熊安騰 徐國建

（淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

為了更好地落實(shí)《國家發(fā)改委、財政部、水利部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》和《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，為打通水利建設(shè)地方配套資金和社會融資的通道，對淮安市水利建設(shè)地方配套資金和社會融資提出指導(dǎo)性的意見，淮安市水利局領(lǐng)導(dǎo)帶隊組織有關(guān)人員對全市在水利建設(shè)配套資金方面做得較好的盱眙縣進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組走訪盱眙縣財政局、水利局，盱眙縣天源水務(wù)投資有限公司（以下簡稱天源公司），盱眙縣維橋、蔣霸、黃花塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所、農(nóng)經(jīng)站和水務(wù)站等單位，圍繞該縣的縣級、鄉(xiāng)級、村級和農(nóng)民的收入支出，水利建設(shè)地方配套資金和社會融資等方面內(nèi)容進(jìn)行了座談、討論。

1 盱眙縣水利建設(shè)基本情況

1.1 盱眙縣各級財政收入情況

（1）縣財政收入現(xiàn)狀

2013年全縣財政總收入實(shí)現(xiàn)42.61 億元，支出45.68 億元；2014年全縣財政總收入實(shí)現(xiàn)45.07 億元，財政預(yù)算支出47.10 億元。財政支出均大于財政收入。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支狀況

維橋鄉(xiāng)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，財政收入主要來源于兩個方面：一是稅收，二是對外承包集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入。

2013年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入實(shí)際為1550 萬元，上級轉(zhuǎn)移支付679萬元，實(shí)際可動財力為2229 萬元。當(dāng)年的教育支出為565 萬元，預(yù)算支出為1890 萬元，合計為2455 萬元，財政赤字226 萬元。

2014年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入為1260 萬元，上級轉(zhuǎn)移支付698 萬元，實(shí)際可動財力為1958 萬元，當(dāng)年的教育支出560 萬元，公共預(yù)算支出為2100 萬元，合計2660 萬元，財政赤字702 萬元。

每年鄉(xiāng)級財政赤字由縣級財政墊付，縣、鎮(zhèn)財政暫記往來。隨著公共預(yù)算支出的逐年擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力增長缺乏后勁。

（3）村級的財務(wù)情況

村級的收入來源于對外承包村集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入，其收入只能用于村集體管理開支和部分集體福利實(shí)施支出。有的村委會由于沒有上述資源，正常的管理費(fèi)用難以落實(shí)。

（4）農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼

在國家實(shí)行惠農(nóng)政策以后，農(nóng)民種地享受農(nóng)資綜合補(bǔ)貼100 元/畝、水稻良種補(bǔ)貼20 元/畝、小麥良種補(bǔ)貼20 元/畝、秸稈禁燒補(bǔ)貼25 元/畝等，每種1 畝地享受國家補(bǔ)貼達(dá)160～180 元。

綜上所述，盱眙縣、鄉(xiāng)級財政連年赤字，村級財務(wù)入不敷出，農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼，所以水利建設(shè)向縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民籌資是不現(xiàn)實(shí)的，水利建設(shè)未納入“一事一議”管理。

1.2 2012年以來盱眙縣水利投入情況

2012年以來，盱眙縣經(jīng)國家批復(fù)的水利工程概算投資為64495.0 萬元，資金計劃下達(dá)為56913.4 萬元，其中，中央級投入資金10278.0 萬元，省級資金27708.0 萬元，縣級配套資金達(dá)18927.4 萬元（詳見表1）。

資金實(shí)際到位47110.6 萬元，其中，中央級資金10208 萬元，省級補(bǔ)助資金25598.0 萬元，縣級配套資金11304.6 萬元（見表2）。

從表1、表2 中可以看出，按計劃盱眙縣2012～2014年需要縣級財政配套資金達(dá)到18927.4 萬元，平均每年6309.1 萬元。三年實(shí)際到位11304.6 萬元，占應(yīng)該配套資金的60%，遠(yuǎn)不能滿足水利建設(shè)的需要。

1.3 盱眙縣水利建設(shè)籌資形式

國家批復(fù)水利建設(shè)工程省級以上資金一般占70%，30%需要市級以下地方財政配套。從調(diào)研情況看，對近幾年水利工程建設(shè)資金盱眙縣財政根本無力配套，主要采用了以下措施籌集水利資金。

（1）減免費(fèi)用折資

在水利工程建設(shè)過程中，在政策允許的情況下，通過合法程序?qū)こ探ㄔO(shè)應(yīng)該支付的費(fèi)用，實(shí)行減免或優(yōu)惠政策，使工程建設(shè)成本減少，如：土地復(fù)墾、林木賠償、青苗賠償、工程占地賠償?shù)?，對被減免的費(fèi)用進(jìn)行計價折資。

表1 盱眙縣水利工程概算及資金下達(dá)情況表 （單位：萬元）

表2 盱眙縣水利資金到位情況表 （單位：萬元）

（2）投勞折資

投勞折資是指投勞單位組織群眾直接參與工程建設(shè)，對付出的勞動消耗或完成的工程量進(jìn)行計價。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，該項籌資方式發(fā)生了根本性的變化，投勞折資工程越來越少，主要原因是農(nóng)民工進(jìn)城導(dǎo)致沒有勞力投入。

（3）投物折資

投物折資是指投物單位發(fā)動地方群眾，向水利建設(shè)單位提供工程建設(shè)所需要的地產(chǎn)物資，主要包括木材、磚、灰、砂、石等，對投入的物資進(jìn)行計量、計價。

（4）社會融資

建設(shè)單位對整個在建工程的概算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評估，預(yù)計概算批復(fù)工程做完所需資金扣除省級以上投入資金的缺口，據(jù)此動用社會融資的渠道，如：銀行抵押貸款、發(fā)行小企業(yè)債券等，以保證概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容的完成和建設(shè)資金的支付。這是盱眙縣水利建設(shè)的主要籌資渠道。

（5）采用BOT（PPP）的形式引進(jìn)社會資本

采用建設(shè)—經(jīng)營—移交的投資方式吸收外資，即：批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行財政補(bǔ)貼，經(jīng)營期滿后政府收回水利工程。

前三項是傳統(tǒng)解決水利建設(shè)地方配套資金的形式，其財務(wù)核算只是增加建設(shè)成本和基建撥款，受客觀條件所限，數(shù)量有限，核算粗糙；后兩項是實(shí)實(shí)在在地增加水利建設(shè)資金，有效緩解了地方配套資金的矛盾，符合《國家發(fā)改委、財政部、水利部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，是現(xiàn)代水利建設(shè)融資的新途徑。

2 盱眙縣社會融資措施

2.1 成立國有資本公司，打造政府融資平臺

為克服水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金的瓶頸制約，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出了“將水利事業(yè)做成水利產(chǎn)業(yè)，最后形成水利資本”的設(shè)想，其目的就是利用現(xiàn)有水利資源吸收社會資本投入水利建設(shè)。

2009年9月天源水務(wù)公司成立，該公司是盱眙縣水務(wù)局控股的政府融資平臺公司，組建時注冊資本為45000 萬元，由縣水利水電建筑安裝工程有限公司和縣水利實(shí)業(yè)公司出資。2011年，縣政府要求縣水務(wù)局代表縣國有資產(chǎn)管理局出資天源水務(wù)公司。縣水務(wù)局注資后，天源水務(wù)公司注冊資本達(dá)到61000 萬元，出資額分配具體為：縣水務(wù)局投資33000 萬元（主要是縣政府劃撥商業(yè)用地、旅游用地價值），縣水利實(shí)業(yè)公司投資18000 萬元，縣水利水電建筑安裝工程有限公司投資10000 萬元。

天源水務(wù)公司成立以來，資產(chǎn)和融資規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會效益凸現(xiàn)。截至2014年12月底，擁有資產(chǎn)總額206796 萬元，實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)76480.7 萬元。累計對外融資達(dá)56800 萬元，其中，向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)融資累計達(dá)26800 萬元，委托上海證券交易所通過發(fā)行企業(yè)私募債券融資30000 萬元。為縣水務(wù)局實(shí)施的水利工程（含縣級水利工程）建設(shè)提供縣級配套資金18875.25萬元，根據(jù)縣政府安排投資建設(shè)污水處理廠等公益性工程的資金達(dá)17979.75萬元。

2.2 以土地為依托，爭取銀行貸款

（1）以商業(yè)用地作為抵押，向商業(yè)銀行申請貸款

2012年以在觀音寺、馬壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施飲水安全項目為載體向中國建設(shè)銀行盱眙支行辦理了為期5年的15900 萬元的中長期項目貸款；2013年3月以紅旗水庫等中型水庫除險加固工程為載體向江蘇銀行盱眙支行辦理了為期2年的5800 萬元的項目貸款；2013年9月以盱眙縣農(nóng)村水利重點(diǎn)縣工程為載體向中國民生銀行盱眙支行辦理了為期1年的流動資金貸款2600 萬元；2014年3月以小型水庫除險加固工程為載體向盱眙縣農(nóng)村商業(yè)銀行辦理了為期1年的流動資金貸款2500 萬元，累計向金融機(jī)構(gòu)融資26800 萬元。

（2）面向社會融資，發(fā)行私募債券

2013年天源水務(wù)公司與上海長城證券公司密切合作，在上海證券交易所成功發(fā)行為期3年總額為30000萬元的中小企業(yè)私募債券（以下簡稱私募債券）。操作過程如下：

聘請社會中介機(jī)構(gòu)對天源水務(wù)公司的資產(chǎn)、財務(wù)收支情況和收益、營運(yùn)、未來發(fā)展情況進(jìn)行審計和評估，上海長城證券公司根據(jù)審計和評估結(jié)果確認(rèn)發(fā)行債券的額度，并要求相關(guān)單位提供擔(dān)保。然后由上海長城證券公司向上海證券交易所提交天源水務(wù)公司擬發(fā)行30000 萬元私募債券的方案，最終需經(jīng)上海證券交易所派員復(fù)核、檢查認(rèn)可。上述債券資金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

（3）水務(wù)項目采用BOT（PPP）機(jī)制，引進(jìn)社會資本。

為加快推進(jìn)盱眙縣水務(wù)建設(shè)項目，盱眙縣人民政府（以下簡稱甲方）引入北控（中國）投資有限公司（以下簡稱乙方）參與盱眙縣城東水務(wù)項目投資、建設(shè)及營運(yùn)。甲乙雙方簽訂了《盱眙縣城東水務(wù)項目投資協(xié)議》，協(xié)議的主要內(nèi)容如下：

項目名稱：新建盱眙縣城東自來水廠，設(shè)計規(guī)模20 萬t/d。

投資采用建設(shè)—營運(yùn)—移交的BOT 方式，甲方授予乙方在工程范圍內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權(quán)，乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和經(jīng)營盱眙縣城東自來水廠及特許經(jīng)營合同范圍內(nèi)的供水業(yè)務(wù)。期滿后，城東自來水廠及配套管網(wǎng)無償交給甲方。乙方保證有足夠的資金和技術(shù)支持，滿足工程建設(shè)需要。水價按價格主管部門核定執(zhí)行，乙方享受招商引資優(yōu)惠政策。

甲方與乙方（或乙方注冊公司）簽訂BOT 合同，并授予乙方特許經(jīng)營權(quán)。甲方負(fù)責(zé)項目前期可行性研究、環(huán)境評估、初步設(shè)計等工作，負(fù)責(zé)劃撥所需土地，免費(fèi)提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)，并承諾乙方的保底供水量，保底供水量與實(shí)際供水量的差額由甲方財政按照不低于供水價格予以補(bǔ)償。乙方的設(shè)計、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并應(yīng)經(jīng)過甲方同意。

該合同于2014年8月簽訂。乙方的3240 萬元資金全部到賬，現(xiàn)在合同執(zhí)行情況良好。

3 盱眙縣社會融資效果

3.1 直接效益

（1）保證了水利建設(shè)任務(wù)的完成，有效地緩解了水利建設(shè)地方財政配套資金的壓力，使水利建設(shè)資金滿足了工程建設(shè)的需要。

（2）通過社會融資，做強(qiáng)了水利事業(yè)，盤活了水利資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)、水利產(chǎn)業(yè)到水利資本的飛躍，為水利建設(shè)融資或社會辦水利提供了必要的資本支撐。

（3）完成了概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容?？h級配套資金滿足了工程建設(shè)的需要，使上級概算批復(fù)的工程實(shí)施內(nèi)容全部完成，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（4）提高了水利工程抗旱防洪的標(biāo)準(zhǔn)。通過水利建設(shè)達(dá)到“旱能灌、澇能排”，為農(nóng)業(yè)旱澇保收提供了有力保障；抗旱防汛標(biāo)準(zhǔn)由過去的3～5年一遇提高到現(xiàn)在的5～10年一遇。

3.2 社會效益

（1）基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。盱眙縣興建大量水利工程，改善了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的生產(chǎn)、生活環(huán)境，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了有力的水利基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。

（2）達(dá)到水利建設(shè)“建一處工程，成一處風(fēng)景，美一方環(huán)境”的要求，通過水利建設(shè)改變了城鄉(xiāng)的面貌。

（3）水利融資帶動其他公益事業(yè)的發(fā)展。2012年以來，盱眙縣水利融資用于非水利建設(shè)的其他公益性工程建設(shè)資金達(dá)117979.75 萬元，對縣污水處理、城市建設(shè)和衛(wèi)生城市創(chuàng)建起到了不可代替的作用。

（4）為全市水利建設(shè)融資提供示范作用。全市每個縣區(qū)水利配套資金的壓力都很大，除金湖縣有相應(yīng)的水利融資之外，其他縣區(qū)尚未起步。

4 思考與建議

4.1 借鑒盱眙縣水利融資經(jīng)驗，落實(shí)文件精神

（1）根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部、水利部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，各縣區(qū)應(yīng)成立水利工程建設(shè)營運(yùn)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并開展實(shí)質(zhì)性工作。選擇一批工程通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、整合改制等方式，吸引社會資本參與工程建設(shè)。各縣區(qū)水利系統(tǒng)可對現(xiàn)有的水利工程進(jìn)行篩選，將優(yōu)質(zhì)的特別是有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程集中起來，采用對社會出讓、委托經(jīng)營等方式進(jìn)行融資建設(shè)。

（2）以水利資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以商業(yè)用地、旅游用地為依托，做大融資平臺，不斷擴(kuò)大融資主體的資本金，爭取信貸資金，發(fā)行債券，吸收社會資本。

（3）對新建的水利項目推進(jìn)BOT（PPP）形式，建立健全BOT 運(yùn)行機(jī)制。鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與水利工程建設(shè)營運(yùn)，如：農(nóng)村飲水安全工程、灌排工程、水力發(fā)電、航運(yùn)工程等。

（4）存在的不足：盱眙縣取得的商業(yè)銀行貸款、發(fā)行私募債券均是由天源水務(wù)公司作為載體，與縣財政部門的關(guān)聯(lián)性不突出；采用BOT 形式的項目合同條款中規(guī)定：“乙方的設(shè)計、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)，并應(yīng)經(jīng)過甲方同意”，這不符合文件規(guī)定的：“特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)”。

4.2 文件精神

各縣區(qū)水利系統(tǒng)應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會和嚴(yán)格執(zhí)行《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》，對照文件規(guī)定：凡是納入國家投資計劃和地方財政預(yù)算（計劃）的172 項重大水利工程，憑相關(guān)的批復(fù)文件按照規(guī)定的程序均可取得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信用貸款，貸款的期限原則不超過3年且利息優(yōu)惠，貸款的使用監(jiān)管由農(nóng)發(fā)銀行、借款人、財政部門和水利部門共同簽訂資金監(jiān)管四方協(xié)議。

4.3 傳統(tǒng)的群眾自籌資金管理辦法在一定范圍內(nèi)仍可使用

過去水利工程建設(shè)大多是發(fā)動群眾，群眾出力、出物或損失其應(yīng)得的利益以減少工程建設(shè)成本支出等行為，可折算為配套資金，如采取減免費(fèi)用折資、投勞折資、投物折資等方法，在一定范圍內(nèi)仍然適用。

縮小地方配套資金的比例，取消流域性水利工程地方配套資金。國家和省級在水利建設(shè)地方配套資金方面，對蘇北地區(qū)在政策上作了相應(yīng)的傾斜，配套的比例不斷縮小。但地處淮河下游、素有“洪水走廊”之稱的淮安市，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財政入不敷出，水利投入總量大，配套資金量隨之增大，加之淮河流域性工程被納入地方財政配套的范圍，使得財政難以承受，故仍需上面加大支持力度。