熊安騰 徐國建
(淮安市水利局,江蘇 淮安 223005)
為了更好地落實(shí)《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》和《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》,為打通水利建設(shè)地方配套資金和社會融資的通道,對淮安市水利建設(shè)地方配套資金和社會融資提出指導(dǎo)性的意見,淮安市水利局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)組織有關(guān)人員對全市在水利建設(shè)配套資金方面做得較好的盱眙縣進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研組走訪盱眙縣財(cái)政局、水利局,盱眙縣天源水務(wù)投資有限公司(以下簡稱天源公司),盱眙縣維橋、蔣霸、黃花塘等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站和水務(wù)站等單位,圍繞該縣的縣級、鄉(xiāng)級、村級和農(nóng)民的收入支出,水利建設(shè)地方配套資金和社會融資等方面內(nèi)容進(jìn)行了座談、討論。
(1)縣財(cái)政收入現(xiàn)狀
2013年全縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)42.61 億元,支出45.68 億元;2014年全縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)45.07 億元,財(cái)政預(yù)算支出47.10 億元。財(cái)政支出均大于財(cái)政收入。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支狀況
維橋鄉(xiāng)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣,財(cái)政收入主要來源于兩個(gè)方面:一是稅收,二是對外承包集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入。
2013年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入實(shí)際為1550 萬元,上級轉(zhuǎn)移支付679萬元,實(shí)際可動(dòng)財(cái)力為2229 萬元。當(dāng)年的教育支出為565 萬元,預(yù)算支出為1890 萬元,合計(jì)為2455 萬元,財(cái)政赤字226 萬元。
2014年維橋鄉(xiāng)公共預(yù)算收入為1260 萬元,上級轉(zhuǎn)移支付698 萬元,實(shí)際可動(dòng)財(cái)力為1958 萬元,當(dāng)年的教育支出560 萬元,公共預(yù)算支出為2100 萬元,合計(jì)2660 萬元,財(cái)政赤字702 萬元。
每年鄉(xiāng)級財(cái)政赤字由縣級財(cái)政墊付,縣、鎮(zhèn)財(cái)政暫記往來。隨著公共預(yù)算支出的逐年擴(kuò)大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力增長缺乏后勁。
(3)村級的財(cái)務(wù)情況
村級的收入來源于對外承包村集體土地、山地、荒地、水面、灘地等收入,其收入只能用于村集體管理開支和部分集體福利實(shí)施支出。有的村委會由于沒有上述資源,正常的管理費(fèi)用難以落實(shí)。
(4)農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼
在國家實(shí)行惠農(nóng)政策以后,農(nóng)民種地享受農(nóng)資綜合補(bǔ)貼100 元/畝、水稻良種補(bǔ)貼20 元/畝、小麥良種補(bǔ)貼20 元/畝、秸稈禁燒補(bǔ)貼25 元/畝等,每種1 畝地享受國家補(bǔ)貼達(dá)160~180 元。
綜上所述,盱眙縣、鄉(xiāng)級財(cái)政連年赤字,村級財(cái)務(wù)入不敷出,農(nóng)民種地享受國家補(bǔ)貼,所以水利建設(shè)向縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民籌資是不現(xiàn)實(shí)的,水利建設(shè)未納入“一事一議”管理。
2012年以來,盱眙縣經(jīng)國家批復(fù)的水利工程概算投資為64495.0 萬元,資金計(jì)劃下達(dá)為56913.4 萬元,其中,中央級投入資金10278.0 萬元,省級資金27708.0 萬元,縣級配套資金達(dá)18927.4 萬元(詳見表1)。
資金實(shí)際到位47110.6 萬元,其中,中央級資金10208 萬元,省級補(bǔ)助資金25598.0 萬元,縣級配套資金11304.6 萬元(見表2)。
從表1、表2 中可以看出,按計(jì)劃盱眙縣2012~2014年需要縣級財(cái)政配套資金達(dá)到18927.4 萬元,平均每年6309.1 萬元。三年實(shí)際到位11304.6 萬元,占應(yīng)該配套資金的60%,遠(yuǎn)不能滿足水利建設(shè)的需要。
國家批復(fù)水利建設(shè)工程省級以上資金一般占70%,30%需要市級以下地方財(cái)政配套。從調(diào)研情況看,對近幾年水利工程建設(shè)資金盱眙縣財(cái)政根本無力配套,主要采用了以下措施籌集水利資金。
(1)減免費(fèi)用折資
在水利工程建設(shè)過程中,在政策允許的情況下,通過合法程序?qū)こ探ㄔO(shè)應(yīng)該支付的費(fèi)用,實(shí)行減免或優(yōu)惠政策,使工程建設(shè)成本減少,如:土地復(fù)墾、林木賠償、青苗賠償、工程占地賠償?shù)?,對被減免的費(fèi)用進(jìn)行計(jì)價(jià)折資。
表1 盱眙縣水利工程概算及資金下達(dá)情況表 (單位:萬元)
表2 盱眙縣水利資金到位情況表 (單位:萬元)
(2)投勞折資
投勞折資是指投勞單位組織群眾直接參與工程建設(shè),對付出的勞動(dòng)消耗或完成的工程量進(jìn)行計(jì)價(jià)。
隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,該項(xiàng)籌資方式發(fā)生了根本性的變化,投勞折資工程越來越少,主要原因是農(nóng)民工進(jìn)城導(dǎo)致沒有勞力投入。
(3)投物折資
投物折資是指投物單位發(fā)動(dòng)地方群眾,向水利建設(shè)單位提供工程建設(shè)所需要的地產(chǎn)物資,主要包括木材、磚、灰、砂、石等,對投入的物資進(jìn)行計(jì)量、計(jì)價(jià)。
(4)社會融資
建設(shè)單位對整個(gè)在建工程的概算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評估,預(yù)計(jì)概算批復(fù)工程做完所需資金扣除省級以上投入資金的缺口,據(jù)此動(dòng)用社會融資的渠道,如:銀行抵押貸款、發(fā)行小企業(yè)債券等,以保證概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容的完成和建設(shè)資金的支付。這是盱眙縣水利建設(shè)的主要籌資渠道。
(5)采用BOT(PPP)的形式引進(jìn)社會資本
采用建設(shè)—經(jīng)營—移交的投資方式吸收外資,即:批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼,經(jīng)營期滿后政府收回水利工程。
前三項(xiàng)是傳統(tǒng)解決水利建設(shè)地方配套資金的形式,其財(cái)務(wù)核算只是增加建設(shè)成本和基建撥款,受客觀條件所限,數(shù)量有限,核算粗糙;后兩項(xiàng)是實(shí)實(shí)在在地增加水利建設(shè)資金,有效緩解了地方配套資金的矛盾,符合《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》,是現(xiàn)代水利建設(shè)融資的新途徑。
為克服水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套資金的瓶頸制約,縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出了“將水利事業(yè)做成水利產(chǎn)業(yè),最后形成水利資本”的設(shè)想,其目的就是利用現(xiàn)有水利資源吸收社會資本投入水利建設(shè)。
2009年9月天源水務(wù)公司成立,該公司是盱眙縣水務(wù)局控股的政府融資平臺公司,組建時(shí)注冊資本為45000 萬元,由縣水利水電建筑安裝工程有限公司和縣水利實(shí)業(yè)公司出資。2011年,縣政府要求縣水務(wù)局代表縣國有資產(chǎn)管理局出資天源水務(wù)公司??h水務(wù)局注資后,天源水務(wù)公司注冊資本達(dá)到61000 萬元,出資額分配具體為:縣水務(wù)局投資33000 萬元(主要是縣政府劃撥商業(yè)用地、旅游用地價(jià)值),縣水利實(shí)業(yè)公司投資18000 萬元,縣水利水電建筑安裝工程有限公司投資10000 萬元。
天源水務(wù)公司成立以來,資產(chǎn)和融資規(guī)模不斷擴(kuò)大,社會效益凸現(xiàn)。截至2014年12月底,擁有資產(chǎn)總額206796 萬元,實(shí)現(xiàn)凈資產(chǎn)76480.7 萬元。累計(jì)對外融資達(dá)56800 萬元,其中,向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)融資累計(jì)達(dá)26800 萬元,委托上海證券交易所通過發(fā)行企業(yè)私募債券融資30000 萬元。為縣水務(wù)局實(shí)施的水利工程(含縣級水利工程)建設(shè)提供縣級配套資金18875.25萬元,根據(jù)縣政府安排投資建設(shè)污水處理廠等公益性工程的資金達(dá)17979.75萬元。
(1)以商業(yè)用地作為抵押,向商業(yè)銀行申請貸款
2012年以在觀音寺、馬壩等鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施飲水安全項(xiàng)目為載體向中國建設(shè)銀行盱眙支行辦理了為期5年的15900 萬元的中長期項(xiàng)目貸款;2013年3月以紅旗水庫等中型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體向江蘇銀行盱眙支行辦理了為期2年的5800 萬元的項(xiàng)目貸款;2013年9月以盱眙縣農(nóng)村水利重點(diǎn)縣工程為載體向中國民生銀行盱眙支行辦理了為期1年的流動(dòng)資金貸款2600 萬元;2014年3月以小型水庫除險(xiǎn)加固工程為載體向盱眙縣農(nóng)村商業(yè)銀行辦理了為期1年的流動(dòng)資金貸款2500 萬元,累計(jì)向金融機(jī)構(gòu)融資26800 萬元。
(2)面向社會融資,發(fā)行私募債券
2013年天源水務(wù)公司與上海長城證券公司密切合作,在上海證券交易所成功發(fā)行為期3年總額為30000萬元的中小企業(yè)私募債券(以下簡稱私募債券)。操作過程如下:
聘請社會中介機(jī)構(gòu)對天源水務(wù)公司的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)收支情況和收益、營運(yùn)、未來發(fā)展情況進(jìn)行審計(jì)和評估,上海長城證券公司根據(jù)審計(jì)和評估結(jié)果確認(rèn)發(fā)行債券的額度,并要求相關(guān)單位提供擔(dān)保。然后由上海長城證券公司向上海證券交易所提交天源水務(wù)公司擬發(fā)行30000 萬元私募債券的方案,最終需經(jīng)上海證券交易所派員復(fù)核、檢查認(rèn)可。上述債券資金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。
(3)水務(wù)項(xiàng)目采用BOT(PPP)機(jī)制,引進(jìn)社會資本。
為加快推進(jìn)盱眙縣水務(wù)建設(shè)項(xiàng)目,盱眙縣人民政府(以下簡稱甲方)引入北控(中國)投資有限公司(以下簡稱乙方)參與盱眙縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資、建設(shè)及營運(yùn)。甲乙雙方簽訂了《盱眙縣城東水務(wù)項(xiàng)目投資協(xié)議》,協(xié)議的主要內(nèi)容如下:
項(xiàng)目名稱:新建盱眙縣城東自來水廠,設(shè)計(jì)規(guī)模20 萬t/d。
投資采用建設(shè)—營運(yùn)—移交的BOT 方式,甲方授予乙方在工程范圍內(nèi)30年供水特許經(jīng)營權(quán),乙方在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和經(jīng)營盱眙縣城東自來水廠及特許經(jīng)營合同范圍內(nèi)的供水業(yè)務(wù)。期滿后,城東自來水廠及配套管網(wǎng)無償交給甲方。乙方保證有足夠的資金和技術(shù)支持,滿足工程建設(shè)需要。水價(jià)按價(jià)格主管部門核定執(zhí)行,乙方享受招商引資優(yōu)惠政策。
甲方與乙方(或乙方注冊公司)簽訂BOT 合同,并授予乙方特許經(jīng)營權(quán)。甲方負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期可行性研究、環(huán)境評估、初步設(shè)計(jì)等工作,負(fù)責(zé)劃撥所需土地,免費(fèi)提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo),并承諾乙方的保底供水量,保底供水量與實(shí)際供水量的差額由甲方財(cái)政按照不低于供水價(jià)格予以補(bǔ)償。乙方的設(shè)計(jì)、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì),并應(yīng)經(jīng)過甲方同意。
該合同于2014年8月簽訂。乙方的3240 萬元資金全部到賬,現(xiàn)在合同執(zhí)行情況良好。
(1)保證了水利建設(shè)任務(wù)的完成,有效地緩解了水利建設(shè)地方財(cái)政配套資金的壓力,使水利建設(shè)資金滿足了工程建設(shè)的需要。
(2)通過社會融資,做強(qiáng)了水利事業(yè),盤活了水利資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)、水利產(chǎn)業(yè)到水利資本的飛躍,為水利建設(shè)融資或社會辦水利提供了必要的資本支撐。
(3)完成了概算批復(fù)建設(shè)內(nèi)容??h級配套資金滿足了工程建設(shè)的需要,使上級概算批復(fù)的工程實(shí)施內(nèi)容全部完成,達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
(4)提高了水利工程抗旱防洪的標(biāo)準(zhǔn)。通過水利建設(shè)達(dá)到“旱能灌、澇能排”,為農(nóng)業(yè)旱澇保收提供了有力保障;抗旱防汛標(biāo)準(zhǔn)由過去的3~5年一遇提高到現(xiàn)在的5~10年一遇。
(1)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。盱眙縣興建大量水利工程,改善了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的生產(chǎn)、生活環(huán)境,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供了有力的水利基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。
(2)達(dá)到水利建設(shè)“建一處工程,成一處風(fēng)景,美一方環(huán)境”的要求,通過水利建設(shè)改變了城鄉(xiāng)的面貌。
(3)水利融資帶動(dòng)其他公益事業(yè)的發(fā)展。2012年以來,盱眙縣水利融資用于非水利建設(shè)的其他公益性工程建設(shè)資金達(dá)117979.75 萬元,對縣污水處理、城市建設(shè)和衛(wèi)生城市創(chuàng)建起到了不可代替的作用。
(4)為全市水利建設(shè)融資提供示范作用。全市每個(gè)縣區(qū)水利配套資金的壓力都很大,除金湖縣有相應(yīng)的水利融資之外,其他縣區(qū)尚未起步。
(1)根據(jù)《國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》,各縣區(qū)應(yīng)成立水利工程建設(shè)營運(yùn)改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),并開展實(shí)質(zhì)性工作。選擇一批工程通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營、整合改制等方式,吸引社會資本參與工程建設(shè)。各縣區(qū)水利系統(tǒng)可對現(xiàn)有的水利工程進(jìn)行篩選,將優(yōu)質(zhì)的特別是有明顯經(jīng)濟(jì)效益的水利工程集中起來,采用對社會出讓、委托經(jīng)營等方式進(jìn)行融資建設(shè)。
(2)以水利資產(chǎn)為基礎(chǔ),以商業(yè)用地、旅游用地為依托,做大融資平臺,不斷擴(kuò)大融資主體的資本金,爭取信貸資金,發(fā)行債券,吸收社會資本。
(3)對新建的水利項(xiàng)目推進(jìn)BOT(PPP)形式,建立健全BOT 運(yùn)行機(jī)制。鼓勵(lì)社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與水利工程建設(shè)營運(yùn),如:農(nóng)村飲水安全工程、灌排工程、水力發(fā)電、航運(yùn)工程等。
(4)存在的不足:盱眙縣取得的商業(yè)銀行貸款、發(fā)行私募債券均是由天源水務(wù)公司作為載體,與縣財(cái)政部門的關(guān)聯(lián)性不突出;采用BOT 形式的項(xiàng)目合同條款中規(guī)定:“乙方的設(shè)計(jì)、建設(shè)、勘察及監(jiān)理單位應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì),并應(yīng)經(jīng)過甲方同意”,這不符合文件規(guī)定的:“特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的,可以不進(jìn)行招標(biāo)”。
各縣區(qū)水利系統(tǒng)應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會和嚴(yán)格執(zhí)行《水利部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于專項(xiàng)過橋貸款支持重大水利工程建設(shè)的意見》,對照文件規(guī)定:凡是納入國家投資計(jì)劃和地方財(cái)政預(yù)算(計(jì)劃)的172 項(xiàng)重大水利工程,憑相關(guān)的批復(fù)文件按照規(guī)定的程序均可取得中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行信用貸款,貸款的期限原則不超過3年且利息優(yōu)惠,貸款的使用監(jiān)管由農(nóng)發(fā)銀行、借款人、財(cái)政部門和水利部門共同簽訂資金監(jiān)管四方協(xié)議。
過去水利工程建設(shè)大多是發(fā)動(dòng)群眾,群眾出力、出物或損失其應(yīng)得的利益以減少工程建設(shè)成本支出等行為,可折算為配套資金,如采取減免費(fèi)用折資、投勞折資、投物折資等方法,在一定范圍內(nèi)仍然適用。
縮小地方配套資金的比例,取消流域性水利工程地方配套資金。國家和省級在水利建設(shè)地方配套資金方面,對蘇北地區(qū)在政策上作了相應(yīng)的傾斜,配套的比例不斷縮小。但地處淮河下游、素有“洪水走廊”之稱的淮安市,工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,財(cái)政入不敷出,水利投入總量大,配套資金量隨之增大,加之淮河流域性工程被納入地方財(cái)政配套的范圍,使得財(cái)政難以承受,故仍需上面加大支持力度。