陶曉東 黃 莉 葉浩然

（1.南通市水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 南通 226006；2.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 210098）

1 水安全保障體系建設(shè)概要

1.1 水安全內(nèi)涵特征

水安全一詞最早出現(xiàn)在2000年斯德哥爾摩舉行的水討論會上［1］。對水安全的經(jīng)典表述首推2000年3月在海牙召開的以“21 世紀(jì)水安全”為主題的世界部長級會議宣言，該宣言將水安全定義為：確保淡水、海岸和相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)安全，確?？沙掷m(xù)性發(fā)展和政治穩(wěn)定性，確保人人能夠得到并有能力支付足夠的水安全的成本，確保易受影響的人群免受與水有關(guān)的威脅。

由于此詮釋從水資源開發(fā)利用的安全性，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的穩(wěn)定性，執(zhí)政與施政目標(biāo)的導(dǎo)向性，以及從用水公平性視角衍生的經(jīng)濟(jì)成本的合理性、極端態(tài)勢下水資源的稀缺性等方面的內(nèi)容作了概括性表述，使得水安全的內(nèi)涵呈現(xiàn)可持續(xù)性特征、相對和動態(tài)性特征、技術(shù)與管理相互協(xié)調(diào)性特征、預(yù)警和應(yīng)急性特征等，并隨著國家、地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段以及執(zhí)政目標(biāo)的差異，形成不同的、有所側(cè)重的水安全內(nèi)涵。

在我國，對水安全一詞的解釋尚無公認(rèn)定義，比較普遍的詮釋為：在一定流域或區(qū)域內(nèi)，以可預(yù)見的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平為依據(jù)，以可持續(xù)發(fā)展為原則，水資源、洪水和水環(huán)境能夠持續(xù)支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)模，能夠維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展的狀態(tài)，即為水安全。近年來，也有一些學(xué)者針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新常態(tài)表現(xiàn)，從水生態(tài)文明建設(shè)、水經(jīng)濟(jì)制度學(xué)科構(gòu)建、水利現(xiàn)代化導(dǎo)向等視角，對水安全內(nèi)涵作一些拓展性的研究，比較典型的表述有：水生態(tài)文明的內(nèi)涵就是水安全內(nèi)涵的具體體現(xiàn)［2］；水安全內(nèi)涵就是水資源開發(fā)利用的技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平有效、制度可達(dá)［3］；水利現(xiàn)代化導(dǎo)向的目標(biāo)就是國際水準(zhǔn)的水安全標(biāo)準(zhǔn)。

可見，水安全具有豐富的內(nèi)涵和具體的特征:①水安全是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境約束和條件支撐；②水利發(fā)展的體制安排和考核標(biāo)準(zhǔn)是水安全系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向；③水安全的地域性和局部性特點，決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水利保障能力建設(shè)必須協(xié)調(diào)一致；④影響水安全系統(tǒng)建設(shè)的多因素調(diào)控，需要通過水利投融資行為進(jìn)行資源整合。

1.2 南通水安全保障體系構(gòu)建

南通水安全以實現(xiàn)“防洪減災(zāi)安全可靠，水資源配置優(yōu)化合理，農(nóng)村水利標(biāo)準(zhǔn)全面提升，河道生態(tài)健康優(yōu)美，管理保障健全高效”為總體目標(biāo)，形成了水安全保障能力的體系建設(shè)，實現(xiàn)了“江海安瀾、水韻南通”的水利愿景［4］。

（1）防洪減災(zāi)體系。以江海堤防為屏障，骨干河道為框架，區(qū)域河道為基礎(chǔ)，建成標(biāo)準(zhǔn)較高、功能完備、區(qū)域協(xié)調(diào)、能力可靠的防洪、排澇體系，有效防御洪澇災(zāi)害，為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展提供安全保障。

（2）水資源科學(xué)配置體系。根據(jù)南通水資源稟賦條件與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，構(gòu)建水資源配置優(yōu)化、利用高效、承載富裕、管理規(guī)范的水資源開發(fā)利用模式，使水資源環(huán)境約束明顯緩解，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展提供水資源保障。

（3）灌排標(biāo)準(zhǔn)提升體系。建成標(biāo)準(zhǔn)較高、布局協(xié)調(diào)、功能齊全、集約利用、技術(shù)先進(jìn)、裝配施工、服務(wù)到位的現(xiàn)代農(nóng)村水利工程體系和農(nóng)村水利服務(wù)體系，形成與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相協(xié)調(diào)的農(nóng)田灌排模式，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供水利基礎(chǔ)保障。

（4）河道生態(tài)健康體系。樹立健康河道理念，實現(xiàn)水利綜合管理，協(xié)調(diào)水土資源利用，改進(jìn)水利治理模式，建成具有水系暢通、水體清澈、水景優(yōu)美、生物多樣的生態(tài)河道工程體系，為生態(tài)城市建設(shè)提供水生態(tài)環(huán)境保障。

（5）管理保障政策體系。建成法規(guī)政策系統(tǒng)、規(guī)劃設(shè)計先進(jìn)、工程功能完備、建設(shè)管理有序、資源管理有力、消耗補(bǔ)償及時、資金投入穩(wěn)增、管理服務(wù)規(guī)范、裝備科技先進(jìn)、行業(yè)隊伍穩(wěn)定、行業(yè)軟實力全面提高的水利管理服務(wù)與保障體系，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供持續(xù)有力的管理保障。

2 南通水安全建設(shè)投融資規(guī)模結(jié)構(gòu)分析

2.1 財政投入規(guī)模分析

南通2011～2013年水利財政性資金實際投入為64.21 億元。從資金籌集來源細(xì)分，中央、省級財政籌集投入14.5 億元，市縣級財政籌集投入38.31 億元，融資等社會投入11.4 億元［5］。2011～2013年投入來源如圖1所示。

2.2 水利投入結(jié)構(gòu)分析

從財政支出方向看，投入重點工程16.35 億元，投入農(nóng)村水利18.27億元，投入城市水利10.96 億元，用于管理及其他支出5.77 億元［5］。2011～2013 水利投入結(jié)構(gòu)如圖2 所示。

2.3 地方水利投入占可用財力比例分析

“十二五”前三年市、縣兩級財政籌集投入38.31 億元，占可用財力2.99%。而“十一五”期間南通市、縣兩級財政水利資金預(yù)算安排12.39 億元，占可用財力1.43%?！笆濉鼻叭晔?、縣兩級財政籌集投入是“十一五”期間的3 倍，占可用財力的比例是“十一五”期間的2 倍。可見水利是公共財政投入的重點領(lǐng)域，市、縣財政對水利投入的總量和增幅均大幅度提高。地方水利投入占可用財力比例如表1 所示。

3 南通水安全建設(shè)投融資特點分析

3.1 投融資比較

南通水安全建設(shè)投融資主要結(jié)構(gòu)要素與省級平均水平比較結(jié)果如表2 所示。

從比較結(jié)果可以得出，南通水安全投資占財政支出比例低于全省平均水平，但市直屬區(qū)域為4.16%，高于全省平均水平。南通重點工程占水利投資比例明顯低于全省平均水平，主要原因為這是由地域因素的治淮、治太、南水北調(diào)等特大型水利重點工程布局特點和國家投資政策決定的。南通各類融資占水利投資比例、民間資本占水利融資比例2 項指標(biāo)均高于全省平均水平，這主要是由南通水利建設(shè)特點和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。

3.2 投融資特點

（1）水利資金籌集與使用方向相對均衡。傳統(tǒng)水利投資主要是“二元”結(jié)構(gòu)：大江、大河等流域（跨流域）性骨干工程，列為重點建設(shè)項目，以國家、省級財政為主要投資來源；區(qū)域性水利工程項目（如農(nóng)村水利配套建設(shè)項目）主要由市、縣級地方財政籌資建設(shè)，省級以上財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。新時期水利多元化目標(biāo)的確立，使得水利投資已經(jīng)突破“二元”結(jié)構(gòu)的約束，重點工程、農(nóng)村水利、城市水利、工程管理等水利投資方向得到有效協(xié)調(diào)，并出現(xiàn)均衡性發(fā)展的態(tài)勢。南通市2011～2013年用于重點工程的投資比例為31%，用于農(nóng)村水利的投資比例為31%，用于城市水利的投資比例為29%，用于工程管理的投資性支出比例為9%，呈相對均衡的投資格局，水利的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位得到了體現(xiàn)。

圖1 2011～2013年投入來源

圖2 2011～2013 水利投入結(jié)構(gòu)

表1 地方水利投入占可用財力比例

表2 南通水利投融資比較分析表

（2）水利投資規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為匹配。水利是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，水利發(fā)展對生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要的支撐作用，已經(jīng)成為全社會的共識。但水利對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)與協(xié)調(diào)發(fā)展的模式，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異卻還需要作出明確的定位。南通市位于長江三角洲北翼的發(fā)達(dá)地區(qū)，2013年人均GDP 已達(dá)1 萬美元，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局出現(xiàn)了較大的調(diào)整和變化，經(jīng)濟(jì)地位在實現(xiàn)“崛起蘇中”之后，正在實施“融入蘇南”的第二步目標(biāo)，加快向“構(gòu)建滬蘇通‘小金三角’”的第三步目標(biāo)邁進(jìn)，水利現(xiàn)代化地位凸顯，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為實現(xiàn)基本現(xiàn)代化的強(qiáng)勁驅(qū)動力。與此相適應(yīng)，水利投資規(guī)模迅速擴(kuò)張，在市縣公共財政收入基數(shù)較大（2011～2013年市、縣兩級公共財政收入合計為1279 億元）的基礎(chǔ)上仍然實現(xiàn)了較高的投資比例。

（3）公共財政預(yù)算安排基本體現(xiàn)了水利優(yōu)先增長。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，水利越重要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，一般認(rèn)為人均GDP 達(dá)到5000 美元以上，水利投入必須實現(xiàn)優(yōu)先增長。2010年南通GDP 為3418 億元，人均GDP 為6700 美元，根據(jù)省政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利工作的決定》（蘇政發(fā)〔1995〕60 號）和省委、省政府《關(guān)于加快水利改革發(fā)展推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（蘇發(fā)〔2011〕1 號）等文件精神，市、縣兩級財政應(yīng)將可用財力的2%～4%應(yīng)用于水利工程建設(shè)。據(jù)此測算，一般預(yù)算安排下限2%為25.58 億元，上限4%為51.2 億元，而實際預(yù)算安排為38.3 億元，占2.99%，大體上滿足了優(yōu)先增長的要求，但按最高政策要求還差12.9 億元，由此可見，水利優(yōu)先增長的地位還需要加強(qiáng)。

（4）水利融資的社會基礎(chǔ)優(yōu)勢得到有效發(fā)揮。市政府2013年以通政發(fā)〔2013〕15 號提出了《關(guān)于實施“五項工程”加快促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的意見》，南通水利局2013年以通水利〔2013〕56 號出臺了《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水利建設(shè)的試行辦法》，規(guī)定了民間資本參與水利建設(shè)的具體操作性方法。近2年實踐的統(tǒng)計資料分析表明，南通各類融資占水利投資比例、民間資本占水利融資比例2項指標(biāo)均高于全省平均水平，這主要是由南通水利建設(shè)特點、政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。

（5）區(qū)域性水利資金籌集失衡影響水利現(xiàn)代化同步推進(jìn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)均衡發(fā)展的首要因素是區(qū)域戰(zhàn)略與區(qū)域政策，當(dāng)首要因素滿足需求時，發(fā)展基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平就成為重要的制約性因素。因此，區(qū)域?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展一般都是從非均衡發(fā)展到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，以形成促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制。南通市地處長江三角洲北翼核心區(qū)域，區(qū)域水利現(xiàn)代化推進(jìn)尺度具有區(qū)域同質(zhì)性（區(qū)域戰(zhàn)略與區(qū)域政策表現(xiàn)為一致），但所屬縣區(qū)水利資金從籌集到使用卻表現(xiàn)出較大的差距，這勢必影響水利現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。如：所轄的海門市2011～2013年縣級財政投入4.56 億元，而縣域經(jīng)濟(jì)總量、水利條件基本相近的啟東市2011～2013年縣級財政投入2.3 億元，僅為海門市的50%。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在相近區(qū)域不能同步推進(jìn)，必然產(chǎn)生區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的他項約束。

4 推進(jìn)南通水安全建設(shè)投融資建議

4.1 細(xì)化分級財政支持路徑，分解融資實現(xiàn)目標(biāo)

現(xiàn)行的水利資金籌集主要是根據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)和目標(biāo)確定的，這也是由分級財政決定的，在運(yùn)作方式上表現(xiàn)為水利建設(shè)投資的分級匹配。但對于發(fā)達(dá)地區(qū)的水利建設(shè)籌資，更為重要的不是受資金短缺約束，而是能發(fā)揮杠桿性“撬動”作用的國家、省級財政投資的引導(dǎo)。國家、省級投資的引導(dǎo)，往往有利于釋放地方水利建設(shè)投資需求，從而拉動面上投入，將投資“沖動”轉(zhuǎn)化為投資“熱情”。如：隨著江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，南通市在“十二五”前三年的水利投入超過“十一五”投入，除地方財政增長較快加大投入外，江蘇沿海開發(fā)國家、省級投入的拉動是主要因素。為此，水利資金籌集在現(xiàn)有的分級財政匹配框架下，對發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)建立靈活的調(diào)整機(jī)制，變“剛性”規(guī)定為“柔性”統(tǒng)籌，在明確分級財政職責(zé)的前提下，統(tǒng)籌投入方向，分解融資項目目標(biāo)。

4.2 依靠財政投入剛性考核，實現(xiàn)水利投入的區(qū)域均衡

水利投入優(yōu)先增長，不僅有國家、省的宏觀政策作保障，而且有具體投入的定量標(biāo)準(zhǔn)作為考核指標(biāo)。在這一背景下，為了在真正意義上實現(xiàn)水利建設(shè)全方位優(yōu)先增長，首先必須強(qiáng)化考核措施，將水利投入的比例與GDP 考核放在同等重要的位置。如：啟東市、海安縣“十二五”前三年，水利地方性公共財政投入僅占地方可用財力1.5%，與“2%～4%”的要求還有一定的差距，究其原因，還是落實政策的考核手段缺乏剛性約束。為此，必須在省市級考核層面上加強(qiáng)監(jiān)督與檢查。其次是水利投入的區(qū)域增長受制于多種因素，既有區(qū)域水利環(huán)境引致的建設(shè)項目不平衡，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展存量差異引致的投資不足，還有地方政府投資理念引發(fā)的投資導(dǎo)向問題。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這些多因素的約束，就必須依靠建立運(yùn)行有效的增長機(jī)制，在機(jī)制協(xié)調(diào)中反映水利建設(shè)規(guī)模和投資結(jié)構(gòu)，從而在動態(tài)中實現(xiàn)均衡增長。如：南通市在“十二五”前三年，縣域水利投資存在一定的差距，其主要原因之一就是缺乏有效的區(qū)域增長機(jī)制，僅靠單一的財政一般性預(yù)算安排，是很難實現(xiàn)區(qū)域投資均衡的。

4.3 擠壓地方財政配套投資水分，實現(xiàn)量質(zhì)雙改善

“十三五”是推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，也是南通圍繞爭當(dāng)蘇中新一輪發(fā)展領(lǐng)頭雁、建設(shè)長三角北翼經(jīng)濟(jì)中心工作目標(biāo)、全面深化水利改革的攻堅期。為此，必須堅持政府主導(dǎo)與社會投入相結(jié)合，積極推進(jìn)市場化、多元化的水利投入機(jī)制改革，加快建立穩(wěn)定增長的水利投入機(jī)制。

根據(jù)現(xiàn)有政策規(guī)定，市、縣財政要確保當(dāng)年可用財力按上限4%用于水利工程建設(shè)；土地出讓收益計提農(nóng)田水利建設(shè)資金以及水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金等水利專項資金政策要及時落實到位；市級新增建設(shè)用地有償使用費等政府性基金和收費項目足額提取的3%要全部納入水利建設(shè)基金，足額用于水利建設(shè)；防洪保安資金等專項資金征收與使用管理部門間的協(xié)作機(jī)制要及時建立；對于存在的統(tǒng)計和上報性指標(biāo)水分要進(jìn)行再擠壓，以實現(xiàn)地方財政配套用于水利建設(shè)量質(zhì)雙改善。

4.4 建立水利中長期貸款機(jī)制，規(guī)范社會資本獲利條件

探索建立推動水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府專項債務(wù)支持范圍的機(jī)制，降低貸款成本，擴(kuò)大融資規(guī)模。綜合運(yùn)用財政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金。對有條件的項目實行放貸利率競爭和財政貼息政策，提高水利項目融資能力。

建立和完善社會資本投資水利的優(yōu)惠政策，促進(jìn)多渠道增加水利投入。充分利用“一事一議”獎補(bǔ)政策，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，鼓勵農(nóng)民投資直接受益的農(nóng)村水利工程建設(shè)。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、個人等符合條件的投資主體，以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式投入水利工程建設(shè)，積極發(fā)展公私合作的PPP模式。研究探索以建設(shè)、承包、租賃、股份合作、拍賣等方式依法獲得農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)和運(yùn)行管理的模式。

4.5 重視市級引導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)，構(gòu)建水利融資協(xié)調(diào)機(jī)制

南通市級融資平臺未形成突出優(yōu)勢的主要原因，在于市級有關(guān)部門間缺乏政策溝通，未形成有效的政策支持，在一定程度上影響了縣級融資平臺的協(xié)調(diào)推進(jìn)。為此，應(yīng)重視市級引導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)，著力構(gòu)建水利融資協(xié)調(diào)機(jī)制。

推進(jìn)步驟：應(yīng)加緊開展全市水利融資需求分析與適應(yīng)性研究，建立全市水利部門與金融機(jī)構(gòu)的合作交流機(jī)制。配合“十三五”水利規(guī)劃實施過程，在2016年建立水利項目融資利率競爭平臺，探討PPP 模式的融資機(jī)制和實現(xiàn)途徑。在2017年結(jié)合“十三五”水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，形成以政府財政為主導(dǎo)的專項債務(wù)發(fā)行平臺，實現(xiàn)財政對水利融資貼息擔(dān)保機(jī)制。在2017～2018年期間全面建成具有南通特色的水利PPP 運(yùn)作平臺，配合南通市水利現(xiàn)代化目標(biāo)，在2020年全面建成金融和社會資本共同發(fā)揮支持作用的水利發(fā)展內(nèi)生平臺。

4.6 緊扣操作環(huán)節(jié)，提升水利資源性資產(chǎn)獲利能力

單純的工程性水利開發(fā)，或者是單純的資源性投入開發(fā)，很難形成較大的盈利空間，必須對水利資源資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)、有公信力的績效評價，建立由金融、投資主體、財稅部門、水利部門、服務(wù)使用者共同參與的綜合評價制度，以構(gòu)建透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP 監(jiān)管體系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獲利和公益績效的標(biāo)準(zhǔn)控制制度。

推進(jìn)步驟：在2015～2016年配合政府性債務(wù)清理要求，結(jié)合“十三五”水利規(guī)劃的建設(shè)項目，全面進(jìn)行水利資源性資產(chǎn)評估，根據(jù)評估結(jié)果按轄屬關(guān)系補(bǔ)充市縣級水利投融資公司注冊資金。在2016～2017年完成水利資源性資產(chǎn)獲利和公益性績效能力評估，并將結(jié)果向社會公開發(fā)布，在金融、財稅、水利、服務(wù)使用者共同參與的條件下形成招商預(yù)案，從而為社會資本的融入提供具有法定公信力的制度和政策保障，促進(jìn)水利準(zhǔn)公益性項目投資與經(jīng)營管理的社會化、多元化。

［1］21 世紀(jì)水安全—海牙世界部長級會議宣言［J］.中國水利，2000（7）.

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［5］吳偉華.新時期水利資金籌集與使用管理工作的探討［J］.江蘇水利，2012（4）.