王曉庭

（山西省國有林管理局，山西 太原030012）

1 引言

在2014年2月25日，國家林業(yè)局經(jīng)過第八次森林資源普查后公布數(shù)據(jù)稱我國森林面積累計(jì)2.08億hm2，森林覆蓋率約達(dá)到21.6%，相比于上一次普查結(jié)果高出1.27%，取得了一定的成績。但我國的森林覆蓋率依然排在全球110名開外，人均森林資源擁有量更是不足全球平均水平的1／4，所以加強(qiáng)森林綠化建設(shè)，強(qiáng)化林區(qū)管理工作異常緊迫。

目前，山西省有267個(gè)國有林場，其中由省林業(yè)廳垂直管理的9個(gè)林局轄147個(gè)國有林場，市縣管理的有120個(gè)國有林場。按單位性質(zhì)分，全額預(yù)算事業(yè)單位30個(gè)，差額預(yù)算事業(yè)單位67個(gè)，自收自支事業(yè)單位170個(gè)。全省國有林場林地總面積4009.3萬畝，占全省林地總面積的31.5%。全省有215個(gè)國有林場，2674.91萬畝林地面積納入天保工程實(shí)施范圍，其中國家級(jí)天保工程2453.7萬畝，省級(jí)天保工程221.2萬畝。全省國有林場納入生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目的面積2781.63萬畝，其中國家級(jí)公益林871.63萬畝，省級(jí)公益林1910萬畝，占全省公益林面積的23.91%和國有林場林地面積的69.38%。截至2013年底，在職職工11917人，其中，省直國有林場7504人，市縣國有林場4413人，離退休人員5484人，其中省直3737人，市縣1747人。

2 林場管理工作的優(yōu)點(diǎn)及缺陷

目前，山西省國有林場實(shí)行直屬管理體制，具有幾點(diǎn)明顯的發(fā)展優(yōu)勢：分布合理，區(qū)位重要，能做到主次兼顧；垂直管理，干擾較少，工作效率高；管轄區(qū)大，資源豐富，便于整合；隊(duì)伍穩(wěn)定，經(jīng)驗(yàn)豐富，技術(shù)較強(qiáng)。文化深厚，精神煥發(fā)、信仰純真；引領(lǐng)示范，率先發(fā)展，效果明顯。雖然省直林區(qū)通過不斷地轉(zhuǎn)型，取得了明顯進(jìn)步，但是在管理工作中依然存在以下幾點(diǎn)缺陷。

（1）管理體制急待理順。省直林區(qū)的體制問題是制約林區(qū)發(fā)展的主要問題，公益性事業(yè)單位的性質(zhì)沒有確定，許多惠農(nóng)政策沒有執(zhí)行。林業(yè)雖屬大農(nóng)業(yè)范疇，但由于條塊管理，國有林區(qū)享受不到村村通、電網(wǎng)改造、水利改造、林機(jī)補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

（2）營造林工程投資不足。目前造林地立地條件差，要用客土回填容器苗造林，才能保證成林成活，導(dǎo)致用工量增多，投資額不足。同時(shí)，年度工程任務(wù)量少、變化大，每年下達(dá)的任務(wù)量不足或波動(dòng)較大，在一定程度上影響了工程的科學(xué)規(guī)劃與施工。

（3）林地插花造成管理難點(diǎn)。伴隨集體林權(quán)改革以及林區(qū)內(nèi)移民搬遷棄耕撩荒，林區(qū)內(nèi)個(gè)人林地和退耕還林的地塊為數(shù)不少。由于這些地塊均分布在國有林場中間，形成插花林地。尤其是林改之后，生態(tài)公益林效益低下，投入多、回報(bào)低，群眾積極性不高，生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)綉?，小塊管理不便，集體又無錢管理，形成“盲區(qū)”給國有林安全帶來一定危險(xiǎn)。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。長期以來，省直林區(qū)投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，部分林場、派出所、管護(hù)站、木材檢查站房屋年久失修，林道沖毀嚴(yán)重，職工住房簡陋，用水、用電困難，給林區(qū)正常的生產(chǎn)生活帶來影響，與建設(shè)現(xiàn)代國有林區(qū)差距較大。近年來，雖然加大了投資力度，但投資總量還是明顯不足。

（5）管理粗放。森林資源仍呈現(xiàn)“四大一小”的特點(diǎn)，即中幼林面積大，公益林比重大，灌木林比重大，森林覆蓋率大，單位面積蓄積量小，林分質(zhì)量差。還沒有達(dá)到“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)糧種”的精細(xì)管理標(biāo)準(zhǔn)，林業(yè)的三大效益未得到充分發(fā)揮。

（6）人才缺乏成為制約林區(qū)發(fā)展的短板。林區(qū)干部、職工嚴(yán)重老化、思想比較保守。目前管理、科技、財(cái)務(wù)人員青黃不接，后繼乏人，直接影響到林業(yè)的發(fā)展與進(jìn)步。

3 林區(qū)管理工作發(fā)展的應(yīng)對(duì)措施分析

3.1 堅(jiān)持原則

在林區(qū)管理中，應(yīng)堅(jiān)持貫徹以下幾個(gè)工作原則：堅(jiān)持分類經(jīng)營的原則；堅(jiān)持資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼顧的原則；堅(jiān)持責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則；堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則；堅(jiān)持林區(qū)與地方和諧發(fā)展的原則。

3.2 在管理“面”上要“進(jìn)”，在管理“度”上要“退”

逐步將一些已失去原有功能的林場以及地方純生態(tài)公益型林場收歸省直管理。同時(shí)適當(dāng)授權(quán)地方黨委、政府加強(qiáng)對(duì)林區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，建立地方同林區(qū)溝通、交流的平臺(tái)，解決好地方與林區(qū)共同發(fā)展的問題?？紤]參照國土資源等條管單位的管理辦法，主要干部調(diào)整應(yīng)征詢地方黨委意見，人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)仍歸省廳直管，參加地方重要及有關(guān)會(huì)議、配合地方中心工作。

3.3 在公益林管理上“進(jìn)”，在商品林經(jīng)營上“退”

隨著集體林權(quán)制度改革的不斷深入，森林分類經(jīng)營勢在必行，公益林與商品林的管理將會(huì)不斷分化，商品林的管理將會(huì)逐步走向市場，而公益林則必將會(huì)走向計(jì)劃。因此，商品林可以由所有者自己經(jīng)營，大面積的公益林和只能營造公益林的宜林荒山荒地，還需要國有林區(qū)去組織營造、保護(hù)管理和適當(dāng)經(jīng)營，這就需要對(duì)目前的森林資源管理體制進(jìn)行適當(dāng)改革，林區(qū)、林場不僅要管好國有林還要組織管理好轄區(qū)范圍內(nèi)歸集體、個(gè)人的公益林，這樣在事業(yè)單位改革的過程中國有林區(qū)才能取得優(yōu)勢。

3.4 林區(qū)職能要在“管”上“進(jìn)”，在“干”上“退”

從林區(qū)、林場職能來講，根據(jù)我國政府職能轉(zhuǎn)變的整體思路由“干”向“管”轉(zhuǎn)變，林區(qū)、林場也要將目前的職能和人員逐漸剝離開來。保護(hù)管理、科研技術(shù)方面的進(jìn)入事業(yè)編制；造林撫育等方面的參照企業(yè)管理，除主要管理、技術(shù)人員外全部采用聘用制；醫(yī)院、學(xué)校全部移交地方；經(jīng)營性公司完全剝離按企業(yè)經(jīng)營；林區(qū)、林場要盡量減少進(jìn)人，將來的管護(hù)工作也要逐步采用招標(biāo)制或承包制委托企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)，林區(qū)、林場主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃管理、技術(shù)服務(wù)、科研開發(fā)和考核監(jiān)督；林區(qū)、林場或個(gè)人聯(lián)合也可以成立具有獨(dú)立法人資格的森林保育公司按市場運(yùn)作的方式承攬?jiān)炝?、營林、管護(hù)、森林有害生物除治，甚至包括森林火災(zāi)撲救等專業(yè)工作，為國家、集體和個(gè)人服務(wù)。

3.5 在林區(qū)考核的任期目標(biāo)上“進(jìn)”，在年度考核上要“退”

林業(yè)是一項(xiàng)周期長、見效慢、對(duì)可持續(xù)經(jīng)營要求高的事業(yè)，因此，國有林局和林場內(nèi)部必須依據(jù)森林經(jīng)營方案，制定五年一屆的林局局長和林場場長任期目標(biāo)責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行任期與年度考核相結(jié)合的考核辦法和干部培養(yǎng)、任用與考核結(jié)果相結(jié)合的管理辦法。盡量避免林局、林場負(fù)責(zé)人的短期行為，推動(dòng)林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3.6 在森林資源保護(hù)程度上要“進(jìn)”，林下資源開發(fā)利用的限制上要“退”

國有林區(qū)建設(shè)要融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國有林區(qū)具有豐富的旅游、生態(tài)食品、生物質(zhì)能源、林源中藥材、林木種苗、野生花卉、觀賞植物、食用菌等非木質(zhì)資源，在確保森林資源安全的前提下應(yīng)積極加大“生態(tài)經(jīng)濟(jì)林”建設(shè)，提高林地生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而推進(jìn)“兩權(quán)分離”逐步放開林下資源開發(fā)利用權(quán)。對(duì)便于經(jīng)營的商品林、多效林，鼓勵(lì)林區(qū)職工、群眾承包經(jīng)營并吸引社會(huì)資金、項(xiàng)目進(jìn)入林區(qū)發(fā)展林系經(jīng)濟(jì)，使森林資源的多效性得到充分發(fā)揮。

4 結(jié)語

國有林區(qū)管理工作對(duì)于保護(hù)我國森林資源意義重大。本文詳細(xì)介紹了應(yīng)對(duì)目前國有林區(qū)管理工作中的缺陷措施，可行性較強(qiáng)。各相關(guān)管理單位應(yīng)認(rèn)真研究，努力將切實(shí)可行的政策措施“因地制宜”地用到國有林業(yè)管理中去。

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