黃朝明，董友琴

（1. 海南大學政治與公共管理學院，海南??？?570228；2. 海南大學園林園藝學院，海南??？?570228）

耕地破壞程度鑒定的主要問題及對策建議

黃朝明1，董友琴2

（1. 海南大學政治與公共管理學院，海南??？?570228；2. 海南大學園林園藝學院，海南??？?570228）

運用制度分析方法并結合調研，對耕地破壞鑒定條件、管理機制和政策實施過程進行分析，并結合海南省耕地破壞鑒定實施情況，總結耕地破壞鑒定的已有經驗，為完善耕地破壞鑒定工作提供借鑒。研究發(fā)現：耕地破壞鑒定需要明晰對象，增加質量因素考量，完善鑒定規(guī)范。研究結果表明：耕地破壞鑒定可以有效打擊耕地破壞行為，但面臨鑒定規(guī)范需要完善、配套制度需要制訂、執(zhí)行標準需要調整等問題。

土地管理；耕地保護；破壞程度；鑒定標準

根據《土地利用現狀分類標準》(GB/T 21010-2007)，耕地是指種植農作物的土地，其包括：熟地，新開發(fā)、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。

根據上述定義并結合其在生產實踐中的作用，耕地可認為是農業(yè)生產不可替代和復制的關鍵生產資料。決定耕地生產能力高低的是耕地質量，即耕地提供和協(xié)調農作物生長發(fā)育所需水肥氣熱的能力，屬耕地的綜合屬性。對耕地質量產生影響的因素主要取決于耕地所處區(qū)域的氣候因素和耕地的土壤質地、土壤有機質含量、土壤酸堿度等自然因素，也取決于耕地利用中生產組織管理、生產投入水平等經濟社會因素[1]。

隨著中國經濟社會發(fā)展，人民生活水平不斷提高，需要保有一定數量的耕地。中國耕地保護具體措施主要可以歸結為三個層面：法律層面，1998年修訂的《土地管理法》將耕地保護作為一項基本國策以法律的形式固定下來；政策層面，提出建立耕地總量動態(tài)平衡與城市土地節(jié)約集約利用土地利用政策，設定耕地保護紅線；操作層面，實行土地用途管制和耕地占補平衡，提高土地征收補償標準、征收新增建設用地有償使用費，全面實施土地整理和未利用土地開發(fā)利[2]。這些措施對耕地保護確實起到了很大的作用。但隨著中國城市化水平的不斷提高、農業(yè)結構不斷調整及生態(tài)環(huán)境建設力度不斷加大，耕地資源不斷減少的嚴峻形勢依然存在[3]。為確實保護耕地，在現有的耕地保護措施的基礎上，根據中國的具體國情，借鑒其他國家耕地保護的成功經驗，依法打擊耕地破壞行為，“實行最嚴格的耕地保護制度”成為必然選擇。

中共中央、國務院于1997年發(fā)出《進一步加強土地管理，保護耕地的通知》（11號文件）；《刑法》于1998年增設了“非法批地罪”、“非法轉讓土地罪”和“破壞耕地罪”（第342條），將耕地保護納入了刑法范圍；2001年8月31日九屆全國人大常委會第23次會議通過《中華人民共和國刑法修正案（二）》，對第 342 條進行修改，增加了對非法占用林地等農用地行為追究刑事責任規(guī)定。國土資源部、最高人民檢察院、公安部2008年聯(lián)合發(fā)布的《關于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件若干意見》（國土資發(fā)[2008]203號）文件中規(guī)定，“需要認定耕地破壞程度的，可以向國土資源行政主管部門提出申請，由國土資源行政主管部門出具鑒定結論”。國土資源部于2005年7月和2007年8月下發(fā)文件在全國范圍內部署開展了按等級折算基礎工作和試行工作，總體看國家非常重視耕地保護數量質量并重管理，有政策有部署[4]。

1 耕地破壞鑒定的基本情況

2011年9月，鄭州市國土資源局在全國沒有借鑒先例的情況下，報請鄭州市政府出臺了《鄭州市耕地破壞鑒定暫行辦法》，成立了由政府牽頭，國土、環(huán)保、林業(yè)、農委等部門參與的鑒定委員會，正式建立實施耕地破壞鑒定制度。至2013年共出具鑒定意見68份，涉及耕地1477.26畝[5]。隨后，各地紛紛根據“國土資發(fā)[2008]203號文”規(guī)定，正式成立耕地破壞程度鑒定工作領導小組，制定了各地方非法占用耕地造成種植條件損壞認定辦法。鑒定工作的開展，對司法機關依法追究當事人刑事責任，維護土地管理秩序起到了積極的推動作用。

為了規(guī)范海南省耕地破壞鑒定工作，依法懲處非法占用、破壞耕地的犯罪行為，2014年4月，海南省國土環(huán)境資源廳印發(fā)《耕地破壞鑒定技術規(guī)范》，明確耕地破壞鑒定工作相應的技術規(guī)范。該規(guī)范明確規(guī)定了耕地破壞鑒定資質、鑒定方式、破壞行為、破壞程度認定等內容。其中，在耕地上硬化、建設建筑物或構筑物，人為挖損、塌陷、壓占耕地，在耕地上挖砂、取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物或其他物料，在耕地耕作層人為堆放、拋灑有毒有害物品和其他污染物以及其他造成耕地毀壞的形式，均認定為耕地破壞行為。該規(guī)范同時明確規(guī)定了耕地破壞程度分為輕度、中度、重度 3 個等級。其中，未經允許在耕地上硬化、建設建筑物或構筑物的破壞行為等被認定為重度破壞[6]。

2 鑒定中存在的主要問題

海南實施《耕地破壞鑒定技術規(guī)范》以來，在查處非法占用農用地涉罪案件中，應司法機關要求，指導對耕地破壞程度進行鑒定，使犯罪分子受到了法律的制裁，形成了較好的保護耕地的社會影響。但在執(zhí)行過程中，也出現了一些新情況、新問題，具體為：

2.1 耕地破壞鑒定對象界定不明晰

在鑒定“耕地”遭破壞中，現行土地利用總體規(guī)劃確定的土地規(guī)劃用途和實際用途往往出現不一致情況：一是規(guī)劃用途為耕地，而實際利用地類不是耕地；二是還沒辦理農轉用和征收手續(xù)，規(guī)劃確定為建設用地，但實際利用為耕地并保持耕種。

在規(guī)劃用途和實際用途不一致時，是否根據《土地管理法》第74條規(guī)定“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”進行處罰沒有明確意見，各地在具體實施中存在一定差異：部分地方鑒定中認為耕地包含了規(guī)劃中和現狀中的耕地，部分地方認為耕地鑒定對象僅限于現狀耕地。差異的存在會影響破壞數量的認定。

2.2 構成耕地破壞的認定數量過大

在認定構成耕地破壞罪的要件中，對破壞耕地的面積定為基本農田5畝以上或耕地10畝以上。我國人多地少，根據第二次全國土地調查，2009年全國人均耕地面積為1.52畝，海南省人均耕地面積為1.20畝，均不足世界人均耕地3.38畝水平的一半，耕地可謂金貴。該罪認定的構成犯罪的數量為“一般耕地10畝，基本農田5畝以上”，認定面積過大，導致處罰的力度變弱。

另外，耕地破壞中破壞數量不同，懲罰程度沒有體現相應的區(qū)別。破壞11畝和破壞19畝一般耕地沒有區(qū)別，在量罪定刑中對破壞耕地數量對應的危害后果的懲罰差異難以體現。

2.3 鑒定質量變化缺乏測度基礎

耕地的最大特點在于具有種植條件，可以用于農作物生產。對基本農田和普通耕地破壞定罪鑒定中，沒有進一步區(qū)分不同質量的耕地區(qū)別對待。目前界定的破壞耕地，主要是對其種植條件破壞認定。只要達到條件，不再考慮數量。

耕地的種植條件主要表現為土壤對農作物的供水、供氣、供肥、保溫、固根供給養(yǎng)分（微生物）等方面的功能。從耕地構成來看，耕地的這種功能，絕大部分集中在耕作層，其它層面即便有些作用，也全部需通過耕作層來體現。因此，對耕地種植條件的破壞其實質是對耕作層種植條件的破壞，耕作層種植條件的破壞程度即是耕地種植條件的破壞程度。我國農用地根據耕作層質量差異，將其劃分為優(yōu)等地、中等地和低等地，耕地質量差異很大，優(yōu)質耕地十分稀缺。因此應該重視對耕地質量的保護，特別是對耕作層的保護。

2009年7月國土資源部辦公廳發(fā)布了“關于征求《非法占用耕地造成種植條件嚴重毀壞認定辦法》（征求意見稿）修改意見的函”（國土資廳函[2009]585號），對耕地遭受破壞的認定條件進行了規(guī)定，但是該認定辦法主要是從數量方面進行了界定，而質量破壞方面沒有提出明確的處理意見。

實際鑒定中，都以破壞后的耕地為對象進行分析，此時分析對象的耕作層部分難以維持原狀，難以了解其原來的具體質量狀況。鑒定中只能通過相鄰地塊情況進行推測，而不同地塊的耕地質量的區(qū)別甚大。在鑒定質量變化過程中，缺乏直接的測度基礎。

2.4 破壞類型認定缺乏分類標準

海南頒布的鑒定規(guī)范對破壞類型進行了劃分[7]，分為硬化、硬覆蓋、硬化挖損和土壤污染。有下列情形之一的屬于耕地種植條件嚴重毀壞：在非法占用的耕地上進行建筑物、構筑物建設，造成耕地被硬化的；在非法占用的耕地上挖沙、采石、采礦、取土，致使耕地原有耕作層被破壞的；在非法占用的耕地上堆放固體廢棄物，造成耕地被污染，不適于繼續(xù)用于涉及人體健康的農作物種植的。上述分類看似進一步將耕地破壞基本分為硬化、硬覆蓋、挖損和土壤污染等破壞類型，可是對于類型具體如何定義和判斷沒有給出一個清晰可操作的界限，在鑒定中需要根據現場情況結合鑒定成員經驗分析判斷。

另一方面，該規(guī)范對破壞類型沒有劃分破壞程度，對硬化、硬覆蓋、挖損和土壤污染破壞類型未進一步劃分破壞耕地的程度。從對土壤破壞的角度分析，在局部或全部硬覆蓋條件下，土壤的化學性狀改變對土壤中營養(yǎng)物質的運移影響，不同的破壞程度存在較大的區(qū)別。這種區(qū)別，

現場的調查難以定量評判。

還需要考慮的是在程度認定中，沒有考慮被破壞耕地恢復難易程度。以對耕地硬化為例，不同硬物覆蓋破壞的土地，恢復起來差異很大。這種恢復成本和恢復難易程度也應該作為制定破壞耕地程度鑒定標準的考慮因素之一。

3 耕地破壞鑒定的關鍵因素

3.1 范圍的界定

從立法的角度看，目前實行的土地用途管制制度，所有管理活動都應圍繞著土地利用規(guī)劃進行[8]。土地利用規(guī)劃是國家根據社會、經濟發(fā)展的需要，對土地資源的未來用途做出科學合理的規(guī)劃或安排，是土地資源管理需要實現的目標。

對耕地破壞的處罰是針對現實中存在的違法行為進行的，行為的發(fā)生在于現在或過去。以此為判斷基礎，構成破壞耕地的違法行為，前提是被破壞的土地必須且為實實在在的耕地，而不應是規(guī)劃中“將來的耕地”。筆者傾向于將鑒定對象界定為：現狀中的耕地和規(guī)劃中的基本農田。

3.2 鑒定客體的變化

從實踐角度分析，造成耕地破壞的原因，是其耕作層的缺失與改變。如該客體在利用中產生質量、利用上的變化，導致生產性狀變化。

（1）耕作層消失。實際表現為挖沙、取土、開挖基地等行為造成耕作層消失。耕作層是土地種植條件的主要載體。耕作層的消失，造成耕地種植條件的嚴重破壞。

（2）耕作層功能喪失可復原，但復原成本高于當地復墾費。實際表現為填土石方、平整土地、填垃圾、建各類建（構）筑物、污染等行為造成的土地生產功能喪失雖可復原，但其復原的成本較大，即比開墾非耕地的投入成本還大。

（3）耕作層功能喪失且難以復原。實際表現為填土石方、平整土地、填垃圾、建各類建（構）筑物、污染等行為造成種植條件永遠不能復原或部分復原。該違法行為已對耕地的種植條件造成破壞，可以定為造成耕地種植條件的嚴重破壞或嚴重污染[9]。

4 耕地破壞鑒定的完善建議

總結近期已進行的耕地破壞鑒定案例，要使耕地鑒定更符合實際情況，鑒定更具有操作性，建議在以下方面完善：

4.1 明晰鑒定對象

耕地破壞鑒定的范圍應加以控制，各地在鑒定中存在差異，建議將耕地破壞鑒定對象界定為現狀耕地。

在鑒定確認數量中，可參照刑法中故意毀壞財物罪追訴標準（造成公私財物損失5000元以上的）立案追訴。由于我國刑法對構成故意毀壞財物罪中的數額未做出明確界定，因此各地在實施中的標準也不太相同，如福建省在對故意毀壞公私財物罪的認定中，“數額較大”一般為1萬元以上5萬元（含5萬元）以下，“數額巨大”為5萬元以上。相較該數值，耕地毀壞的量刑起點基本農田5畝以上或者耕地10畝以上顯得過大。考慮到我國耕地資源的珍稀性、糧食安全的重要性，任何一處非法占用農用地犯罪都會對我國社會秩序產生極大不良影響。因此，有必要適當減少非法占用農用地罪其追訴的畝數標準，以從嚴打擊非法占用農用地犯罪[10]。

建議將耕地毀壞的鑒定數量由原來較大的基本農田5畝以上或者耕地10畝以上改為更小，可以與農地的價值量相關聯(lián)，確實以生產能力遭破壞為判定依據。

4.2 增加質量因素折算

耕地資源數量管護是質量管護的前提，質量管護是數量管護的保障，沒有質量的數量是靠不住的[11]。參照農用地分等定級標準，確定被破壞耕地的質量等級[12]，制定破壞耕地數量面積等級折算標準。對于優(yōu)等地、中等地和低等地遭破壞的，將破壞耕地程度、質量等別和面積等按嚴重破壞、中度破壞和輕度破壞劃分，折算成標準價值量，確定其破壞結果。

需要國家成立專門的耕地質量破壞鑒定機構，編制和頒布有關耕地質量破壞鑒定的法定程序和技術規(guī)范，使耕地破壞的鑒定可以依法進行，鑒定結果具有權威性，達到有效遏制耕地破壞行為的效果[13]。

4.3 完善破壞類型鑒定標準

（1）明晰破壞類型

給出硬化、硬覆蓋、挖損和土壤污染科學清晰的定義[14]，并盡量詳盡地列出所包括的種類，使每個具體的案例能明確判斷出其破壞耕地類型。

（2）形成鑒定標準

耕地毀壞標準涉及關于土地種植條件的質量評價，尤其是對耕作層影響評價。應當以現有的《農用地分等規(guī)程》、《農用地定級規(guī)程》、《食用農產品產地環(huán)境質量評價標準》、《溫室蔬菜產地質量評價標準》、《土壤環(huán)境質量標準》、《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》等一系列的技術指導性標準為基礎，結合土壤環(huán)境質量標準等指導性技術標準，制定一系列鑒定標準[15]，如硬化破壞等級標準、挖損破壞等級標準和土壤污染破壞等級標準。以此為依據，鑒定每種破壞類型的破壞程度。

（3）以恢復的難易程度修正鑒定結果

破壞程度鑒定需要考慮被破壞耕地要恢復到原有耕地所需的人力、物力、財力情況。結合土地復墾相關標準，判斷耕地的可恢復難易程度，制定破壞耕地的可恢復等級標準，使鑒定結論更具操作性。

References)

[1] 張鳳榮. 基本農田的生態(tài)功能與土地資源持續(xù)利用[J]. 上海國土資源,2013,34(2):1-5. Zhang F R. Ecological functions of basic farmland and sustainable utilization of land resources[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(2):1-5.

[2] 盧新海,黃善林. 我國耕地保護而臨的困境及其對策[J]. 華中科技大學學報(社會科學版),2010,24(3):79-84. Lu X H, Huang S L. Barriers of and solutions to farmland conservation in China[J]. Journal of Huazhong University of Science and Technology (Social Science Edition), 2010,24(3):79-84.

[3] 鮑海君,徐貞鋒,徐保根. 城市擴張:土地利用,耕地保護與規(guī)制路徑[J]. 上海國土資源,2013,34(4):44-47. Bao H J, Xu Z F, Xu B G. Land use, cropland protection, and its governance during urban expansion[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(4):44-47.

[4] 陳桂珅,程鋒,蘇強,等. 補充耕地數量質量按等級折算研究進展[J]. 資源與產業(yè),2009,11(2):5-7. Chen G S, Cheng F, Su Q, et al. Study progress on supplementary quantity & quality of arable lands converted by grade[J]. Resources & Industries, 2009,11(2):5-7.

[5] 羅明軍. 鄭州市實施耕地破壞鑒定制度效果好[J]. 資源導刊, 2013,(6):22. Luo M J. The implementation effect on identification system of cultivated land damage in Zhengzhou city[J]. Resources Guide, 2013,(6):22.

[6] 謝島. 海南出臺耕地破壞鑒定技術規(guī)范[N]. 中國國土資源報, 2014-04-12,4. Xie D. Hainan introduced farmland damage identification technology specification[N]. Chinese Land and Resources News, 2014-04-12,4.

[7] 安海姣. 對非法占用農用地罪中破壞耕地程度的探討[J]. 農業(yè)科技與裝備,2013,(4):17-18. An H J. Discussion on the identification of farmland damage in the illegal occupation of agricultural land crime[J]. Agricultural Science & Technology and Equipment, 2013,(4):17-18.

[8] 黨國英. 中國土地規(guī)劃管理及其改革[J]. 上海國土資源,2014, 35(3):1-5. Dang G Y. The land planning management system in China and its pathway of reform[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):1-5.

[9] 林化興. 關于“耕地破壞程度鑒定”問題的探索[J]. 浙江國土資源,2008,(5):54. Lin H X. Exploration on problems of farmland damage degree identification[J]. Zhejiang Land & Resources, 2008,(5):54

[10] 李倩. 非法占用農用地罪的立法缺陷及其造成執(zhí)行不力情況研究[J]. 黑龍江信息科技,2011,(8):117-118. Li Q. Study on legislative defect of crime of illegal occupation of agricultural land[J]. Heilongjiang Science and Technology Information, 2011,(8):117-118.

[11] 陳桂坤,張蕾娜,程鋒. 數量質量并重管理的耕地保護政策研究[J]. 中國土地科學,2009,23(12):39-43. Chen G K, Zhang L N, Cheng F. Cultivated land preservation policies reexamined: paying equal attention to quantitative and qualitative management[J]. China Land Science, 2009,23(12):39-43.

[12] 朱錦尉,祝錦霞,徐保根. 基于農用地分等的耕地質量監(jiān)測評價[J]. 上海國土資源,2013,34(2):20-23. Zhu J W, Zhu J X, Xu B G. Monitoring and evaluation for the classification of cultivated land quality[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(2):20-23.

[13] 楊邦杰,王洪波,鄖文聚,等. 耕地質量保護和建設共同責任機制的建立途徑研究[J]. 中國發(fā)展,2013,13(2):1-5. Yang B J, Wang H B, Yun W J, et al. On the agricultural land quality protection cooperational responsibility mechanism[J]. China Development, 2013,13(2):1-5.

[14] 黃朝明,高富宅. 試析海南省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)范管理[J].上海國土資源,2013,34(4):53-56. Huang C M, Gao F Z. Analysis of standardized management for the development and utilization of urban underground space in Hainan province[J]. Shanghai Land & Resources, 2013,34(4):53-56.

[15] 王秋兵. 關于完善破壞耕地程度認定機制的建議[C]//保障科學發(fā)展保護耕地紅線論文集. 北京:中國大地出版社,2009:54-59. Wang Q B. The advice to improve identified mechanism of farmland destruction degree[C]//Proceedings on scientific development and arable land protection. Beijing: China Land Press. 2009:54-59.

The identification of farmland destruction and suggestions for improving management policies

HUANG Chao-Ming1, DONG You-Qin2
(1. School of Politics and Public Administration, Hainan University, Hainan Haikou 570228, China; 2. School of Horticulture Garden, Hainan University, Hainan Haikou 570228, China)

This study combines system analysis and research to identify conditions, management mechanisms, and policies that result in the destruction of farmland. Combined with the implementation of Hainan study, arable damage identification provides a reference for the appraisal of complete farmland destruction. The study found that damage to cultivated land and quality increases need to be clarified, and identification standards must be improved. The results show the need for identifying acts of sabotage that destroy arable farmland, and improving standards and management policies.

land management; cultivated land protection; damage extent; identification standard

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.008

F321.1

A

2095-1329(2015)01-0036-04

2014-12-06

2015-03-14

黃朝明(1973-),男,副教授,主要從事土地利用規(guī)劃與評價研究.

電子郵箱: 11217395@163.com

聯(lián)系電話: 13976489797

海南省哲學社會科學規(guī)劃課題“新型城鎮(zhèn)化下海南城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場建設路徑研究”(HNSK(GJ)14-04)