戴星翼

（1. 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；2. 復(fù)旦大學(xué)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 200433）

上海轉(zhuǎn)型發(fā)展中的土地優(yōu)化利用

戴星翼1,2

（1. 復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；2. 復(fù)旦大學(xué)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 200433）

從三個(gè)方面探討了上海在確定了城市建設(shè)用地的“天花板”后的土地資源優(yōu)化配置問(wèn)題。一是在城市建設(shè)中堅(jiān)持緊湊原則，尤其新城建設(shè)應(yīng)迅速形成核心并由此緊湊地向外拓展。二是鄉(xiāng)村工業(yè)除少數(shù)優(yōu)秀和特色企業(yè)外，應(yīng)基本上退出村一級(jí)，以消除產(chǎn)業(yè)用地的低效利用問(wèn)題。三是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的未來(lái)使用方向必須與上海發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和全球城市目標(biāo)相適應(yīng)，并討論了一些可能的利用方式。

緊湊型發(fā)展；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；轉(zhuǎn)型

在上海未來(lái)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)中，被頻繁提及的一個(gè)重要問(wèn)題就是建設(shè)用地的“天花板”。如果墨守成規(guī)，按照過(guò)去三十多年的套路推動(dòng)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則土地確實(shí)會(huì)成為上海發(fā)展的嚴(yán)厲約束。但“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”作為未來(lái)發(fā)展的靈魂，其核心就是打破陳規(guī)。在土地問(wèn)題上也同樣如此。

1 堅(jiān)持城市建設(shè)的緊湊原則

首先需要重新思考所謂的“攤大餅”問(wèn)題。城市建設(shè)中所謂的攤大餅，意味著以市中心為圓心，以同心圓的方式向外拓展。這樣的城市可以稱之為“核心型”城市。這是世界上最古老，也是最普通的城市發(fā)展模式。尤其是大城市，雖然會(huì)因地勢(shì)而存在一些變化，但總是存在一個(gè)核心，然后輻射狀向外圍擴(kuò)展。大城市中的唯一例外是東一攤西一攤的洛杉磯，被稱之為“離散型”城市。

不知從何時(shí)起，“攤大餅”有了原罪[1]。規(guī)劃學(xué)中的論文，甚至是政府的文件和城市建設(shè)規(guī)劃，都會(huì)將防止城市“攤大餅”式的蔓延視為理所當(dāng)然。總之，“攤大餅”就是不對(duì)。然而在科學(xué)上，我們并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)此類(lèi)觀念獲得了什么貨真價(jià)實(shí)的證據(jù)支持，沒(méi)有數(shù)據(jù)，沒(méi)有對(duì)比研究的結(jié)果，甚至沒(méi)有理論模型的推演。也就是說(shuō)，這只是三人成虎而已。其觀點(diǎn)淵源，與空想社會(huì)主義的歐文和社會(huì)學(xué)家霍華德的田園城市理論相關(guān)。當(dāng)時(shí)的這些學(xué)者為原始資本主義條件下的城市的貧困、骯臟、污染、擁擠而痛心疾首，因而提出了相關(guān)理想國(guó)似的城市設(shè)想[2]。應(yīng)該承認(rèn)，其想法閃耀著理想主義和人本主義的光輝，但畢竟未能實(shí)現(xiàn)過(guò)，內(nèi)中根本的原因，還是因其缺乏科學(xué)的支持。

更為合理的做法，是觀察比較“攤大餅”和“不攤大餅”的城市建設(shè)實(shí)踐。前面已經(jīng)指出，“攤大餅”意味著以城市中心為圓心，以接近同心圓的方式向外拓展。那么，“不攤大餅”的方式，就應(yīng)該是建造新城，甚至讓城市蛙跳式地?cái)U(kuò)展。對(duì)此，可以比較一下各自的優(yōu)劣。

核心型城市或“攤大餅”方式的擴(kuò)張意味著每一片新建的城市地塊都位于城市的邊緣。這一方式的優(yōu)點(diǎn)，是新建區(qū)域與中心城區(qū)保持著密切的聯(lián)系，由此帶來(lái)許多好處。一是能夠依托主城區(qū)解決新建區(qū)域的就業(yè)問(wèn)題。新建區(qū)域與主城區(qū)的聯(lián)系密切，不僅能夠獲得后者提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，還因這種密切聯(lián)系，可以產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。二是同心圓的擴(kuò)展方式與其他方式相比，能夠低成本和便捷地享受城市CBD的服務(wù)。尤其是對(duì)于那些進(jìn)入大城市的企業(yè)來(lái)說(shuō)，獲得這種服務(wù)通常是其最重要的進(jìn)入動(dòng)因。三是這種擴(kuò)展方式能夠有效地保證城市的緊湊性。以上海為例，其主城區(qū)的人口密度為每平方公里1.7萬(wàn)人，而全部城市建設(shè)用地上的人口密度只有每平方公里八千人。這也就意味著，無(wú)論老百姓還是企業(yè)，人們更傾向于輻射狀向外擴(kuò)展的主城區(qū)。

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相對(duì)而言，那些為了不攤大餅，而脫離了主城區(qū)的新城新區(qū)，通常有著大比例的綠化、合理的公建配套、整齊的街道和良好的基礎(chǔ)設(shè)施，視覺(jué)上給人以美奐美侖的感覺(jué)。但縱觀我國(guó)的諸多新城新區(qū)，存在兩個(gè)相當(dāng)普遍的問(wèn)題。其一是漫長(zhǎng)的成熟期。新城規(guī)模越大，距主城區(qū)越遠(yuǎn)，所需成熟期越長(zhǎng)。由此造成的問(wèn)題很多。例如所謂的空城鬼城現(xiàn)象，新城人氣散淡，導(dǎo)致商業(yè)服務(wù)業(yè)難以進(jìn)入，由此又阻礙居民的進(jìn)入，形成惡性循環(huán)。又如，空城現(xiàn)象不僅意味著土地資源的浪費(fèi)，還意味著消耗大量能源和材料建設(shè)起來(lái)的城市，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)只是日曬雨淋，其使用壽命中的很大部分是閑置或浪費(fèi)的。其二是產(chǎn)城融

合問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)新城缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。實(shí)踐證明，用諸如在新城邊上布局一個(gè)工業(yè)園區(qū)之類(lèi)的辦法無(wú)助于增加其就業(yè)機(jī)會(huì)。道理很簡(jiǎn)單，購(gòu)房者一般不會(huì)是工廠流水線上打工的群體，而是就業(yè)于主城區(qū)的龐大白領(lǐng)群體。

當(dāng)然，“攤大餅”也有其問(wèn)題。最大的挑戰(zhàn)是隨著城市的擴(kuò)大，對(duì)中心區(qū)功能的需求也不斷增加。因此，“攤大餅”的過(guò)程必須也是中心區(qū)功能不斷提升的過(guò)程?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張會(huì)導(dǎo)致一輪又一輪的城市更新改造，并且改造的成本會(huì)越來(lái)越高。但是，其他對(duì)“攤大餅”的質(zhì)疑就未必正確，如認(rèn)為會(huì)增加交通擁堵，增加公共服務(wù)設(shè)施的壓力等。這些觀點(diǎn)似是而非。以交通壓力為例，主城區(qū)人口的增長(zhǎng)使人們能夠就近就業(yè)，縮短通勤距離。同樣規(guī)模的人口如果被甩到遠(yuǎn)離主城區(qū)的新城，則會(huì)造成龐大的“鐘擺人口”，而且未必會(huì)減緩市區(qū)的交通擁堵。

總之，營(yíng)造新城未必能解決主城區(qū)面對(duì)的挑戰(zhàn)，也會(huì)造成新的問(wèn)題。其最大的缺陷，就是過(guò)于渙散，密度過(guò)低。城市的緊湊性是必須要堅(jiān)持的。密度過(guò)低的建成區(qū)會(huì)降低市政基礎(chǔ)設(shè)施的效率，浪費(fèi)土地，更重要的是，由此會(huì)導(dǎo)致城市缺乏人氣，進(jìn)而損失商業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)。在新城建設(shè)的過(guò)程中，可以通過(guò)幾種途徑增強(qiáng)其緊湊性。一是注意依托老城向外拓展；二是在無(wú)老城可依托的條件下，以規(guī)劃中的商業(yè)中心為核心，逐步向外發(fā)展。需要盡可能避免那種天外飛仙式的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，因?yàn)槟欠N孤零零的項(xiàng)目很容易導(dǎo)致商業(yè)和服務(wù)配套因人氣不足而不愿進(jìn)入，居民則因商業(yè)和配套不足而不愿進(jìn)入，兩者相互拖累的尷尬局面。

還需要注意的是，當(dāng)前綠化或生態(tài)建設(shè)中存在某種教條主義傾向，似乎綠化比重越高越好。但實(shí)事求是地看上海，主城區(qū)的綠化偏少，而在那些人氣散淡的新城，綠化卻過(guò)多。濱海的臨港新城，其中心城區(qū)規(guī)劃了30%～50%綠化面積。其實(shí)，這座新城既然瀕臨東海，可以享受來(lái)自海洋的無(wú)窮無(wú)盡的生態(tài)服務(wù)，綠化面積完全沒(méi)有必要高于上海主城區(qū)。又如崇明的陳家鎮(zhèn)，東臨大海南面長(zhǎng)江，又身處生態(tài)島的懷抱之中，更無(wú)必要建設(shè)大比重的綠地。相反，這些新城需要的，是更為便捷的交通，完善的公共服務(wù)和繁榮的商業(yè)，只有足夠緊湊的城市，才能以可接受的成本實(shí)現(xiàn)這一切[3]。

2 村級(jí)工業(yè)用地的退出

作為一個(gè)國(guó)際大都市，上海的工業(yè)用地過(guò)多且比重過(guò)高，對(duì)此政府與學(xué)術(shù)界已有共識(shí)。低效率的工業(yè)用地應(yīng)該退出，而筆者認(rèn)為，其中又以村級(jí)工業(yè)用地乃至經(jīng)營(yíng)性用地的退出最為迫切。經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地包括原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，以及原先集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)殖場(chǎng)、打谷場(chǎng)之類(lèi)生產(chǎn)性用地。在上海這樣的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村的此類(lèi)用地比重較大。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地，其何去何從已經(jīng)成為足以影響土地保護(hù)和環(huán)境整治的重大因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也就是人民公社時(shí)期的社隊(duì)企業(yè)，起源于上世紀(jì)70年代，曾對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，消納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力起到重大作用，也為蘇南等相關(guān)地區(qū)后來(lái)的經(jīng)濟(jì)起飛奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。正因?yàn)槿绱耍l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地在上世紀(jì)80年代及其之前相當(dāng)寬松。基本上村集體只要有項(xiàng)目需求，用地都能夠得到滿足。

上海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾有著輝煌的歷史。但到了上世紀(jì)80年代后期至90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的缺陷已充分顯露放大。主要問(wèn)題包括“二國(guó)營(yíng)”病，即人浮于事、官僚主義和缺乏激勵(lì)；把持企業(yè)的基層組織的利益主體化傾向；以及人才和技術(shù)短板等。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的興起和外來(lái)資本的涌入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。于是，蘇南為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始改制轉(zhuǎn)型，其中主流模式為轉(zhuǎn)制成私有企業(yè)，少量的則轉(zhuǎn)型為股份制乃至上市企業(yè)。

從效果看，這種轉(zhuǎn)制主要是讓基層組織卸下了虧損企業(yè)的包袱，但事實(shí)證明多數(shù)企業(yè)并沒(méi)有因此煥發(fā)活力。從而進(jìn)一步的后果是多數(shù)接手企業(yè)的私人老板都未能將原來(lái)的企業(yè)維持下去，而是很快停業(yè)并將其獲得的廠房和土地轉(zhuǎn)租。其用途五花八門(mén)：作為貨物堆場(chǎng)和倉(cāng)庫(kù)、生產(chǎn)其他產(chǎn)品、改造為辦公場(chǎng)地和宿舍等，甚至成為地下加工點(diǎn)之類(lèi)。

這在多方面產(chǎn)生了重大負(fù)面效應(yīng)。一是低效率的土地產(chǎn)出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地也是工業(yè)用地，但其單位面積土地的產(chǎn)出與其他類(lèi)型的工業(yè)用地相比是最低的。非但如此，這些企業(yè)對(duì)地方財(cái)政和本地農(nóng)民就業(yè)的貢獻(xiàn)也越來(lái)越小。早期興辦社隊(duì)企業(yè)的初衷，是消化積壓于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的剩余勞動(dòng)力。然而隨著就業(yè)市場(chǎng)的發(fā)育，上海郊區(qū)農(nóng)民已很少在村級(jí)企業(yè)就業(yè)。二是環(huán)境污染。大多數(shù)利用村級(jí)工業(yè)用地從事產(chǎn)品生產(chǎn)的，都是規(guī)模小、技術(shù)水平低、環(huán)保配套不善的小企業(yè)，甚至是一些小作坊。污水、粉塵、噪聲造成的污染不可忽視。且這些污染源往往與民宅犬牙交錯(cuò)，擾民問(wèn)題頻發(fā)，甚至產(chǎn)生尖銳的社會(huì)矛盾。此外，上海近年來(lái)發(fā)現(xiàn)的地下黑加工點(diǎn)，尤其是偽劣食品的生產(chǎn)點(diǎn)，基本上都位于村級(jí)工業(yè)用地。三是導(dǎo)致村落的臟亂差。除小作坊式企業(yè)往往敗壞村容村貌外，不適當(dāng)?shù)募w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用方式會(huì)導(dǎo)致大量外來(lái)人口集聚，形成自我強(qiáng)化的灰色產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)而形成密度極高的聚落。由于缺乏必要的管理和基礎(chǔ)設(shè)施，違章搭建、河道黑臭、垃圾散落、污水橫流的地方，而又以城鄉(xiāng)結(jié)合部為典型。

還存在一些由村級(jí)工業(yè)用地的低端利用而衍生的問(wèn)題。最為典型的是農(nóng)村的違章搭建。村級(jí)工業(yè)用地的低端利用吸引大量的外來(lái)低端勞動(dòng)力，由此膨脹了租房需求。低端勞動(dòng)力的租房需求同樣低端，其首要條件就是廉價(jià)。由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部和園區(qū)周邊的農(nóng)村違章搭建成風(fēng)。在滬郊農(nóng)村，甚至可以出現(xiàn)一戶有數(shù)百人居住，一村有上萬(wàn)

人涌入的現(xiàn)象。對(duì)于違章搭建，上海正在大力整治。但需要注意的是，低端產(chǎn)業(yè)才是拉動(dòng)低端人口進(jìn)入的主要原因。如果盤(pán)踞在村級(jí)工業(yè)用地的大量低端企業(yè)不退出，違章搭建卷土重來(lái)的可能性很大。

所以，從上海發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、提高工業(yè)用地產(chǎn)出效率、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治理等各方面看，工業(yè)用地的退出都已不可避免。筆者認(rèn)為，可以從兩方面著手。其一，重點(diǎn)整治并關(guān)閉污染企業(yè)和非法加工點(diǎn)。對(duì)此類(lèi)企業(yè)長(zhǎng)期存在而無(wú)所作為的基層組織和上級(jí)政府部門(mén)，應(yīng)該給予一定的處罰或公開(kāi)批評(píng)。相應(yīng)回收的土地不再用于村級(jí)工業(yè)。另一方面，對(duì)于合規(guī)但低端的工業(yè)企業(yè)，在土地合同期滿之后不再續(xù)約。這里的“低端”，具體而言意味著單位面積土地產(chǎn)出較低、對(duì)本地就業(yè)貢獻(xiàn)較小、對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)較小的企業(yè)。同時(shí)，對(duì)于那些將土地轉(zhuǎn)租的承包者，合同期滿后也不再續(xù)約。在此過(guò)程中會(huì)遭遇一些困難，如承包者會(huì)就地表建筑的補(bǔ)償提出過(guò)度的要求，或存在基層組織成員與土地承包者的合謀等。對(duì)此，有必要通過(guò)嚴(yán)格的法治來(lái)解決。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，村級(jí)工業(yè)用地應(yīng)該基本退出。除保留少數(shù)特別優(yōu)秀的企業(yè)外，未來(lái)村一級(jí)的工業(yè)應(yīng)該以特色產(chǎn)品為導(dǎo)向，包括本地特色農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，地方特色手工藝產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及那些能夠給本地農(nóng)村居民帶來(lái)顯著收入的產(chǎn)品或手工業(yè)品的生產(chǎn)等。

村級(jí)工業(yè)用地的退出需要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的制度和政策配套。其中最主要的是兩個(gè)方面。一是對(duì)村基層組織的考核中應(yīng)該拿掉與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的指標(biāo)。即便是滬郊這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，郊區(qū)的許多區(qū)縣每年還是要求村基層組織在經(jīng)濟(jì)總量、招商引資和稅收等方面完成一定的增長(zhǎng)指標(biāo)，甚至?xí)载?zé)任書(shū)的方式加以確認(rèn)，并在不同時(shí)點(diǎn)上加以考核。如此做的副作用極大，如基層干部無(wú)心于社區(qū)管理和服務(wù)，而只是傾心于這些增長(zhǎng)指標(biāo)；農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)分布散、規(guī)模小、水平低的問(wèn)題無(wú)法改觀。村級(jí)組織的招商引資顯然不可能引來(lái)高科技產(chǎn)業(yè)或先進(jìn)制造業(yè)，只能是“撿到籃里都是菜”，成為落后生產(chǎn)力的承接者。二是村級(jí)財(cái)政的改革。簡(jiǎn)單地說(shuō)，未來(lái)的村級(jí)財(cái)政不應(yīng)該與村轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模掛鉤，至少不與工業(yè)經(jīng)濟(jì)掛鉤。本村產(chǎn)生的稅收全數(shù)上交，上級(jí)財(cái)政按該村的實(shí)際需要全數(shù)下?lián)堋?/p>

3 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與土地資源優(yōu)化配置

雖然工業(yè)主體上應(yīng)該退出村級(jí)，但這并不意味著農(nóng)村無(wú)需發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相反，這是上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然。其未來(lái)的轉(zhuǎn)型方向應(yīng)該符合兩個(gè)要求。其一，上海致力于成為全球城市，農(nóng)村也應(yīng)該與之相匹配。滬郊農(nóng)村應(yīng)該服務(wù)于上海的這一進(jìn)程，并從中獲得未來(lái)幾十年發(fā)展的根本動(dòng)力。其二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)該擯棄GDP主義，注重讓廣大農(nóng)戶在發(fā)展中受益。集體的經(jīng)營(yíng)性用地也是全體農(nóng)戶所有，產(chǎn)業(yè)用地的利用方式不能讓普通農(nóng)村群眾邊緣化。

對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，我們首先應(yīng)該考慮，上海還需要農(nóng)村嗎？或需要怎樣的農(nóng)村？在過(guò)去，農(nóng)村是糧棉油的供給者，后來(lái)是菜籃子?，F(xiàn)在，級(jí)差地租和比較優(yōu)勢(shì)的作用使上海這樣的地區(qū)作為農(nóng)產(chǎn)品供給者的角色大大弱化了。于是在有的人心目中，堂堂的國(guó)際大都市還要重視農(nóng)村，似乎是掉了身價(jià)。在很多人的心目中，滬郊農(nóng)村有價(jià)值的就是土地。而土地之所以有價(jià)值，也許就是工廠、商品房和道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的備用地。于是在他們看來(lái)，所謂新農(nóng)村，就是城市化的居民區(qū)和工業(yè)區(qū)；所謂農(nóng)田，就是未來(lái)推土機(jī)轟然作響的地方；所謂農(nóng)民，就是一群需要想辦法予以妥善安置的人。城市代表了先進(jìn)，農(nóng)村意味著落后，工業(yè)區(qū)邊界的推進(jìn)和農(nóng)田的退縮是天然正當(dāng)?shù)摹?/p>

作為全球城市的上海，不僅需要有功能強(qiáng)大的CBD，有很高的人均GDP，有輝煌的標(biāo)志性建筑，有龐大的人才群體，還要有鮮明的傳統(tǒng)文化個(gè)性。這種個(gè)性的形成靠的是什么？海納百川和八方移民造成的是個(gè)性的漂移，城市名人只是冰山浮在水面的部分，使傳統(tǒng)文化個(gè)性根深蒂固的，則是一座城市的農(nóng)村地區(qū)。所以，歐洲國(guó)家會(huì)那樣固執(zhí)地保護(hù)城市邊緣的農(nóng)村，使之在強(qiáng)大的工業(yè)文明下得以繼續(xù)生存。人們也許會(huì)容許開(kāi)發(fā)商和政府在城市里折騰，但通常會(huì)反對(duì)去開(kāi)發(fā)農(nóng)村。繁華、喧鬧、快節(jié)奏、商業(yè)化味道濃郁的城市越發(fā)達(dá)，樸素、安寧、舒緩、更貼近自然的農(nóng)村因?yàn)榕c城市的巨大反差而越具有價(jià)值。農(nóng)村，維系著傳統(tǒng)的生活方式，是一座城市的傳統(tǒng)文化基因庫(kù)[4]。

作為江南水鄉(xiāng)的一部分，上海的水鄉(xiāng)文化是所有國(guó)際大都市所沒(méi)有的。從幾千年前的沼澤，逐步演變?yōu)橹袊?guó)最為富庶的水鄉(xiāng)農(nóng)村，又在此基礎(chǔ)上形成了世界上最大的城市之一。柔和的地方文化，高度和諧而可持續(xù)的人類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)，其本身就是人類(lèi)的瑰寶[5]。即使從春秋吳越時(shí)期算起，江南的水利史也足以令人肅然起敬。這種數(shù)千年的大區(qū)域網(wǎng)狀水利建設(shè)不可能不對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)和組織產(chǎn)生深刻的影響，要求社會(huì)更依賴協(xié)調(diào)、合作、互助和寬容。一定程度上，這是江南水鄉(xiāng)文化柔和的來(lái)源，是上?！昂＜{百川”城市文化之根。

另一方面，對(duì)于上海這座龐大的城市而言，生態(tài)服務(wù)是真正稀缺的資源。農(nóng)村的所有村落、水系和農(nóng)田應(yīng)該納入上海的生態(tài)服務(wù)體系，讓農(nóng)村不僅生產(chǎn)產(chǎn)品，還生產(chǎn)美麗景觀、提供凈化服務(wù)、提供各種娛樂(lè)和體驗(yàn)機(jī)會(huì)。讓螢火蟲(chóng)、癩蛤蟆和小蝌蚪回到它們的故園，與城市的孩子們做伴。這，才是上海需要的農(nóng)村。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，滬郊農(nóng)村應(yīng)該實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)型。一是從產(chǎn)量經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，擯棄GDP主義，擯棄低端經(jīng)濟(jì)，緊隨著全球城市的道路而不斷升華。二是從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。落實(shí)于土地上，這里所指的“服務(wù)”包

含四方面內(nèi)容。一是農(nóng)業(yè)向服務(wù)業(yè)的延伸，主要指鄉(xiāng)村旅游和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)。二是提供景觀、環(huán)境凈化、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和維護(hù)生物多樣性，由于此類(lèi)服務(wù)的非市場(chǎng)特性，其回報(bào)應(yīng)主要來(lái)自政府的購(gòu)買(mǎi)。三是特色產(chǎn)品的生產(chǎn)，主要生產(chǎn)那些植根于地方文化和生活方式特產(chǎn)，其性質(zhì)是傳統(tǒng)文化保護(hù)。最后是有需求的地區(qū)，可以吸納城市因缺乏土地而無(wú)法充分供給的需求，典型的有養(yǎng)老設(shè)施、低成本創(chuàng)業(yè)園區(qū)、廉租房和面向外來(lái)打工人員的員工公寓等。

需要指出，傳統(tǒng)的農(nóng)村工業(yè)用地其實(shí)已經(jīng)失去集體經(jīng)濟(jì)的屬性，而只是基層組織的收入來(lái)源，普通農(nóng)戶難以從中獲得實(shí)質(zhì)性利益。所以在上述轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)該注意塑造一種新型的集體經(jīng)濟(jì)，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地折算為股份，并將其中合理的部分確權(quán)給村民。中央強(qiáng)調(diào)的“保護(hù)農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)”也應(yīng)該包括集體產(chǎn)業(yè)用地。在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步嘗試吸引農(nóng)民以閑置宅基地甚至住宅入股，以盤(pán)活更多的農(nóng)村閑置土地。由于農(nóng)村的空心化，宅基地已經(jīng)出現(xiàn)大量閑置的現(xiàn)象。其中又可區(qū)分為多種類(lèi)型。部分人已經(jīng)長(zhǎng)期生活居住在城市，子女在城市接受教育，但農(nóng)村尚有閑置的住房。部分人雖然在城市長(zhǎng)期工作生活，但有葉落歸根的打算。還有部分家庭則是老人留守空曠住宅。在城鄉(xiāng)結(jié)合部或園區(qū)周邊，閑置住宅則大量用于出租，并產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

其中的政策含義相當(dāng)豐富。其一，城鎮(zhèn)化是不可逆的過(guò)程。但是，由于某些制度原因，農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶籍所能得到的好處并不大，從而使城鎮(zhèn)化過(guò)程較為緩慢、復(fù)雜、拖泥帶水。其次，進(jìn)城農(nóng)民與土地，尤其與宅基地的關(guān)系甚為復(fù)雜。對(duì)故鄉(xiāng)的留戀，因打工者身份而對(duì)所在城市的漠然，土地的保障作用，對(duì)土地權(quán)益未來(lái)價(jià)值的預(yù)期等，是導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄土地的原因。同時(shí)從法理上，所謂以土地?fù)Q戶籍或保障的規(guī)定沒(méi)有什么道理，反而阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

促進(jìn)閑置土地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵還是產(chǎn)權(quán)。就宅基地而言，當(dāng)前農(nóng)戶獲得的是使用權(quán)。但何種程度上使之成為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，內(nèi)中頗多含糊之處。國(guó)家禁止城市資本購(gòu)買(mǎi)農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)的決定很有必要，因?yàn)樵诂F(xiàn)金泛濫的當(dāng)前，洪水般的資金涌入農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地，其后果相當(dāng)嚴(yán)重。但是，如果宅基地使用權(quán)不能成為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，其必然的結(jié)局就是這種權(quán)益不會(huì)流動(dòng)，嚴(yán)重閑置的土地資源難以盤(pán)活。不得不說(shuō)，這是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程不斷消耗土地，致使耕地?cái)?shù)量不斷下降的最主要原因。

宅基地使用權(quán)的物權(quán)化意味著可以通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。在國(guó)家耕地增減掛鉤的規(guī)定引導(dǎo)下，各地出現(xiàn)了一些通過(guò)整理農(nóng)村宅基地、復(fù)墾，然后換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的模式。較為普遍的實(shí)踐模式，是政府直接出面建設(shè)農(nóng)民新村或新市鎮(zhèn)，讓一個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶集中居住，節(jié)約的土地復(fù)墾以平衡城市建設(shè)用地的需求。但是在上海，這一模式的成本很高。更適當(dāng)?shù)某雎肥?，在確權(quán)并使用權(quán)物權(quán)化的條件下，農(nóng)村閑置宅基地會(huì)產(chǎn)生更多、更有效的配置方式。使用權(quán)成為農(nóng)民的一種財(cái)產(chǎn)，意味著可以出租、轉(zhuǎn)讓、入股。而如果折算為股份參與合作經(jīng)濟(jì)或有外來(lái)投資者參與的股份制經(jīng)濟(jì)，意味著農(nóng)民手中的使用權(quán)是可以虛擬化的，最終會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭找鏅?quán)。這一過(guò)程與農(nóng)村空心化后的鎮(zhèn)村體系重構(gòu)結(jié)合，能夠最大化地減少土地的浪費(fèi)和閑置。

References)

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[5] Xiaotong Fei. Peasant life in China: a field study of country life in the Yangtze valley[M]. Routledge & Kegan Paul. 1962.

Land resource optimization during the transition phase of Shanghai development

DAI Xing-Yi1,2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433, China; 2. Center for Land Resources Economics, Fudan University, Shanghai 200433, China)

This paper addresses three aspects of land resource optimization following the adoption of an urban construction ceiling in Shanghai. Firstly, urban development should focus on the compact city principle, and new cites should develop a core area first and expand compactly. Secondly, rural village factories should be abandoned, except those with good economic and environmental performance, so as to eliminate industrial land use inefficiencies. Finally, rural development should be consistent with economic transition goals and the development of a global city.

compact development; rural construction land; transition

F293.22

A

2095-1329(2015)01-0001-04

2014-09-09

2014-10-20

戴星翼(1951-),男,博士,教授,博導(dǎo),主要研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué).復(fù)旦大學(xué)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究中心主任.

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.01.001