發(fā)電廠

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、居民消費(fèi)水平不斷提高，城鎮(zhèn)生活垃圾量持續(xù)增加。目前，我國(guó)累計(jì)堆存的城鎮(zhèn)生活垃圾近70億噸，占地約75萬(wàn)畝，且以年均4.8%的速度持續(xù)增長(zhǎng)，約有2/3的大中城市陷入垃圾包圍之中[1]，科學(xué)、快速“消化”垃圾已經(jīng)刻不容緩。由于垃圾焚燒發(fā)電廠具有垃圾處理效率高、占地小等特點(diǎn)，該行業(yè)雖在我國(guó)起步較晚，但發(fā)展迅速。截至2012年年底，全國(guó)投入運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠142座，總處理能力為15.4萬(wàn)噸/日（達(dá)到無(wú)害化處理總能力的15.9%），總裝機(jī)約為2600MW[2]。根據(jù)《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，到2015年全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力將達(dá)到無(wú)害化處理總能力的35%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到48%以上。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地管理相關(guān)規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地項(xiàng)目用地可以依法劃撥。與由招拍掛方式出讓的土地相比，行政劃撥用地在用地規(guī)模上更不易控制，導(dǎo)致國(guó)有土地的粗放利用。為了合理規(guī)范土地使用，從九十年代開(kāi)始國(guó)土資源部聯(lián)合相關(guān)部委編制并先后出臺(tái)了系列用地標(biāo)準(zhǔn)。2012年，國(guó)土資源部又下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]132號(hào)文），并匯編了《土地使用標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》），從國(guó)家層面深入落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)。用地標(biāo)準(zhǔn)與定額指標(biāo)因此也成為土地利用與管理研究的重要方面[3～5]。然而《標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)于指導(dǎo)土地審批、供應(yīng)和用地實(shí)踐仍然存在一些問(wèn)題：《標(biāo)準(zhǔn)》雖存在垃圾發(fā)電廠和垃圾焚燒廠用地指標(biāo)，卻沒(méi)有垃圾焚燒發(fā)電廠用地指標(biāo)，其如何銜接使用，焚燒發(fā)電廠用地性質(zhì)如何界定，標(biāo)準(zhǔn)均語(yǔ)焉不詳，缺乏實(shí)際操作性；指標(biāo)的表達(dá)形式過(guò)于專(zhuān)業(yè)和復(fù)雜，降低了標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性。為此，筆者根據(jù)垃圾焚燒發(fā)電廠用地管理實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和廣東具體建設(shè)規(guī)劃數(shù)據(jù)，探索建立一套既滿足建設(shè)項(xiàng)目需要，又能有效控制用地規(guī)模且便于使用的垃圾焚燒發(fā)電廠用地指標(biāo)。

1 現(xiàn)行垃圾焚燒發(fā)電廠適用標(biāo)準(zhǔn)分析

1.1 垃圾焚燒發(fā)電廠用地類(lèi)型界定

目前關(guān)于生活垃圾焚燒發(fā)電廠用地性質(zhì)如何界定各地存在一定爭(zhēng)議。經(jīng)過(guò)查詢土地市場(chǎng)網(wǎng)垃圾焚燒發(fā)電廠有關(guān)供地信息，發(fā)現(xiàn)有將其定性為工業(yè)用地、市政設(shè)施用地或公共設(shè)施用地等不同方案。定性為工業(yè)用地，主要依據(jù)《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（火電廠、核電廠、變電站和換流站）》（建標(biāo)[2010]78號(hào)），將涉及生活垃圾焚燒發(fā)電廠納入到電廠用地，而電廠用地一般定義為工業(yè)用地；定性為市政設(shè)施用地則主要根據(jù)《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011），生活垃圾處理的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施用地在此國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中屬于U2類(lèi)環(huán)境設(shè)施用地；而定性為公共設(shè)施用地，主要是依據(jù)《全國(guó)土地利用分類(lèi)（GB/T 21010-2007）中關(guān)于公共設(shè)施用地的定義是指用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的用地，包括給排水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、消防、環(huán)衛(wèi)、公用設(shè)施維修等用地。筆者認(rèn)為生活垃圾焚燒發(fā)電廠就其作用而言，首要的還是垃圾處理，而發(fā)電是其附加產(chǎn)品，因此其本質(zhì)上屬于環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，而不是傳統(tǒng)意義上的一般電廠，因此其用地不應(yīng)定義為工業(yè)用地；同時(shí)由于垃圾焚燒電廠選址不一定在城市規(guī)劃范圍內(nèi)，引用城市規(guī)劃概念不盡合理；而土地利用分類(lèi)

公共設(shè)施用地準(zhǔn)確的涵蓋了生活垃圾焚燒電廠的用地性質(zhì)，在供地時(shí)應(yīng)將其定性為公共設(shè)施用地。

1.2 垃圾焚燒發(fā)電廠相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)

2005年頒布的《城市生活垃圾處理和給水與污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（下稱垃圾處理指標(biāo)）和2010年頒布實(shí)施的《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)（火電廠、核電廠、變電站和換流站）》（下稱發(fā)電廠指標(biāo)）是目前國(guó)內(nèi)有關(guān)垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)的關(guān)鍵性參考依據(jù)[6]。根據(jù)“垃圾處理指標(biāo)”將城市生活垃圾焚燒處理工程用地分為主體工程設(shè)施（包括受料和供料系統(tǒng)、焚燒系統(tǒng)、余熱利用系統(tǒng)、灰渣處理系統(tǒng)等）、輔助工程設(shè)施和生活服務(wù)設(shè)施，根據(jù)垃圾日處理能力不同，規(guī)定了不同類(lèi)別城市生活垃圾焚燒處理工程項(xiàng)目用地指標(biāo)[7]，在此之后出臺(tái)的上海、江蘇、深圳等編制的垃圾焚燒廠用地標(biāo)準(zhǔn)也沿用了該指標(biāo)（見(jiàn)表1）；而“發(fā)電廠指標(biāo)”則主要是針對(duì)垃圾發(fā)電廠廠區(qū)用地，根據(jù)電廠機(jī)組容量等級(jí)確定了發(fā)電廠用地指標(biāo)（見(jiàn)表2），其編制說(shuō)明界定的垃圾發(fā)電廠功能分區(qū)（包括了主廠房區(qū)、配電裝置區(qū)、油庫(kù)區(qū)、工業(yè)消防設(shè)施區(qū)等）基本上與垃圾焚燒廠的功能區(qū)相同。一般的，生活垃圾焚燒發(fā)電廠主要包括垃圾預(yù)處理系統(tǒng)、焚燒系統(tǒng)、熱能利用系統(tǒng)、煙氣凈化和灰渣處理系統(tǒng)[8]。因此，對(duì)于垃圾焚燒發(fā)電廠究竟適用于哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很難確定，而按兩類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)同一項(xiàng)目用地既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)。針對(duì)此種情況，2013年發(fā)布施行的《廣州市產(chǎn)業(yè)用地指南》將二者合一（用地指標(biāo)見(jiàn)表3），但該指標(biāo)與廣東當(dāng)前實(shí)際用地水平相比，集約用地要求還有待提高。

表1 生活垃圾焚燒廠用地標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)家、上海、江蘇、深圳標(biāo)準(zhǔn))Table 1 Land use standard of waste incineration plant (the national standard and the standard of Shanghai, Jiangsu, Shenzhen)

表2 生活垃圾發(fā)電廠用地標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)）Table 2 Land use standard of waste incineration power plant (the national standard)

表3 生活垃圾焚燒發(fā)電廠用地標(biāo)準(zhǔn)（廣州標(biāo)準(zhǔn)）Table 3 Land use standard of waste incineration plant (the standard of Guangzhou)

2 廣東垃圾焚燒發(fā)電廠用地指標(biāo)確定

2.1 研究方法

研究垃圾焚燒發(fā)電廠用地指標(biāo)主要采取統(tǒng)計(jì)分析方法[9]?；舅悸肥且詮V東省為例，在對(duì)不同項(xiàng)目用地現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析確定不同規(guī)模項(xiàng)目的用地量。該方法專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求相對(duì)較低，但必須在調(diào)查和占有大量數(shù)據(jù)樣本的基礎(chǔ)上進(jìn)行。規(guī)模劃分采用日處理垃圾量來(lái)度量。雖然目前垃圾電廠是按照機(jī)組容量劃分規(guī)模，但機(jī)組容量本質(zhì)是由每天處理的垃圾量決定的，因此采用日處理垃圾量進(jìn)行規(guī)模劃分可以說(shuō)兼顧了垃圾焚燒廠和垃圾發(fā)電廠兩種規(guī)模劃分方法[10]。

2.2 樣本區(qū)情況簡(jiǎn)介

廣東省是首先發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電的地區(qū)，垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)在珠江三角洲地區(qū)得到了較好的應(yīng)用。截至2010年底，全省焚燒發(fā)電處理垃圾比重占無(wú)害化垃圾處理總量的25%（衛(wèi)生填埋與簡(jiǎn)易處理則分別占49%與26%），建成運(yùn)營(yíng)的生活垃圾焚燒處理設(shè)施共有18座，全部集中在珠江三角洲。根據(jù)《廣東省生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間廣東將規(guī)劃建設(shè)36個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，處理能力約為4.31萬(wàn)噸/日，其中珠江三角洲地區(qū)23座，處理規(guī)模約為3.39萬(wàn)噸/日。

本研究共收集了廣東13個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠的相關(guān)數(shù)據(jù)，占全省已建成焚燒發(fā)電廠總數(shù)的72%作為編制節(jié)地指南的樣本（見(jiàn)表4）。

表4 廣東省生活垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)情況Table 4 Construction of waste incineration power plant in Guangdong

2.3 用地指標(biāo)確定及其比較分析

本次采用剔除異常值后，經(jīng)統(tǒng)計(jì)單位處理量用地面積

呈現(xiàn)一定的區(qū)間特征，采用區(qū)間法并本著效率優(yōu)先、節(jié)約用地的原則綜合確定用地指標(biāo)值（下稱節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)，表5），以方便對(duì)比。

表5 廣東生活垃圾焚燒發(fā)電廠節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)Table 5 Land use standard of waste incineration plant in Guangzhou

將節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)與廣州標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，節(jié)約用地效果明顯（見(jiàn)表6）。

表6 新制定的用地指標(biāo)與廣州標(biāo)準(zhǔn)的比較Table 6 Comparison of the new land use index and the Guangzhou's standard

3 結(jié)論

垃圾焚燒發(fā)電廠在供地時(shí)應(yīng)將其定性為公共設(shè)施用地。采集廣東省已建成的13座垃圾焚燒發(fā)電廠為樣本，通過(guò)區(qū)間法確定節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)：Ⅰ類(lèi)生活垃圾焚燒發(fā)電廠（垃圾日處理能力≥2000t/d）為8～12hm2；Ⅱ類(lèi)（日處理能力1000～2000t/d）為5～8hm2；Ⅲ類(lèi)（日處理能力500～1000t/d）為3～5hm2；Ⅳ類(lèi)（日處理能力＜500t/d）為≤3hm2。該標(biāo)準(zhǔn)與原有的廣州標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，用地指標(biāo)比原有標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)地效果均有明顯提高。

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Power plant waste incineration land quotas

ZHOU Yu
(Land Survey and Planning Institute of Guangdong Province, Guangdong Guangzhou 510075, China)

Power generation from the incineration of waste is a harmless method of reducing waste and environmental pollution. However, despite a booming waste incineration industry, there is a lack of data and research on domestic waste incineration plants. Both the State and Guangdong province have issued regulations and standards, but there is little scientific guidance for the development of management protocols. This paper uses statistical analyses to establish land allotments for the construction of power plants associated with incinerators, and provide a reference for regulating their development and construction.

land utilization; construction use land; quota index; waste incineration power plant

F301.2

A

2095-1329(2015)01-0061-03

2014-12-10

2015-03-05

周玉(1982-),女,碩士,工程師,主要從事土地政策研究.

電子郵箱: 270217468@qq.com

聯(lián)系電話: 020-87606110

國(guó)土資源部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)“典型城鎮(zhèn)村節(jié)地技術(shù)研究與示范”項(xiàng)目(201111014)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.014