李曉蕾，安星鋒

（1.陜西省鳳翔縣林業(yè)技術(shù)推廣站，陜西 鳳翔721400；2.陜西省鳳翔縣國有澗渠林場，陜西 鳳翔721400）

1 引言

退耕還林工程始于1999年，是黨中央、國務(wù)院著眼于中華民族的生存和發(fā)展而提出的一項重要工程，是我國乃至世界上投入資金最多，參與人數(shù)最多，涉及方面最廣，要求最高，政策最強(qiáng)的生態(tài)工程，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的有效辦法，是加快貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑。近些年的實踐也充分證明，退耕還林工程的實施，對改善生態(tài)環(huán)境，增加林草植被，重建清澈河流、秀美山川，恢復(fù)生態(tài)活力，保證我國生態(tài)安全，實現(xiàn)人類與自然的和諧共處起到了不可替代的重要作用。

陜西省在1999年率先實施了退耕還林工程試點，至今已累計完成退耕還林任務(wù)3655萬畝，生態(tài)環(huán)境改善明顯，生態(tài)恢復(fù)效果顯著，但是距離期望值還有很長的一段路要走。在這個過程中遇到了許多亟待解決的問題，如造林幼苗成活率低，還林區(qū)枯干幼苗多，重栽率低，造成土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展；經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)品品質(zhì)低下，銷售網(wǎng)絡(luò)不健全，銷路不通，資源浪費；造林樹木與糧食作物套種現(xiàn)象未消滅；毀林復(fù)耕現(xiàn)象時有發(fā)生；有些地區(qū)政策實施執(zhí)行力不夠，效力遲緩；交通設(shè)施落后；這些問題都大大制約了我國退耕還林工程預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，根據(jù)筆者的經(jīng)驗，在此對類似的問題作出一些建議，用以堅持推進(jìn)退耕還林政策的實施，為建設(shè)生態(tài)文明提供借鑒。

2 調(diào)查摸底

要想堅持推進(jìn)退耕還林政策的實施，有效的改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明就必須摸清退耕還林區(qū)的實際情況，以陜西省為例，1999～2009年第一輪退耕還林期間，陜西省新造林458.47萬hm2，森林面積由636.80萬hm2增加到853.33萬hm2，森林覆蓋率從30.92%增加到41.42%，全省森林覆蓋率提升10.5%，全省綠色面積向北推進(jìn)了400km，特別是陜北退耕還林區(qū)生態(tài)環(huán)境改善效果明顯。據(jù)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)監(jiān)測，2007～2012年，陜北退耕還林區(qū)植被覆蓋度從40.25%提高到51.4%，高植被覆蓋度比例從6.41%增加到28.48%[1]，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的歷史性轉(zhuǎn)變，為建設(shè)生態(tài)文明社會做出了巨大貢獻(xiàn)，為當(dāng)前國家第二輪退耕還林政策在陜西省實施的有效性提供了有力保證。與此同時，又必須理性看待第二輪退耕還林政策，在實施時必須做好調(diào)查摸底工作，需要搞清楚在第一輪政策實施時有哪些區(qū)域是較成功的，哪些區(qū)域是做的不夠好，恢復(fù)不明顯的，需要繼續(xù)造林的，哪些區(qū)域是可以作為新一輪的退耕還林區(qū)，面積有多大，投入力度應(yīng)該如何，適合種植哪些樹種，以哪一種方式管理，這些都是需要調(diào)查清楚，以保證在第二輪退耕還林政策實施時做到不浪費有限資源，取得更好恢復(fù)效果的目的。只有做到了這些，才可以預(yù)期第二輪退耕還林政策的實施能夠為陜西生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步改善提供巨大動力，加快生態(tài)陜西的建設(shè)步伐。

3 分類管理

在當(dāng)前的退耕還林政策下，主要形成了公益林和經(jīng)濟(jì)林兩種功能類群，公益林的主要目的是改善生態(tài)環(huán)境，保持林區(qū)的生態(tài)平衡，維護(hù)林區(qū)的生物多樣性，保證人與自然的可持續(xù)發(fā)展。為人類生活提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)。利用途徑可分為公益功能的利用，如科學(xué)研究中的考察、觀察，科學(xué)試驗研究、文化教育、標(biāo)本記錄、休閑旅游、當(dāng)前生物DNA遺傳信息的保存等；嚴(yán)格制度管理下的林下非木質(zhì)資源利用，在有條件的利用林下資源時要保證林木的正常繁育更新，禁止采伐、撫育和改造等一系列以生產(chǎn)木材為主要目的商業(yè)活動。

經(jīng)濟(jì)林是指以利用林木的器官原料，以生產(chǎn)油類、果類、化工材料類、藥物材料類及其它副產(chǎn)品（包括淀粉、油脂、橡膠、藥材、香料、飲料、涂料及果品）為主要目的的林木類型；在人類社會生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有非常重要的作用，利用方式可以分為很多種，但其主要的功能還是為人類的生產(chǎn)生活提供原材料。不同的功能類型以及利用途徑?jīng)Q定了對公益林和經(jīng)濟(jì)林要進(jìn)行分類管理，建立不同的管理體制，這樣才能做到人盡其才，物盡其用，以保證退耕還林資源的不浪費，有助于政策效果的展現(xiàn)。

3.1 建立公益林的管理體制

3.1.1 在經(jīng)營管理體制方面

對林區(qū)原有的林業(yè)局進(jìn)行改組，重新整合，改組后建立營林管理局，轉(zhuǎn)變原有林業(yè)局的單一職能，管理局的主要職能需要明確，即主要任務(wù)是管理經(jīng)營林區(qū)林木，同時也要實行目標(biāo)管理責(zé)任制，實現(xiàn)規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和服務(wù)的綜合一體。發(fā)動一切可利用的社會力量、資源，讓跟多的人員參與到培育、管護(hù)以及擴(kuò)大森林資源的活動中來。

3.1.2 林政資源管理方面

嚴(yán)格實施對公益林區(qū)林木的管護(hù)措施，嚴(yán)禁對公益林木的采伐利用，保證公益林區(qū)林木資源的正常發(fā)育、更新。形成一級保護(hù)區(qū)（大江大河源頭、主干流兩岸、大型水庫、湖泊周圍、自然保護(hù)核心區(qū)）優(yōu)先管護(hù)，嚴(yán)禁一切采伐利用，一般保護(hù)區(qū)（生態(tài)條件相對脆弱，但恢復(fù)能力較強(qiáng)的地區(qū)）重點管護(hù)，有條件的利用等分層管護(hù)管理措施。

3.1.3 經(jīng)費管理方面

公益林的性質(zhì)決定了其管護(hù)經(jīng)費應(yīng)該出自政府的公益支出，所以各公益林區(qū)的管理政府應(yīng)提前在每年的政府預(yù)算中，將公益林的經(jīng)費作為一項社會公益事業(yè)費用支出列出來。確保公益林管護(hù)管理經(jīng)費的正常支付。同時也可以發(fā)動社會有生力量，為公益林的經(jīng)費支出進(jìn)行募捐，補(bǔ)充政府預(yù)算中的不足。

3.1.4 建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金

列入專戶收支進(jìn)行管理，專門用于森林生態(tài)功能的恢復(fù)和再生產(chǎn)，形成生態(tài)循環(huán)的自我補(bǔ)償機(jī)制。

3.1.5 利用林下資源方面

林下資源豐富多樣，在充分管護(hù)的條件下可以開展諸如森林養(yǎng)殖，林業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、森林旅游、林區(qū)醫(yī)療養(yǎng)生等多種經(jīng)營活動。這樣既不會對公益林的繁育更新造成影響，還可以增加林業(yè)收入，保證林區(qū)發(fā)展。

3.2 建立經(jīng)濟(jì)林的管理體制

3.2.1 經(jīng)營管理體制方面

經(jīng)濟(jì)林業(yè)在人類社會生產(chǎn)生活中發(fā)揮著重要作用，屬于基礎(chǔ)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)，在其經(jīng)營管理方面應(yīng)該實行市場化的管理模式，按照市場發(fā)展規(guī)律，采取企業(yè)化的管理，在相關(guān)法律的制約下，由企業(yè)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

3.2.2 在經(jīng)濟(jì)林業(yè)的組織形式方面

需要因地制宜，采取股份合作林場、聯(lián)營林場、企業(yè)辦基地、承包、租賃、私營、外資等多元化的市場經(jīng)營模式。

3.2.3 經(jīng)濟(jì)林業(yè)的經(jīng)營發(fā)展

政府要盡可能地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)林區(qū)管理者在林區(qū)的經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造長久效益，引導(dǎo)林區(qū)形成規(guī)?；⒓s化、林工商一體化的經(jīng)營道路。創(chuàng)造形成融資源培育、生產(chǎn)、加工、銷售一條龍的林工商集團(tuán)公司。

3.2.4 經(jīng)濟(jì)林業(yè)應(yīng)實行森林資源的資產(chǎn)化管理和林政管理

森林不僅是資源，也是資產(chǎn)，要進(jìn)行價值化管理。要對森林進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計，評估建帳，對森林資產(chǎn)的經(jīng)營，林地、林木的流轉(zhuǎn)，林產(chǎn)品的交易，建立有效的經(jīng)營管理機(jī)制。對林地林木的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、林木的采運(yùn)、交易要建立一套可行的林政管理辦法[2]。

4 因地制宜，做好規(guī)劃

在接下來的退耕還林過程中一定要做到在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上，遵循因地制宜，適地適樹、決不可盲目種植，在林區(qū)發(fā)展上遵循中心輻射，集中成片、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，兼顧生態(tài)實效與經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，增加林區(qū)人民收入，維護(hù)林區(qū)人民利益，同時要做好規(guī)劃設(shè)計，并且嚴(yán)格按照設(shè)計執(zhí)行，總結(jié)一期退耕還林的經(jīng)驗教訓(xùn)，在二期的過程中積極改進(jìn)。

4.1 公益林建造

4.1.1 因地制宜，適地適樹

選擇適應(yīng)林區(qū)氣候、土壤條件的樹種造林。在粘土上選擇樟樹、櫟類造林，在中性或偏堿性的土壤選擇刺槐、櫟類、柏樹等樹種造林。

4.1.2 以長生命周期樹種為優(yōu)先

公益林注重的是長久的生態(tài)效益，需要造樹樹種在以后的長期內(nèi)發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境，保持林區(qū)的生態(tài)平衡，維護(hù)林區(qū)的生物多樣性的作用，所以需要以長生命周期的樹種為優(yōu)先造林種，如果選擇成熟期短的樹種（如楊樹、濕地松等）造林，其林分衰退早，不利于退耕還林長期發(fā)揮作用。

4.1.3 選擇苗木價格相對較低的樹種造林

選擇馬尾松、杉木、刺槐等苗木價格相對較低的樹種造林，有益于有限經(jīng)費的最大利用。

4.2 經(jīng)濟(jì)林建造

4.2.1 選擇適宜當(dāng)?shù)貧夂?、土壤條件的樹種造林

經(jīng)濟(jì)樹種往往對種植區(qū)的各種生態(tài)條件如對光照、氣溫、降水、土壤酸堿度有嚴(yán)格的要求，所以需要在造林時選擇與當(dāng)?shù)貧夂?、土壤條件的適宜樹種。

4.2.2 選擇經(jīng)濟(jì)效益好的樹種

經(jīng)濟(jì)林的性質(zhì)決定了其需要以考慮林木的經(jīng)濟(jì)價值為優(yōu)先條件，所種植的林木需要有較好的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，所以在造林植樹時要選擇有一定花、果產(chǎn)量，且產(chǎn)量相對穩(wěn)定，有較長收效期的樹種造林，如柑橘、核桃等。

4.2.3 選擇能夠生產(chǎn)耐儲存、市場銷售行情好的產(chǎn)品的樹種造林

以保證經(jīng)濟(jì)效果的實現(xiàn)，如柑橘、核桃、板栗等。林地選擇時要進(jìn)一步明確實施區(qū)域、地類、權(quán)屬、坡度、面積等條件，嚴(yán)格退耕地實施條件，不符合的一律不得納入建設(shè)，重點考慮坡度25°以上的陡坡耕地、重點地區(qū)嚴(yán)重沙化耕地以及重要水源地坡耕地[3]，同時也需要考慮混交林的建設(shè)，多年的生產(chǎn)實踐和科學(xué)研究都充分表明，混交林較純林有著顯著的生長優(yōu)勢和改善環(huán)境條件的能力 如在土壤改良、促進(jìn)營養(yǎng)元素循環(huán)、提高光合效能、改善小氣候、涵養(yǎng)水源、減輕病蟲害、增強(qiáng)抗性[4]等方面都表現(xiàn)出極好的優(yōu)越性。

4.3 混交林營造

首先，需要改變林區(qū)管理者的先決觀念，雖然純林具有很多生產(chǎn)優(yōu)勢，但大面積純林也產(chǎn)生了越來越多的難以克服的弊病，所以就要求林業(yè)管理者在制定當(dāng)前林業(yè)政策時考慮和借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，加速營造混交林；其次，林業(yè)科研人員要依據(jù)林區(qū)環(huán)境條件，進(jìn)行相關(guān)試驗研究，為林區(qū)造林方式提供科學(xué)依據(jù)；再次，充分發(fā)揮造林地造林地原有的喬、灌木資源，在造林、撫育等過程中盡可能的利用原有的喬、灌木等種類，以減少對原有生態(tài)自然植被的破壞，更好地營造混交林[5]。

5 保障落實

5.1 機(jī)制保障

造林過程應(yīng)實行專業(yè)人員造林，提高造林質(zhì)量。完善管護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化造林責(zé)任，簽訂造林管護(hù)責(zé)任書，實行集中統(tǒng)一管護(hù)模式，政策補(bǔ)助的發(fā)放依據(jù)造林的成效，管護(hù)質(zhì)量的高低。

5.2 技術(shù)保障

建立科技惠農(nóng)的推廣服務(wù)體系，保證林業(yè)科學(xué)技術(shù)的有效推廣，健全和完善基層林業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)，利用現(xiàn)有的科技產(chǎn)品對林業(yè)最新技術(shù)進(jìn)行傳播，對農(nóng)服中心人員進(jìn)行定期技術(shù)培訓(xùn)，定點示范，保證最新林業(yè)技術(shù)的實際應(yīng)用。

5.3 經(jīng)費保障

經(jīng)濟(jì)問題是林區(qū)農(nóng)戶最關(guān)心的問題，關(guān)系到農(nóng)戶的長遠(yuǎn)生計，必須堅決落，可以通過資金整合統(tǒng)籌其他工程項目資金。切實加大對退耕農(nóng)戶的政策扶持力度，整體推進(jìn)退耕工作，也可多渠道籌集資金。積極推行大戶承包股份造林、聯(lián)營開發(fā)的新機(jī)制，鼓勵民營資本、民間資金以及外資參與退耕還林工程，支持有能力者投身退耕還林產(chǎn)業(yè)開發(fā)。

5.4 責(zé)任保障

縣級人民政府對退耕還林建設(shè)負(fù)總責(zé)，成立退耕還林領(lǐng)導(dǎo)小組，實行專人專管，完善退耕管理機(jī)構(gòu)。縣級人民政府與鎮(zhèn)街層層簽訂落實目標(biāo)責(zé)任制，制定兌現(xiàn)獎懲措施，保障逐鎮(zhèn)街、逐村、逐戶落實到位[6]。機(jī)制、技術(shù)、經(jīng)費和責(zé)任的全面保障落實將極大促進(jìn)退耕還林政策預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)，加速生態(tài)文明建設(shè)。

[1]呼照征，張 燕，陳 喆.關(guān)于陜西省退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干思考[J].陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)報，2015（2）：43～44.

[2]何昌述.實施第二輪退耕還林的思考[J].山西農(nóng)經(jīng)，2015（1）：16～17.

[3]李國玉.對我國林業(yè)分類經(jīng)營模式的研究[J].民營科技，2007（5）：76.

[4]艾廷彪.淺論退耕還林樹種選擇[J].綠色科技，2014（12）：33～34.

[5]許紹遠(yuǎn).混交林效益及關(guān)鍵營造技術(shù)研究[J].林業(yè)科技開發(fā)，2001（1）：15～17.

[6]王 軍.營造人工純林存在的問題及對策探討[J].綠色科技，2013（6）：68～69.