呂 曉，周曉迪，牛善棟

（曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，山東·日照 276826）

改革開放以來我國農(nóng)村宅基地管理政策體系的梳理與思考

呂 曉，周曉迪，牛善棟

（曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，山東·日照 276826）

新型城鎮(zhèn)化背景下加強農(nóng)村宅基地管理、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素流動具有重要意義。本文從法律框架、黨中央政策精神以及政府規(guī)范性文件三個方面梳理了農(nóng)村宅基地管理政策，分析認(rèn)為現(xiàn)有管理政策體系難以協(xié)調(diào)宅基地福利性與財產(chǎn)性之間的本質(zhì)矛盾，難以有效地應(yīng)對宅基地利用過程中的復(fù)雜性；創(chuàng)新宅基地管理政策體系，促進(jìn)與保障農(nóng)村深化改革發(fā)展成為現(xiàn)階段的重要任務(wù)。

宅基地管理；政策體系；問題分析；對策建議

農(nóng)村宅基地是指僅限本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，依法按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。目前，我國農(nóng)村宅基地數(shù)量巨大、利用相對粗放[1]。隨著中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的深入，農(nóng)村宅基地利用管理現(xiàn)狀與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展越來越不相適應(yīng)，并進(jìn)而給農(nóng)民生活福利帶來不利影響，成為一個亟需解決的問題[2～4]。因此，細(xì)致梳理我國農(nóng)村宅基地管理政策體系的演化進(jìn)程及其存在的不足，并有針對性地提出對策建議，成為一項十分重要的基礎(chǔ)工作。

目前，我國民法典制定過程中，專家學(xué)者對農(nóng)用地的關(guān)注非常多，但對作為農(nóng)民立身之本的宅基地的研究和立法相對缺乏[5]。部分學(xué)者從不同的角度對宅基地管理政策進(jìn)行了研究與回顧，如：對1949年以來我國宅基地使用管理制度演變情況作了較為完整的回顧分析，梳理出了現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度與政策存在的主要問題[6]；對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度特點、弊端等進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并提出改進(jìn)的思路設(shè)想[7,8]；研究認(rèn)為我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的“一宅兩制”模式，與城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實和發(fā)展趨勢相背離，違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并提出兩種改革的思路：一是恢復(fù)宅基地的私有性質(zhì)，給農(nóng)民一個包括房屋和宅基地的統(tǒng)一完整的產(chǎn)權(quán)；二是主張繼續(xù)實行宅基地集體所有，但把宅基地使用權(quán)作為物權(quán)給農(nóng)民[9]。綜合來看，針對農(nóng)村宅基地管理政策的回顧、梳理以及問題分析已經(jīng)取得較多成果，但有關(guān)梳理工作較為凌亂，未能全面、系統(tǒng)而清晰地揭示出宅基地管理政策體系的構(gòu)成、演化及其特征。因此，本文參考已有的相關(guān)研究，從法律框架、黨中央政策精神以及政府規(guī)范性文件等三個方面入手，對宅基地管理政策體系進(jìn)行總結(jié)歸納，基于制度層面提出宅基地管理政策體系的不足，并嘗試提出對策建議，期望為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供參考借鑒。

1 宅基地管理的法律框架

1982年通過的《憲法》及其1988年的修正案對農(nóng)村宅基地的權(quán)屬及流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了原則性規(guī)定，奠定了宅基地管理的法律基礎(chǔ)。1986年《土地管理法》的頒布實施，對農(nóng)村宅基地管理做出了進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定?？傮w來看，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理的法律規(guī)定基本形成了以《憲法》、《土地管理法》為主，輔以《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《民法通則》及相關(guān)條例組成的較為完整的框架體系（表1）。

表1 宅基地管理的相關(guān)法律Table 1 Laws about rural homestead land management

村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃 國務(wù)院 規(guī)定了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施過程中使用宅基地、村內(nèi)建設(shè)管理條例1993年 空閑地等集體土地建房的審批要求。擔(dān)保法 全國人大 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使1995年 用權(quán)不得抵押。土地管理法 全國人大 廢除了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民享有宅基地使用權(quán)的規(guī)（1998年修訂）1998年 定；規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。土地管理法 國務(wù)院 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于實施條例1998年 其成員集體所有的土地歸國家所有。物權(quán)法 全國人大 就宅基地的登記、所有權(quán)和使用權(quán)做出規(guī)定；明確宅2007年 基地使用權(quán)為用益物權(quán)。鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)因地制宜、節(jié)約用地，全國人大 發(fā)揮村民自治組織的作用，引導(dǎo)村民合理進(jìn)行建設(shè)，城鄉(xiāng)規(guī)劃法2008年 改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件；在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)，建設(shè)單位或者個人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)。

由表1可見，自1982年宅基地的集體所有制第一次被確認(rèn)并持續(xù)至今，而宅基地使用權(quán)性質(zhì)的確定則是以2007年《物權(quán)法》的頒布實施為標(biāo)志?！段餀?quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)定為一種特殊的用益物權(quán)，在法律上首次對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行了準(zhǔn)確的定位，在一定程度上為加強宅基地的使用權(quán)管理奠定了法律基礎(chǔ)。宅基地的申請、取得、使用、征收、繼承、買賣等具體利用管理則由《土地管理法》及其實施條例、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)村鎮(zhèn)建設(shè)條例、《繼承法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律做出了原則性規(guī)定。

總體來看，改革開放以來我國通過立法的形式正式明確了宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬，尤其是清晰界定了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是，在目前的法律框架下宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓受到諸多嚴(yán)格限制，仍然缺少真正意義上的收益權(quán)。

2 宅基地管理的黨中央精神要求

黨中央關(guān)于農(nóng)村宅基地管理的精神要求一般集中體現(xiàn)在頒布的各項文件之中。本文主要從歷年涉農(nóng)中央“一號文件”、歷次黨的代表大會及其中央委員會的會議決議等內(nèi)容來梳理黨中央關(guān)于宅基地管理的有關(guān)精神要求。

中央“一號文件”一般指中共中央每年發(fā)的第一份文件，該文件在國家全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性的地位。我國農(nóng)村改革初期，中共中央、國務(wù)院于1982至1986年連續(xù)發(fā)布了5個中央“一號文件”，極大地促進(jìn)了農(nóng)村改革發(fā)展，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性。其中，1982至1985年4個“一號文件”提到了宅基地管理，但僅簡要提及了宅基地的權(quán)屬、占地及住房規(guī)劃建設(shè)等內(nèi)容。綜合來看，農(nóng)村改革發(fā)展初期的宅基地利用及管理尚未暴露出較多問題，中央僅結(jié)合發(fā)展形勢提出了原則性規(guī)定。隨著“三農(nóng)”問題逐步引起重視，2004至2014年，黨中央圍繞農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展問題連續(xù)出臺了11個“一號文件”。其中，除了2011年外，其他10個“一號文件”均就新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及土地確權(quán)等發(fā)展形勢，對宅基地管理提出了詳細(xì)要求（表2）。

表2 涉農(nóng)中央“一號文件”對宅基地管理的要求Table 2 Spirit of the No.1 document from the CPC Central Committee for rural homestead management

黨的十七屆三中全會、十八屆三中對深化農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向，其中農(nóng)村宅基地利用與管理均作為重要內(nèi)容進(jìn)行了闡述。黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！秉h的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。”在兩個《決定》的精神指導(dǎo)下，農(nóng)村宅基地的物權(quán)性質(zhì)得以進(jìn)一步確認(rèn)，農(nóng)民被

賦予更多財產(chǎn)權(quán)利，但是宅基地的流轉(zhuǎn)、退出等仍然僅在部分地區(qū)開展試點，尚未形成較為具體的、國家層面的政策規(guī)定。

綜合來看，作為農(nóng)民擁有的重要土地資產(chǎn)，黨中央對農(nóng)村宅基地的管理逐漸重視，進(jìn)一步明晰了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)，促進(jìn)其作為財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，但考慮到宅基地同時承擔(dān)著農(nóng)村居民的部分福利性功能，對宅基地的自由買賣仍然禁止，但已經(jīng)允許試點地區(qū)對宅基地的退出、流轉(zhuǎn)等進(jìn)行改革探索。

3 中央政府規(guī)范性文件對宅基地管理的調(diào)整及規(guī)范

在宅基地管理的法律框架下，依據(jù)黨中央關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展以及宅基地管理的精神要求，為解決農(nóng)村宅基地利用與管理中的各類問題，國務(wù)院、國土資源部陸續(xù)出臺了幾十項各類辦法、通知、意見等規(guī)范性文件，對宅基地管理做出了更加詳細(xì)的調(diào)整及規(guī)范。其中，以宅基地管理為核心內(nèi)容的有8項，有專門章節(jié)或段落涉及宅基地管理的達(dá)十幾項（表3）。

表3 國家出臺的有關(guān)宅基地管理的規(guī)范性文件Table 3 The country's normative documents on the rural homestead land management

關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知（國土資發(fā)[2011]60號）國土資源部財政部農(nóng)業(yè)部2011年對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署。關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見（國土資發(fā)[2011] 178號）國土資源部中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室財政部農(nóng)業(yè)部2011年對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地登記、確權(quán)發(fā)證過程中的相關(guān)情況做了規(guī)范。關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見（國土資[2012] 47號）國土資源部2012年實行農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)?？刂?，提高農(nóng)村土地利用效率，確保農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地總量不增加；……；要實行土地利用計劃差別化管理，統(tǒng)籌安排區(qū)域用地計劃，優(yōu)先保障農(nóng)民宅基地等民生用地指標(biāo)；……；合理確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的農(nóng)村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面積，……，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋各類產(chǎn)（行）業(yè)的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系；關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村地籍調(diào)查推進(jìn)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知（國土資發(fā)[2013] 97號）國土資源部2013年對農(nóng)村范圍內(nèi)包括農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等在內(nèi)的每一宗地的權(quán)屬、界址、位置、面積、用途等進(jìn)行調(diào)查。主要內(nèi)容包括土地權(quán)屬調(diào)查和地籍測量。節(jié)約集約利用土地規(guī)定（國土資源部令第61號）國土資源部2014年縣級以上地方國土資源主管部門可以依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌開展農(nóng)村建設(shè)用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害毀損土地的整治，提高建設(shè)用地利用效率和效益，改善人民群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。

表3中所列的各類規(guī)范性文件反映了國家層面對農(nóng)村宅基地管理在不同時期、從不同方面做出的相關(guān)調(diào)整與規(guī)范。其中，《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號）、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71號）、《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（國土資發(fā)[2010]28號）等三個文件對宅基地管理先后做出了最全面的規(guī)定，明確了宅基地管理的方向，是地方政府進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的重要政策依據(jù)。

近年來，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的展開，國家加強了對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地的權(quán)屬管理，先后出臺了多個文件加強對宅基地確權(quán)發(fā)證等基礎(chǔ)性工作的落實。同時，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度的實施也給農(nóng)村宅基地管理帶來了挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的開展、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》的出臺都在一定程度上促使了宅基地利用與管理的嚴(yán)格規(guī)范。

4 啟示與思考

在宅基地管理的法律框架下，黨中央的精神要求及政府相關(guān)規(guī)范性文件對農(nóng)村宅基地管理進(jìn)行了有效調(diào)整與規(guī)范?？偟膩砜?，我國宅基地管理政策體系體現(xiàn)出“限制”的基本特征[10]，并分別體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)管理上“兩權(quán)分離、一宅兩制、登記管理”，分配管理上“依法申請、一戶一宅、限定面積”；使用管理上“主體特定、用途管制、無償無限期使用”，流轉(zhuǎn)管理上“限制流轉(zhuǎn)、房地合一、地隨房走”[1]。通過上述梳理，有如下啟示與思考：

4.1 現(xiàn)有管理政策體系難以協(xié)調(diào)宅基地福利性與財產(chǎn)性之間的本質(zhì)矛盾

基于我國城鄉(xiāng)二元戶籍體制及社會保障體系，宅基地在歷史上較多地承擔(dān)了農(nóng)村居民“居者有其屋”的基本保障功能，為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其是資源瓶頸約束的加大，宅基地的財產(chǎn)性逐漸凸顯，促使了宅基地隱性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象及相關(guān)財產(chǎn)糾紛的大量發(fā)生。然而，目前的宅基地管理政策體系對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、退出等缺乏明確規(guī)定，尚不能有效調(diào)節(jié)宅基地福利性與財產(chǎn)性之間的矛盾，難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的迫切要求。

4.2 現(xiàn)有管理政策體系難以有效地應(yīng)對宅基地利用過程中的復(fù)雜性

一是，我國宅基地管理缺乏專門的立法支撐，更多的是通知、意見等文件規(guī)范，其法律效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上專門的法律。二是，農(nóng)村宅基地利用過程中面臨著風(fēng)俗習(xí)慣、人地關(guān)系等多種差異，在國家層面管理政策體系規(guī)定不盡完善且法律效力較低的情況下，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對制定及實施相應(yīng)管理細(xì)則的重視程度相對不足。三是，宅基地利用管理與住房規(guī)劃建設(shè)的管理分割，帶來了現(xiàn)有管理政策體系與村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的銜接不夠。近年來，雖然部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃，但由于對規(guī)劃認(rèn)識的不到位，以及缺乏規(guī)劃編制的科學(xué)性、實施的嚴(yán)謹(jǐn)性等原因，使本來由于行政管理體制分割帶來的不銜接問題更加嚴(yán)重，在一定程度上帶來了土地浪費、布局散亂等不良現(xiàn)象。

4.3 創(chuàng)新宅基地管理政策體系，促進(jìn)與保障農(nóng)村深化改革發(fā)展成為現(xiàn)階段的重要任務(wù)

一是，要強化宅基地管理的立法研究，以法律形式固化有效政策、探索創(chuàng)新規(guī)定，尤其是通過立法重視并充實宅基地用益物權(quán)的內(nèi)容[11]，強化宅基地管理政策體系的效力。二是，研究制定差異化的宅基地取得制度，既保障農(nóng)村居民的基本居住需求，又要嚴(yán)格控制新增宅基地的規(guī)模。三是，結(jié)合農(nóng)民意愿與區(qū)域發(fā)展實際，加緊制定宅基地流轉(zhuǎn)、退出及用途轉(zhuǎn)變的政策規(guī)范，促進(jìn)存量宅基地的高效、合理利用[12～16]。四是，加強宅基地利用與管理的監(jiān)管力度，提高宅基地管理的公眾參與及監(jiān)督范圍、力度，既要有力地保障農(nóng)民合法權(quán)益，又要嚴(yán)格地遏制違法違規(guī)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

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Lü Xiao, ZHOU Xiao-Di, NIU Shan-Dong
(School of Geography and Tourism, Qufu Normal University, Shandong Rizhao 276826, China)

The rural homestead management system plays a significant role in new urbanization. This article addresses three aspects of the rural homestead management system: the legal framework, the Party Central Committee policy, and government legislation. The study analyzes the deficiencies and consequences of the rural homestead management system, particularly the conflict between the protection of the environment and property. The existing management policy system cannot effectively resolve complications associated with homestead utilization, and it is therefore necessary to innovate the system to promote reform and development of rural land.

peasants’ homesteads management; policy system; issues analysis; countermeasures and suggestions

F301.0

A

2095-1329(2015)01-0016-04

2014-08-28

2015-01-15

呂曉(1984-),男,博士,副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向為土地經(jīng)濟與政策.

電子郵箱: xl1030@foxmail.com

聯(lián)系電話: 0633-3980705

國家自然科學(xué)基金項目(41301185);山東省自然科學(xué)基金項目(ZR2013DQ018);山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目(14DGLJ04);曲阜師范大學(xué)本科生科研訓(xùn)練項目(2013A059)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.004