劉燕華 王文濤

（1.國務(wù)院參事室，北京 100006；2.中國21世紀(jì)議程管理中心，北京 100038）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程而逐漸形成，取決于生產(chǎn)和消費(fèi)需求關(guān)系的協(xié)調(diào)及相互促進(jìn)。中國已進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期。從1978-2012年，中國城鎮(zhèn)化率以每年1.02%的速度增加，預(yù)計(jì)到2020年，中國將有8.37億人口生活在城市，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.34%［1］。目前，對中國的城鎮(zhèn)化道路仍有許多不同的看法和選擇。例如：是以超大或大城市的發(fā)展為核心還是以中小城市為主體問題上有不同認(rèn)識；是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，還是以城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)問題上也有爭論；是以城市吸引農(nóng)業(yè)人口為導(dǎo)向，還是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為導(dǎo)向問題上也是仁者見仁，智者見智。不管討論的觀點(diǎn)如何，中國目前出現(xiàn)的情況是：一些城市雄心勃勃，攤大餅式擴(kuò)充，城市病越來越嚴(yán)重；一些城市頭腦發(fā)熱，動(dòng)用土地、投資，喧囂了一陣之后成了“鬼城”；一些城市盲目吸納人口，但沒有解決好就業(yè)和社會(huì)保障問題，出現(xiàn)了難以處置的貧困新區(qū)和社會(huì)問題；一些城市到處是建設(shè)工地，垃圾成災(zāi)，爛尾樓長期處理不了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了城市建設(shè)的初衷。

凡此種種，使我們想到，中國城鎮(zhèn)化道路到底如何發(fā)展，既要防止重復(fù)過去失敗的覆轍，又要與時(shí)俱進(jìn)，走出新路。相比較于超大城市、大城市，中小城市有其相對滯后的一面，因此，我們需要在城鎮(zhèn)化理念上辨別清楚，要選擇綠色發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、文明發(fā)展的建設(shè)方向，充分發(fā)揮中小城市的后發(fā)優(yōu)勢，要使中小城市的發(fā)展形成長效積累，而不是折騰；形成穩(wěn)定的持續(xù)效益，而不是碎片化應(yīng)付。在中小城市的發(fā)展過程中，需要思考如下幾個(gè)關(guān)系：

1 城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政的關(guān)系

20世紀(jì)90年代以來，隨著中國不斷加快的經(jīng)濟(jì)增長和城市化進(jìn)程，對土地的需求不斷增加。此外，由于稅制改革，土地已成為地方政府的重要收入，所謂“土地財(cái)政”的重要來源。自1994年稅制改革后，中央財(cái)政收入增加。然而，地方政府支出沒有相應(yīng)的減少，不僅需要承擔(dān)建設(shè)性的管理及其他費(fèi)用，還要承擔(dān)各種社會(huì)保障支出和價(jià)格補(bǔ)貼。由于地方政府財(cái)政平衡很難維持，導(dǎo)致土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的支柱，導(dǎo)致地方政府“第二財(cái)政”的形成。因此，自20世紀(jì)90年代，土地轉(zhuǎn)讓后期由當(dāng)?shù)卣畞硖岣哳A(yù)算外資金依然不減。工業(yè)化階段，中國政府和企業(yè)目標(biāo)、投入產(chǎn)出利益方面是高度一致的，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)支出比重比較高。新世紀(jì)以來，隨著中國城市化的進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)體制改革深入推進(jìn)，政府行為也相應(yīng)調(diào)整，財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用支出比重迅速下降。隨著城市化的改善，農(nóng)村人口向城市遷移水平的提高，政府將不得不做出一個(gè)長期的城市居民生活安排，包括養(yǎng)老，就業(yè)，子女教育，公共基礎(chǔ)設(shè)施，住房和環(huán)境，這不同于低城市化政府調(diào)動(dòng)資源為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，政府的公共福利開支已經(jīng)成為一個(gè)重要的目標(biāo)。城市化水平越高，政府福利支出這一共同目標(biāo)越強(qiáng)，這種變化可以體現(xiàn)在財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)上。在推動(dòng)我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地財(cái)政作為增加地方財(cái)政收入的重要方式之一，為城鎮(zhèn)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。但隨著土地財(cái)政的日益膨脹，其負(fù)面作用地價(jià)飆漲、房價(jià)攀升、人地矛盾突出、地方債務(wù)問題等也逐漸顯現(xiàn)。

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，文件明確了政府性債務(wù)借、用、還的系列規(guī)范，對建設(shè)性開發(fā)資金的來源和使用有了嚴(yán)格的界定，并把其納入到公開制度、考核、問責(zé)制度之中。這項(xiàng)新規(guī)定改變了以往城市擴(kuò)張所采取的傳統(tǒng)方式，靠土地財(cái)政拉動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的單一模式需要進(jìn)行大的轉(zhuǎn)變。但是，今后城鎮(zhèn)要擴(kuò)展，需要土地；基礎(chǔ)設(shè)施要配套，需要投入；人員要安置，需要社會(huì)保證做后盾，錢從哪里來呢？與超大城市和大城市相比較，中小城市沒有形成規(guī)模效益，沒有充足的歷史積淀，沒有具備競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)布局和市場配置。在土地財(cái)政效益將被弱化的大背景下，中小城市的土地籌碼也會(huì)減弱。因此，任何一個(gè)城市要想實(shí)現(xiàn)突破，首先要在融資渠道及其使用效率方面下功夫，“殺出”一條新徑。通過打造經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力，通過打造政府與市場互動(dòng)的新型融資平臺，通過綠色和可持續(xù)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)，才能帶動(dòng)特色發(fā)展之路。

2 中小城市與超大城市、大城市的關(guān)系

自2001年我國提出“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，走符合我國國情的大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的基本方針和道路以來，城市發(fā)展，如虎添翼，如日中天，呈現(xiàn)出一派蓬勃發(fā)展態(tài)勢。這其中，大城市和特大城市發(fā)展迅猛，明顯膨脹，而中等城市、小城市及建制鎮(zhèn)發(fā)展平緩。大城市的優(yōu)勢在于產(chǎn)業(yè)聚集，機(jī)會(huì)多，信息量大，基礎(chǔ)設(shè)施較完善等，使得優(yōu)質(zhì)要素及其資源向大城市匯集。在中小城市起步發(fā)展之時(shí)，不要指望去和大城市的強(qiáng)項(xiàng)打拼，首先要做的不是“埋頭拉車”，而要先“抬頭看路”。要研究產(chǎn)業(yè)格局和區(qū)域布局，研究可能的機(jī)會(huì)和聯(lián)合策略［2］。要么與大城市形成鏈接，要么與周邊城市形成聯(lián)盟，要么拉動(dòng)城向統(tǒng)籌。只有從資源稟賦、資源共享、合作分工配置等體制機(jī)制上建立流動(dòng)渠道，才能形成特色和發(fā)揮潛力。近年來，大城市數(shù)量猛增，人口暴漲、用地?cái)U(kuò)張、交通擁堵、環(huán)境脆弱、文化沙漠化。中小城市發(fā)展平緩遞進(jìn)，中等城市數(shù)量增人口增，小城市數(shù)量減人口減，建制鎮(zhèn)數(shù)量減人口增，中小城市數(shù)量大分布廣。大城市集約發(fā)展，土地控制刻不容緩，交通擁堵亟須疏解，人居環(huán)境期待改善，社會(huì)穩(wěn)定重在和諧。而中小城市蓄勢發(fā)展，中小城市具有建設(shè)宜居城市的優(yōu)勢，中小城市是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中堅(jiān)，中小城市具有比較大的環(huán)境與文化競爭力，中小城市已經(jīng)積蓄了進(jìn)一步發(fā)展的力量。

自改革開放以來，盡管大城市和特大城市的發(fā)展快速，小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也在不斷進(jìn)步。降低第一產(chǎn)業(yè)的比重，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，挖掘，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，改善城市能源，水和道路通行能力，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，努力提高城市管理體制。小城市經(jīng)過多年的奮斗和建設(shè)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)力，接受了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，積蓄力量和潛力來進(jìn)一步發(fā)展。黨和國家政策的進(jìn)一步發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇中，目前的重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，中小城市和特別是小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)可以多渠道，多形式和更輕松地解決農(nóng)民工就近就業(yè)的問題。中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展適應(yīng)形勢，承擔(dān)的使命，前途無量。小城市和小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，必將積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，為中國的大，中，小城市和小城鎮(zhèn)全面，協(xié)調(diào)，持續(xù)，健康發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。由于一些大城市的“城市病”已經(jīng)難以在短期內(nèi)得到改變，傳統(tǒng)的發(fā)展模式惰性也會(huì)延續(xù)，中小城市不應(yīng)再照搬大城市的發(fā)展路徑，而要面向新興產(chǎn)業(yè)，超前部署，通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和推動(dòng)綠色升級來打造更具競爭優(yōu)勢的文明建設(shè)，這也是中小城市在新形勢下的優(yōu)勢和吸引力所在。

3 規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量優(yōu)先的關(guān)系

近年來，人民生活發(fā)展了巨大的變化，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人居環(huán)境顯著改善生活質(zhì)量顯著提高。然而，由于城市的迅速擴(kuò)展所引起的各種問題也不容忽視?？偨Y(jié)城市化的全球發(fā)展，并結(jié)合中國城市化發(fā)展的現(xiàn)狀的結(jié)果，城市化應(yīng)該是合理的規(guī)劃和建設(shè)城市的規(guī)模，以提高生活質(zhì)量為最終的目標(biāo)。城市化正在進(jìn)行，并將繼續(xù)這種趨勢是不可避免的。城市化在整體發(fā)展過程中，對國家和城市的發(fā)展有積極作用。城鎮(zhèn)化可以提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加收入，增加交流機(jī)會(huì)。事實(shí)證明，在過去的幾年中，許多發(fā)展中國家的城市化進(jìn)程已成為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)引擎。然而，城市的擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這阻礙了城市化的發(fā)展。城市化是一個(gè)強(qiáng)大的工具，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也破壞平等和包容性分割。城市是全球經(jīng)濟(jì)的核心，其擴(kuò)張得到有效的管理才能發(fā)展他們的潛能。

在溫飽問題解決之后，生活質(zhì)量已成為社會(huì)的優(yōu)先追求和選擇。宜居、便捷、安全、服務(wù)水準(zhǔn)等代表了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。改善民生、擴(kuò)大消費(fèi)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。中小城市要發(fā)揮“尺有所短、寸有所長”的特色，逐漸增加影響力和吸引力，使得各種要素向中小城市流動(dòng)。以人口數(shù)量和生活質(zhì)量兩個(gè)指標(biāo)來衡量，可以得出“三三得九大于四二得八”的結(jié)論，即規(guī)模小而質(zhì)量高的城市比規(guī)模大而質(zhì)量低的城市更具發(fā)展?jié)摿?。在不以GDP 論英雄的新時(shí)代，政府的責(zé)任和任務(wù)正在大幅度調(diào)整。中小城市的“船小好掉頭”，可在生態(tài)、環(huán)保、綠色、低碳發(fā)展方面率先邁出一步。城市規(guī)模與人居生活環(huán)境值得關(guān)注。對于我國存在的城市規(guī)模擴(kuò)張問題，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)對整體城市化進(jìn)程進(jìn)行全面規(guī)劃，解決城市建設(shè)的無序，根據(jù)自然資源合理規(guī)劃城市規(guī)模。同時(shí)，通過合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為中小城市提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。城市規(guī)模過大不利于人們生活質(zhì)量的提高，尤其不能增加人們的幸福感。從數(shù)量到質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型的另一個(gè)含義是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。中小城市不應(yīng)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的下游承接者，不能成為落后產(chǎn)能的輸送對象。中小城市要利用其自身優(yōu)勢，爭取在新一輪創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)革命中成為領(lǐng)跑者。當(dāng)前，綠色能源技術(shù)、3D印刷、云產(chǎn)業(yè)等蓬勃發(fā)展，其特點(diǎn)是不受時(shí)間和空間的限制，打破蟬蛻的壟斷或市場格局，以分布式作為主導(dǎo)運(yùn)行模式。這種變化的大趨勢才是中小城市的真正機(jī)遇，而關(guān)鍵問題是中小城市如何爭取到人才和留住人才。無論從經(jīng)濟(jì)角度還是從社會(huì)角度，良好的城市規(guī)劃、嚴(yán)格和優(yōu)質(zhì)的開發(fā)控制方案都是城鎮(zhèn)化能否成功的關(guān)鍵所在。盡管巨型城市或大型城市有助于改善就業(yè)情況和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，但其無法創(chuàng)造工作和生活的平衡環(huán)境。城市規(guī)模從不重要，生活質(zhì)量才是核心。

4 城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系

城鎮(zhèn)化的空間表現(xiàn)形式是城市面積的擴(kuò)展，并對周邊產(chǎn)生輻射效應(yīng)。同時(shí)，周邊環(huán)境也對城市的生態(tài)質(zhì)量產(chǎn)生影響，構(gòu)成更大范圍、相互依存的自然生態(tài)與環(huán)境容量。與大城市不同的是：中小城市的土地硬化并未形成規(guī)模的連片，其單位面積與周邊的過渡帶相對面積大且接觸范圍廣。因此，在中小城市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌更易見效，更易結(jié)合緊密。城鄉(xiāng)相互影響，不僅存在摩擦和對抗，而且還具有內(nèi)在協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，相互之間需要依存。如何把握在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中城市和農(nóng)村地區(qū)各自優(yōu)勢，減少城鄉(xiāng)之間的對立與矛盾，使其優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)調(diào)進(jìn)步，共同發(fā)展，這個(gè)問題值得關(guān)注并需要進(jìn)一步研究。加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是解決這個(gè)問題的有效方法。

大城市、中小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村是一個(gè)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的三個(gè)重要組成部分。隨著小城鎮(zhèn)在成為所在地區(qū)的中心，大城市和農(nóng)村的中間部分，為國家打破城鄉(xiāng)分割，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不容小覷。這包括城鄉(xiāng)商品流通的整合，為小城鎮(zhèn)供應(yīng)商品，成為商品交易市場之一；城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化，連接大城市和農(nóng)村；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受國家產(chǎn)業(yè)政策的影響而發(fā)展，并與大工業(yè)城市合作，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整合；城鄉(xiāng)建設(shè)，小型和中型城鎮(zhèn)建設(shè)不斷擴(kuò)大，使農(nóng)村建設(shè)和城市建設(shè)城市網(wǎng)絡(luò)有機(jī)連接，形成一體化；城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)一體化，小城鎮(zhèn)可以迅速向農(nóng)村傳播城市文明，快速改變周邊鄉(xiāng)村的落后狀況，促進(jìn)農(nóng)村生活過渡到城市生活方式。小城鎮(zhèn)在連接城市和農(nóng)村地區(qū)，迅速促進(jìn)農(nóng)村第二，第三產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的競爭優(yōu)勢的發(fā)展。目前在產(chǎn)業(yè)組織的問題上，延長產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)欠浅Ｖ匾?。首先是促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸到農(nóng)村，包括在農(nóng)村的工廠，這有利于降低成本，同時(shí)也增加了農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)；其次是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸到城市，一個(gè)是在產(chǎn)業(yè)鏈的形成與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，農(nóng)業(yè)和加工工業(yè)在鄉(xiāng)村就地發(fā)展；另一方面農(nóng)業(yè)加工業(yè)直接向城市擴(kuò)張，更貼近城市消費(fèi)者的生產(chǎn)流程可以放置在城市，有利于減少交通和交易成本。無論是城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸到農(nóng)村或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸到城市，最好的交匯點(diǎn)是城鎮(zhèn)。黨的十八大以來，中央明確提出生態(tài)文明建設(shè)，提出優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、自然生態(tài)空間、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方向，這些都可作為中小城市發(fā)展規(guī)劃的重要前提。中小城市把周邊的鄉(xiāng)村發(fā)展納入到整體規(guī)劃之中，就會(huì)增加許多生態(tài)空間的價(jià)值和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

總之，研究分析中小城市的發(fā)展策略，對中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體具有重要意義。解決好投入來源、城市群互動(dòng)、質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題，將使中小城市走上更加健康和可持續(xù)的發(fā)展道路。

［1］王建兵.城鎮(zhèn)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系的有效途徑［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2004（6）：30.

［2］任致遠(yuǎn).試論我國大城市與中小城市發(fā)展走勢；城市發(fā)展研究，2010-09-26.