劉 華

（1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇?南京 210095；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食安全研究中心，江蘇?南京 210095）

新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地制度改革：何去何從
——基于不同地區(qū)創(chuàng)新模式的比較

劉 華1,2

（1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇?南京 210095；2. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食安全研究中心，江蘇?南京 210095）

新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度改革提出新的要求，本文從環(huán)境條件、核心內(nèi)容、適用范圍和推廣價值等方面比較分析了現(xiàn)階段中國農(nóng)村土地制度改革的五種創(chuàng)新模式。研究認為，新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地制度改革的主體是農(nóng)民，成功的關(guān)鍵是農(nóng)民的廣泛參與，要充分遵循農(nóng)民的意愿；土地具有要素功能和保障功能，不同時期土地功能有所側(cè)重，現(xiàn)階段農(nóng)民分化，表現(xiàn)為異質(zhì)性農(nóng)民對土地依賴程度和土地權(quán)利訴求存在差異，在政策制定過程中應(yīng)充分考慮農(nóng)戶對土地的需求差異，因地制宜，保持政策的延續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性；充分發(fā)揮中央政府和地方政府作用，同時更要規(guī)范政府的行為。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度改革；創(chuàng)新模式；農(nóng)民分化；土地功能

十八大報告明確指出：未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟增長的巨大引擎。根據(jù)美國經(jīng)濟學(xué)家錢納里的世界發(fā)展模型，當(dāng)一國工業(yè)化率達到40%時，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。中國目前工業(yè)化水平已接近40%，2011年按常住人口計算城鎮(zhèn)化率為51.27%，按戶籍人口計算只有34.7%，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有很大空間。從政策軌跡來看，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念、體制機制和資源基礎(chǔ)等均不同于早期城鎮(zhèn)化，早期城鎮(zhèn)化發(fā)展主要通過掠奪農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的相關(guān)利益來實現(xiàn)。2002年十六大報告首次提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，之后出臺了一系列政策文件，包括2003年國務(wù)院《政府工作報告》、2010年中央1號文件和2013年的十八大報告，明確指出中國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)不可能再沿襲過去的發(fā)展模式，而要積極探索“以城帶鄉(xiāng)”的新模式。當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化發(fā)展強調(diào)的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，并不是簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加和城鎮(zhèn)面積擴張，更為重要的是做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化的順利推進離不開農(nóng)村土地制度的改革[1]，很多學(xué)者認為，中國農(nóng)村集體土地制度是城鎮(zhèn)化的最大障礙，進一步推進城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是農(nóng)村土地制度的改革。在新型城鎮(zhèn)化背景下開展關(guān)于中國農(nóng)村土地制度改革的研究具有重要的政策價值和突顯的現(xiàn)實意義。

農(nóng)村土地制度通過重組土地與勞動力的配置影響土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化，進而影響中國整個城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程[2]。伴隨著大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，中國農(nóng)村勞動力的配置方式發(fā)生了根本性的結(jié)構(gòu)變革，主要體現(xiàn)在農(nóng)民收入和就業(yè)結(jié)構(gòu)上，有研究顯示農(nóng)戶純收入中來自農(nóng)業(yè)的比重由1985年的75.02%下降到2007年的42.1%，各類外出務(wù)工與兼業(yè)的農(nóng)村勞動力高達48.62%[3,4]。然而相對于農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移速度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于滯后狀態(tài)，出現(xiàn)了農(nóng)民離農(nóng)不離地，進城不棄地，農(nóng)村土地大量棄耕，農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到抑制的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示：1990年全國參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量僅占農(nóng)戶總數(shù)0.9%，土地流轉(zhuǎn)率只有0.44%，1999年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率約為2.53%，2008年為8.9%，2010年依然只有14.7%，截至2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積為0.18億hm2（2.07億畝），占承包耕地總面積的16.2%[5]。已有大量研究認為造成這一現(xiàn)象的主要原因在于現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的制約，其最終阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。世界銀行的研究報告指出：當(dāng)人均GDP小于500美元時，農(nóng)民以分散經(jīng)營土地為主，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率極低，當(dāng)人均GDP大于1000美元時，農(nóng)村土地市場價值上升，愿意有償轉(zhuǎn)讓的土地擁有者比例大幅增加，土地流轉(zhuǎn)速度加快。2011年中國農(nóng)村居民家庭平均人均純收入6977.29元，其中21個省市自治區(qū)的人均純收入超過6000元，由此判斷中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入活躍期，表明現(xiàn)階段是中國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵時期。

近些年農(nóng)村土地制度改革成為政界和學(xué)界共同關(guān)注

的熱點問題，在討論農(nóng)村土地制度問題時，往往與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、失地農(nóng)民問題等重大現(xiàn)實問題相聯(lián)系，足以凸顯農(nóng)村土地制度改革的特殊地位和重要作用。作為農(nóng)村的一項基本制度，土地制度不僅關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，還直接或間接影響到農(nóng)村對城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐和促進[6]。反之，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中土地規(guī)模化經(jīng)營的客觀需要、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地和空間拓展的現(xiàn)實需求也不斷要求農(nóng)村土地制度改革，所以農(nóng)村土地制度的改革既有來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的推力作用，也有來自工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展的拉力作用。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進程中土地承擔(dān)著怎樣的角色？農(nóng)民與土地的關(guān)系發(fā)生了怎樣的變化？已有農(nóng)村土地制度的改革路徑和背后的邏輯何在？在新型城鎮(zhèn)化的理念和發(fā)展要求下，需要怎樣的農(nóng)村土地制度與之相對應(yīng)？現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在怎樣的問題？在路徑依賴和客觀需求的背景下，農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實選擇有哪些？各地開展農(nóng)村土地制度創(chuàng)新試點工作的進展怎樣？有哪些經(jīng)驗教訓(xùn)？各種模式的核心內(nèi)容、推廣價值和適用范圍是什么？這一系列問題的回答將有助于更好地理解農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展路徑，為下一步改革的方向提供可供參考的科學(xué)依據(jù)。本文緊緊圍繞上述問題開展討論，首先闡述土地的功能，明確提出土地具有要素功能和保障功能，不同時期土地功能有所側(cè)重，加之現(xiàn)階段農(nóng)民分化，表現(xiàn)為異質(zhì)性農(nóng)民對土地依賴程度和土地權(quán)利訴求存在差異，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地制度改革的需求差異；其次梳理已有農(nóng)村土地制度改革的基本脈絡(luò)，厘清農(nóng)村土地制度改革背后的政策邏輯；再次客觀地指出新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度的基本要求，并結(jié)合中國實際情況，指出農(nóng)村土地制度改革面臨的現(xiàn)實困境；最后針對中國現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的實踐，重點討論成都模式、蘇州模式、重慶模式、浙江嘉興“兩分兩換”制度、浙江農(nóng)村土地股份制改革五種創(chuàng)新模式，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議。

1 土地功能與農(nóng)村土地制度改革的演變路徑

土地作為基本的生產(chǎn)生活資料，能夠滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市建設(shè)、工業(yè)場所、居民居住、公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項需要，具有不可移動性的屬性，在中國現(xiàn)有的制度安排下，土地并不是私有物品，要素流動性和用途改變需要在一定的條件下才能實現(xiàn)。土地資源具有資源有限性與多用型的矛盾，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，表現(xiàn)為工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村、政府與農(nóng)民之間關(guān)于土地的爭奪。鑒于農(nóng)村社會保障體系不健全，土地對于農(nóng)民而言，兼具生存保障、就業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等多重功能。土地兼具要素功能與保障功能，在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，土地功能存在差異，也正是這種差異誘發(fā)了農(nóng)村土地制度改革的不同發(fā)展路徑和改革內(nèi)容。

在不同經(jīng)濟發(fā)展階段，農(nóng)民與土地的關(guān)系、農(nóng)民對土地的態(tài)度和依賴程度均有所不同?，F(xiàn)階段農(nóng)民群體呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢，而不同類型農(nóng)民對土地權(quán)利的訴求截然不同，加之中國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展對土地需求導(dǎo)向亦存在差異。在不同的現(xiàn)實背景下，農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展路徑和現(xiàn)實選擇也存在較大的不同。按照收入構(gòu)成和土地地域位置來劃分，當(dāng)前農(nóng)民大體可以分為四類：一類是已經(jīng)進城的農(nóng)民工，其收入主要來源于非農(nóng)收入，其工作和生活都在城鎮(zhèn)，但在農(nóng)村還擁有一份承包地，這類農(nóng)民的問題是如何讓他們完全融入城市生活，自愿、有償?shù)胤艞夀r(nóng)村土地。另一類是城鎮(zhèn)近郊的農(nóng)民，隨著城鎮(zhèn)化的推進，城郊土地收益增值較大，關(guān)于土地的爭奪較為激烈，矛盾也較為突出，容易引發(fā)社會沖突，重點是如何公平地分享土地增值收益，妥善解決農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、土地征用等問題。再一類是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的、遠離城鎮(zhèn)化輻射影響的農(nóng)民，收入以農(nóng)業(yè)收入為主，他們靠土地為生，其中又包括兩種類型，一種是因為缺乏人力資本等無法獲得外出務(wù)工的機會，在農(nóng)村被動地以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為生，其收入水平較低，這類農(nóng)民沒有獲得工業(yè)化發(fā)展的實惠，其對土地的依賴程度加大，土地流轉(zhuǎn)的意愿極低，同時由于各種原因其接受流入土地的能力也較低；另一種是種植專業(yè)大戶，通過規(guī)模化經(jīng)營、現(xiàn)代化技術(shù)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，收入水平較高。還有一類是兼業(yè)戶，收入由農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)業(yè)收入共同構(gòu)成，居住模式也屬于遷徙狀態(tài)，土地對這類農(nóng)民而言，不僅僅是生產(chǎn)要素，而且承載著更多的情感和社會功能。

美國著名經(jīng)濟學(xué)諾斯認為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲利機會的自發(fā)交替行為。通常國家在追求租金最大化目標(biāo)下通過政策法令實施的屬于強制性制度變遷，人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會屬于誘致型制度變遷。在農(nóng)村土地制度改革的過程中，主要相關(guān)利益者中央政府、地方政府和農(nóng)戶基于自身的利益訴求，當(dāng)現(xiàn)有制度阻礙其獲得潛在獲利機會的情況下，各方均有推動制度改革的動機，當(dāng)相關(guān)利益者之間的目標(biāo)具有一致性時，其制度改革將更容易促成并進入良性循環(huán)發(fā)展；反之制度改革的過程將涉及多方博弈，形成各種可能的均衡結(jié)果。縱觀中國農(nóng)村土地制度變遷的歷史，大體可以分為幾個階段[2,7,8]：

第一階段是1949年到1953年，變封建地主所有制為農(nóng)民土地所有制。新中國成立之后，中國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了劇烈的變化，1952年完成以“耕者有其田”為目標(biāo)的土地改革，農(nóng)村土地制度走上了土地私有、分散經(jīng)營的道路，與土改前的“土地地主私有、農(nóng)戶租佃經(jīng)營”形成了鮮明的對比，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)。該階段屬于強制性制度變遷。

第二階段是1953年到1978年，變農(nóng)民土地私有制為集

體所有制。1953年開始的農(nóng)業(yè)社會主義改造及后來的人民公社化運動，農(nóng)村土地制度又發(fā)生了變革，變?yōu)椤巴恋丶w所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營”，農(nóng)民不再是土地的所有者和經(jīng)營決策者。1963年實施的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”政策，將土地所有者和經(jīng)營主體由公社縮小為生產(chǎn)小隊，但農(nóng)民依舊缺乏土地的所有權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)。該階段也屬于強制性制度變遷。

第三階段是1978年到2002年，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即土地的集體所有權(quán)與農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)相分離，即“兩權(quán)分離”制度。1978年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)村“集體所有、農(nóng)戶使用”的土地制度，使得農(nóng)民重新獲得了土地的經(jīng)營決策權(quán)，但不具備完整的土地所有權(quán)。截止到1984年底，全國569萬個生產(chǎn)隊中有99.96%的生產(chǎn)隊全部實行了包產(chǎn)、包干到戶。實踐證明：中國人多地少的客觀現(xiàn)實決定了特殊的農(nóng)地制度安排，家庭承包、土地均分制度安排具有一定的合理性，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解決了農(nóng)民溫飽問題和糧食生產(chǎn)問題。期間中央不斷出臺相關(guān)政策延長土地承包期，如1984年的一號文件提出“土地承包期一般應(yīng)為十五年以上”，1993年又指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。這一階段屬于誘致型制度變遷，是以農(nóng)民內(nèi)生的制度需求為導(dǎo)向、自下而上的、漸進式地的制度改革。

第四階段是2002年至今，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，即“三權(quán)分離”制度。中共十六大指出在長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制，有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營；2003年頒布的《中國農(nóng)村土地承包法》明確指出農(nóng)戶承包地予以物權(quán)保護并賦予農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；中共十七屆三中全會提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，且鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”政策。這一階段也屬于誘致型制度變遷，但不同于第三階段，制度變遷的需求推動者包括中央政府、地方政府、企業(yè)和農(nóng)戶，加之農(nóng)戶分化的影響，多方對土地制度變遷的利益訴求各不相同，大大增加了制度變遷的難度、延緩了改革的進展速度。

2 新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度的要求與面臨的現(xiàn)實困境

2.1 新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)村土地制度的基本要求

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵是保障要素在城鄉(xiāng)之間按照市場機制進行配置，這就要求土地制度能夠保證土地資源以價格信號或者效益為導(dǎo)向進行配置，即保障土地產(chǎn)權(quán)人或利益相關(guān)者（當(dāng)事人）的相關(guān)權(quán)利和權(quán)益，激勵土地利益相關(guān)者的經(jīng)濟行為，約束和抑制利益相關(guān)者的機會主義行為，最終促進資源的優(yōu)化配置[9]。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大不同在于：新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，注重保護農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。這就要求農(nóng)村土地制度改革必須以農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)，切實地保護農(nóng)民的土地權(quán)益；確保農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化；協(xié)調(diào)好農(nóng)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間的關(guān)系，在保障糧食安全、質(zhì)量和數(shù)量上保證耕地規(guī)模的基礎(chǔ)上發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)用地，并集約節(jié)約利用建設(shè)用地，避免對優(yōu)質(zhì)良田的占用和濫用；保護好生態(tài)用地、資源保護用地，保持良好的生態(tài)環(huán)境。

2.2 現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革面臨的現(xiàn)實困境

任何一種制度都有一定的生命周期，在制度變遷的初始階段顯示出明顯的帕累托改進，隨著時間的推移原有制度變遷的收益逐步轉(zhuǎn)為邊際收益遞減[10]，加之外部環(huán)境的改變原來的制度均衡狀態(tài)被打破，現(xiàn)有制度陷入非均衡狀況，表現(xiàn)出與現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)。當(dāng)今農(nóng)村土地制度面臨的主要問題包括以下幾個方面：

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明確

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確和產(chǎn)權(quán)不完整，土地有效流轉(zhuǎn)受阻，農(nóng)地的交易性、變現(xiàn)性和抵押能力缺失，導(dǎo)致土地資源利用和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低效率，阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營；無法支撐農(nóng)村富余人口的有序轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化發(fā)展動力不足，阻礙人口城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明確，盡管從理論上農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，但具體實施過程中，存在權(quán)利主體虛設(shè)或缺位的問題，往往用村民小組（或者自然村）來代表農(nóng)村集體，但村民小組的權(quán)利不斷弱化，且其權(quán)利容易被上級政府部門侵蝕，容易滋生尋租和腐敗行為，造成土地征用權(quán)的濫用和征地補償不合理現(xiàn)象，也存在村委會及村干部濫用職權(quán)私自以集體名義賣地、擅自更改土地用途等等現(xiàn)象，無法有效保障農(nóng)民的利益，引發(fā)社會矛盾及農(nóng)民群體性事件。

（2）耕地資源總量下降與農(nóng)用地流轉(zhuǎn)不暢并存

在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期，大量耕地被征用，尤其現(xiàn)實中存在“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地質(zhì)量呈現(xiàn)總體下降趨勢。一方面外出打工農(nóng)民并未實現(xiàn)真正意義的市民化，其土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂較多，另一方面土地流轉(zhuǎn)市場不健全，缺乏交易平臺和制度保障，進而阻礙了農(nóng)用地的有序流轉(zhuǎn)。大量相關(guān)實證研究表明，產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定嚴重影響了農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意愿[11]。

（3）城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不足與低效粗放利用并存

工業(yè)化和城市化進程的加速，客觀地需要不斷增加相關(guān)的建設(shè)用地，土地作為一種稀缺資源，表現(xiàn)為供不應(yīng)求

的現(xiàn)象；與此同時，在現(xiàn)有的征地模式下，農(nóng)村集體土地權(quán)益無法在一級交易市場上實現(xiàn)，只能通過征收轉(zhuǎn)為國有才能完成，其實施過程中行政干預(yù)的成分較大[12]，可能形成低效的粗放式土地利用模式，導(dǎo)致土地的濫用濫占現(xiàn)象。

（4）農(nóng)村宅基地制度的問題與矛盾

在現(xiàn)行政策和制度安排下，農(nóng)民只能占有和利用土地，不能進行相關(guān)的處分和流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村宅基地不能買賣，伴隨著大量農(nóng)村勞動力的外流，農(nóng)村宅基地浪費和大量閑置等問題嚴重。有數(shù)據(jù)顯示：1996～2008年間我國農(nóng)村人口減少了1.29億，農(nóng)村居民點用地總面積反而增加了7.46萬hm2(112萬畝)，農(nóng)村人均居住用地面積從193m2增加至229m2，與耕地緊張、城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間不足形成了鮮明的反差。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新模式

伴隨著農(nóng)村人口就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化，部分農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的依附程度有所改變，為農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)造了可能性和條件；中央政府也具有開展制度創(chuàng)新促進經(jīng)濟增長、兼顧城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的需要，地方政府結(jié)合自身情況，在中央政府大政策的框架下，紛紛開展試點工作，農(nóng)村土地制度改革路線選擇及其制度創(chuàng)新存在較為顯著的差異，逐步形成多種制度創(chuàng)新模式。

3.1 成都模式

成都的土地制度改革可以概括為：增加現(xiàn)存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權(quán)為基礎(chǔ)，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準(zhǔn)備條件。其主要特點體現(xiàn)在征地模式、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、打破城鄉(xiāng)壁壘的土地合法流轉(zhuǎn)與統(tǒng)一的土地市場交易。其中征地模式的亮點在于：在現(xiàn)行征地制度框架下，尋求改革突破，增加農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化土地收益的實際途徑，尤其對于那些遠離中心城區(qū)的偏遠的低地價地區(qū)的農(nóng)民也同樣享受。具體的做法為：其一通過“占補平衡”從政府征地所得中拿出較大一塊資金用于農(nóng)村土地整治和更廣泛意義上的村莊整治，將新增用地指標(biāo)進行“空間置換”，即將新增建設(shè)用地用于城市化建設(shè)和工業(yè)發(fā)展；其二在集體土地上直接建工業(yè)園區(qū)與經(jīng)營性房屋，其中建工業(yè)園區(qū)的典型是蛟龍工業(yè)港，采用的辦法是保留園區(qū)土地的集體所有性質(zhì)，繞開一次性對農(nóng)民土地的國家征用與補償，改由向所在地農(nóng)民集體租賃；其三是農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的新思路，以錦江區(qū)兩宗農(nóng)村集體建設(shè)用地的公開招、拍、掛實現(xiàn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓為例[13]。

成都模式最大的貢獻在于保持城市經(jīng)濟快速增長的同時，成功地遏制城鄉(xiāng)收入差距逐年拉大的趨勢，真正做到了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。成都模式背后的經(jīng)濟邏輯是從確權(quán)走向全面的“還權(quán)賦能”、通過農(nóng)村資產(chǎn)的合理流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入；保證實現(xiàn)土地資源的流動性是實現(xiàn)專業(yè)化分工、提升收入的關(guān)鍵性制度安排；在普遍的資源所有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，是資源或資產(chǎn)經(jīng)由流轉(zhuǎn)實現(xiàn)最高收入流的關(guān)鍵，是資源或資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的秘密所在。關(guān)于成都模式爭議較大，周其仁認為成都改革的成功在于完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和全部房屋所有權(quán)的確權(quán)、登記和頒證，在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，最終“建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”，即確權(quán)是前提和基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)（賦能）是核心、配套是保障。夏柱智認為成都改革最主要的經(jīng)驗是以土地財政為基礎(chǔ)的“城鎮(zhèn)支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的再分配機制，而非還權(quán)賦能、突破現(xiàn)有征地模式[14]。

成都模式中主要涉及到的是土地級差收益，然而土地級差收益的來源與土地的區(qū)位優(yōu)勢息息相關(guān)，所以該模式適用的范圍是那些城郊或者土地價值高的地區(qū)。成都的農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比例較低，對土地的依賴程度較大，在此情形下，首先開展確權(quán)是可取的。同時在更大的行政范圍內(nèi)釋放更高的土地級差收益，為政府籌集更豐厚的土地財政，也是該模式的核心，整個改革過程中政府在其中發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。

3.2 蘇州模式

蘇州模式的主要經(jīng)驗可以概括為：“三集中”、“三置換”、“三合作”?！叭小敝傅氖且龑?dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、人口向工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)規(guī)模集中區(qū)、農(nóng)戶的新型社區(qū)集中，實現(xiàn)生產(chǎn)生活的規(guī)?；图谢！叭脫Q”的具體做法是將集體資產(chǎn)所有權(quán)、分配權(quán)置換為社區(qū)股份合作社的股權(quán)，將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換為土地股份合作社股權(quán)或以預(yù)征地方式置換為基本社會保障，將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換為城鎮(zhèn)住房、或進行貨幣化置換、或置換第二三產(chǎn)業(yè)用房、或置換置業(yè)股份合作社股權(quán)，其目的是在確保農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過換股進城、換房進城、換社進城推動農(nóng)民的城鎮(zhèn)化。“三合作”指的是土地股份合作社、社區(qū)股份合作社、專業(yè)合作社，是蘇州推進城鄉(xiāng)一體化、明晰產(chǎn)權(quán)、實現(xiàn)資產(chǎn)資源共享的重要創(chuàng)新機制。

蘇州的經(jīng)濟發(fā)展水平較好，城鎮(zhèn)化速度較快，土地要素價格較高，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)率較高，農(nóng)民對土地的依賴程度較低，農(nóng)民收入的主要來源不是依靠土地，用承包地進行置換并不影響農(nóng)民的正常收入來源，反而推進了農(nóng)民就地市民化。這些條件是否具備是蘇州模式推廣成敗的關(guān)鍵，同時恰恰因為蘇州的土地要素價格較高，蘇州模式中采用了以戶籍為界定標(biāo)準(zhǔn)來決定土地收益的分享比例，這一點不同于成都模式。

3.3 重慶模式

2008年年底在重慶成立了全國第一家農(nóng)村土地交易

所，并首次提出“地票”交易的思想。重慶農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的三大亮點是農(nóng)村土地交易所、地票試驗、戶籍制度改革下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出。農(nóng)村土地交易所指的是農(nóng)民土地“實物”資產(chǎn)權(quán)利和土地指標(biāo)資產(chǎn)權(quán)利集中流轉(zhuǎn)的交易平臺，交易所涉及的土地流轉(zhuǎn)模式包括“四個實盤”和“一個虛盤”?！八膫€實盤”即四種類型的實物使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其一是耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其二是林業(yè)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，其三是農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其四是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！耙粋€虛盤”是用地指標(biāo)或者地票，這些指標(biāo)包括三個來源：宅基地，公用設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他農(nóng)村集體建設(shè)用地，四荒地。戶籍制度改革下的農(nóng)村土地使用權(quán)退出即“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工程，具體而言，包括三年過渡、三項保留和五項納入，即允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長三年保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后保留林地使用權(quán)、保留計劃生育政策、保留農(nóng)村各項補貼，納入城鎮(zhèn)就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療政策體系[15]。

3.4 浙江嘉興“兩分兩換”制度

浙江嘉興作為三大省級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點之一，于2008年5月開始實施“兩分兩換”的農(nóng)村土地制度改革，其動機是推進城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)民市民化進程?！皟煞帧敝傅氖寝r(nóng)民的宅基地和承包地分開、搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，“兩換”指的是以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。具體措施包括，其一以宅基地換錢、換房、換地方的試點，具體做法是在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)戶放棄宅基地，通過三種方式進行置換，第一種是政府給農(nóng)戶提供貨幣補貼，第二種是農(nóng)戶到新社區(qū)置換搬遷安置房，第三種是農(nóng)戶到工業(yè)園區(qū)置換產(chǎn)業(yè)用房；其二是以承包地換社保的試點[16]。

從不同利益主體的需求來看，農(nóng)戶具有獲取土地“潛在利潤”的需求，企業(yè)具有開展規(guī)模經(jīng)濟的需求，政府具有獲取土地財政和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，在三方共同推動下形成“兩分兩換”農(nóng)村土地制度改革的路徑[17]。從環(huán)境條件來看，“兩分兩換”制度改革需要具體以下條件，其一是基本具備農(nóng)地制度創(chuàng)新的政治和法律基礎(chǔ)條件，其二是經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境條件基本具備，具體包括經(jīng)濟基礎(chǔ)好（例如嘉興市的平湖、海寧、桐鄉(xiāng)、嘉善、海鹽5縣均為全國百強縣）、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變（例如嘉興市農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重已降至5%，80%以上的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)了從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，大約5.8%的農(nóng)民完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)）、農(nóng)民的生活方式的改變（例如嘉興相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)并購房定居）、自然條件優(yōu)越，城鄉(xiāng)之間的交通便利。

3.5 浙江溫州“三分三改”模式

為了解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題，溫州市于2011年實施了“三分三改”政策，即政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開和股改、地改、戶改。實行“三分三改”，目的是促進要素的市場化配置和流轉(zhuǎn)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革的核心，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系的重大變革，對徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快推進新型城市化，具有重大而深遠的意義。

此外，早在20世紀(jì)90年代浙江省就開始了農(nóng)村土地股份合作制改革，試點地區(qū)為杭州、寧波、臺州。主要的形式是土地作價入股，按照人頭、土地量化入股的方式分紅。地方政府采用現(xiàn)金獎勵方式，鼓勵推動農(nóng)村土地股份合作社的成立和發(fā)展，屬于政府主導(dǎo)推動類型。該模式是在現(xiàn)行的農(nóng)地政策框架下，保障農(nóng)地的集體所有權(quán)，增加農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可能性，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立農(nóng)民專業(yè)合作社的一種創(chuàng)新模式。

4 相關(guān)啟示

上述模式代表了農(nóng)村土地制度改革在少數(shù)地方取得了一定成果，還沒有得到進一步推廣和完善，改革仍有待深入開展。新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地制度改革的主體是農(nóng)民[18]，成功的關(guān)鍵是農(nóng)民的廣泛參與，要遵循農(nóng)民的意愿，切不可強制。新型城鎮(zhèn)化的推進及相配套的農(nóng)村土地制度改革不能以完成指標(biāo)或者任務(wù)來推動，應(yīng)避免重速度重規(guī)模的“趕”的方式，應(yīng)采取重環(huán)境、重宣傳的“引”的方式，加強關(guān)于政策的宣傳力度，給相關(guān)利益者已充分的信息，充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，實踐證明只有得到農(nóng)民認可和滿意的制度改革才有可行性。

在農(nóng)民分化的背景下，應(yīng)通過調(diào)查研究，充分認識土地對異質(zhì)性農(nóng)民的意義，切實考慮政策對差異化凸顯且不斷分化農(nóng)戶產(chǎn)生的影響，有針對性地制定相關(guān)政策。在政策設(shè)計上要因地制宜，不可跟風(fēng)，不可強行模仿，應(yīng)注重政策的長期效果。政策的制定要具有延續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性，給相關(guān)利益者有穩(wěn)定的心理預(yù)期，避免各個利益群體對政策不確定性的擔(dān)憂，從而影響政策的實施效果。在農(nóng)村土地制度的改革過程中既要充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用，同時更要規(guī)范政府的行為。政府參與的范圍大小和程度深淺應(yīng)明確，尤其要規(guī)范好地方政府在農(nóng)地改革中的行為，明確其角色定位，規(guī)范土地收益分配機制，加強相關(guān)的監(jiān)督和管理，避免侵犯農(nóng)民的權(quán)益事件發(fā)生。

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Comparing rural land system reform and innovation patterns during new urbanization: Where to go?

LIU Hua1,2
(1. College of Economics and Management, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China; 2. China Center for Food Security Studies, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

New urbanization is a new requirement of rural land system reform in China. This study analyses and compares five rural land system innovation patterns from the perspective of environmental conditions, core content, the scope of application, and the value of promotion. Results show that farmers are the main drivers of rural land system reform, and the key to new urbanization success is the wide participation of farmers. It is important to take farmers’ views into consideration in the decisionmaking process. Lands function as sources of production and security, and these functions have varying importance over different periods. Further, farmers have different dependences and ownership claims over land, and the functions of central and local government should thus be optimized and regulated to ensure the continuity, stability, and consistency of policy.

new urbanization; rural land system reform; innovation pattern; farmer differentiation; land function

F301.1

A

2095-1329(2015)01-0010-06

2014-09-15

2014-11-10

劉華(1979-),女,博士,副教授,碩士研究生導(dǎo)師.主要研究方向為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展,農(nóng)村土地制度改革.

電子郵箱: hliu@njau.edu.cn

聯(lián)系電話: 13512501672

江蘇省社科基地重點項目(13JDA007);南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)研究基金(SK2012003)

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.003