江立偉

(福州市規(guī)劃設計研究院 福建福州 350108)

引 言

自古中國城市是“城”與“市”相結(jié)合?！俺恰碧峁┝艘猿?圍)墻為遮蔽的基本防衛(wèi)功能，無論是抵御入侵還是防止野獸的侵害，都提供了基本的安全感;“市”則是指進行交易的場所，“日中為市”的交換，無論是物物交換或者貝物貿(mào)易，都提供了基本的生活保障。當然中國城市除了提供城與市的基本功能外，還提供了金融(錢莊)、貿(mào)易(碼頭、貨棧)、服務(酒肆)、文化(學堂、寺廟)等完善的配套設施，并經(jīng)過幾千年的發(fā)展、沉淀和積累，便捷舒適的生活方式提升了城市的吸引力，帶來人口的集聚效應。

上古時期由于戰(zhàn)亂、疾病的流行造成人口的緩慢增長，城市的人口規(guī)模一直是城市統(tǒng)治者引以為傲的政治經(jīng)濟軍事資本，因此不斷的在原地提升城的防御強度和市的繁華程度，招徠人口。近五百年由于政治較為穩(wěn)定，人口增長呈線性快速增長，到了現(xiàn)代社會基于人口基數(shù)增大、醫(yī)療衛(wèi)生條件改善、食物充足率提高等因素的作用，人口進入幾何增長的階段，城市人口的規(guī)模已不再是政治資本，而人口集聚增長帶來的生態(tài)、社會等問題，已經(jīng)是城市管理者急需解決的核心問題。

解決人口問題宜疏不宜堵，而疏解人口的根本在于疏解老城，疏解老城的核心在于疏解人口，兩者相輔相成。

1 人口集聚增長給城市帶來的問題分析

按照城市核心區(qū)鼓樓和臺江區(qū)為例，2013統(tǒng)計年鑒顯示鼓臺實際人口為116.5萬人(鼓樓區(qū)70.5萬人，臺江區(qū)46萬人)。依此計算鼓臺區(qū)的平均人口密度為2.09萬人/km2，其中臺江區(qū)的平均人口密度為2.69萬人/km2，若按建設用地(鼓樓29.89 km2，臺江14.63km2)，鼓樓區(qū)的平均人口密度為2.68萬人/km2，核心區(qū)在3.0萬人/km2以上。而鼓、臺兩區(qū)人均建設用地僅37.52m2，按現(xiàn)存居住面積(包括已建、在審批未建、未改造的城中村、棚戶區(qū))折算，核心區(qū)的住宅平均容積率已達到3.0以上。

1.1 人口集聚增長給城市生態(tài)帶來較大的影響

城市中心區(qū)人口的增長帶來嚴重的熱島效應

圖1 部分街道人口密度分布情況

當城市人口聚集成規(guī)模后，為解決居住問題，原有低矮住宅樓已不能滿足居住需求，勢必建設大量高層建筑。高層建筑密集聚集成群后，特別是為了滿足人們對自然景觀的需求，大量沿閩江建設的“城墻式”建筑，阻礙了沿江沿海濕潤的、溫度較低的空氣從城市外部向城市內(nèi)部灌輸，建筑在白天吸附了大量太陽熱量后在夜間釋放時，在通風困難的情況下，熱量只能在樓與樓之間盤旋無法散發(fā)，造成夜間市區(qū)的氣溫無法降低。而人為了生活的舒適性，采用空調(diào)等輔助降溫設施，能耗發(fā)熱進一步加劇了熱島效應。

當城市的人類活動增加后，為解決出行舒適問題，城市建設過程中大量減少了自然裸露的土壤地表，甚至減少了自然形成的水面(包括濕地)、砍伐成片的森林植被，用硬化地表界面來替代，并且而人造水體、人工植被面積增加有限。而采用傳統(tǒng)材料工藝和下墊層的硬質(zhì)地面在透氣和透水方面均較差，地表降雨后只能匯入城市雨水管道，造成土壤含水較少，無法吸收蓄積硬質(zhì)地面的熱量，調(diào)節(jié)地表溫度。而地表在太陽直射后瞬間超出自身的熱量蓄含量，將多余的熱量通過輻射、反射等方式把溫度傳遞給空氣和周邊一切物體，進一步加劇了熱島效應。

當城市生活水準提高后，為提高生活品質(zhì)，人們在生活過程中大量使用汽車、摩托車、電梯空調(diào)、微波爐、電烤箱、冰箱、電視機等生活能耗產(chǎn)品。隨著人口增加，擁有和使用量在迅速增長，因此產(chǎn)生的熱量也不斷的增長，進一步加劇了熱島效應。

圖2 福州市區(qū)機動車保有量

1.2 人口集聚增長對城市歷史風貌影響較大

福州作為國務頒布的歷史文化名城之一。自晉太康三年(282年)筑“子城”以將，近2000年歷經(jīng)“衣冠南渡、八姓入閩”，近代“五口通商”，福州逐漸形成了以八一七路為中軸線紐帶，由北向南串連起屏山、歐冶池、三坊七巷、上下杭、煙臺山等歷史街區(qū)、風貌區(qū)的10km2的歷史文化名城核心區(qū)，從而形成“三山鼎立、二塔對峙、樣樓獨秀、一線貫串、二湖吞吐、繚繞如帶”的古城特色空間格局。

人口的聚集增長，居住需求增加以及居住改善需求的增加，就需要對歷史城區(qū)的棚戶區(qū)進行改造更新。改造過程中建筑高度和建筑密度的不斷增加，遮蔽了“顯山露水”的城市空間格局;改造過程中道路的改建和擴建，破壞了原有街巷格局，而且隨著人口不斷增加的新建配套設施和道路網(wǎng)密度嚴重破壞了城市的歷史風貌整體空間環(huán)境。

1.3 人口集聚增長對城市交通產(chǎn)生較大的影響

隨著制造業(yè)的進步以及生活水平的提高，機動車已經(jīng)取代非機動車成為城市居民出行代步的工具。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2014年底福州市區(qū)私家車保有量已超過40萬輛，而駕駛員在2013年就超過153萬人，隨著中心區(qū)人口的聚集增加，無論是車輛或者使用人都在以上升的比率呈逐年遞增的態(tài)勢，擁堵、噪音、尾氣等各種問題隨之而來。

隨著擁堵情況的日趨惡化，原本歷史城區(qū)尺度適宜、綠蔭庇路的街巷已經(jīng)無法容納鋼鐵洪流，道路拓寬的呼聲隨之而來，而無論是道路拓寬或者是路網(wǎng)密度增加的擴容方式永遠涵蓋不了機動車增加的幅度。

隨著機動車增加，車輛駐停要求也不斷的增加。福州一直以來受限于土壤承載力及地層結(jié)構(gòu)的復雜，出于成本考慮及車輛保有量較少的原因，傳統(tǒng)上對地下室的開發(fā)建設采用有限不鋪張的方式和態(tài)度。自2003年始國家扶持汽車工業(yè)，汽車成為如電視機般生活必須品，保有量一直持續(xù)上升，從2007年以后受消費觀念轉(zhuǎn)變，汽車的持有量更是幾何數(shù)級增長，無論過夜的駐，還是出行的停，對停車面積的需求也在不斷的擴大，對硬鋪裝地面的需求也不斷增大，勢必需要犧牲原本的綠化空間，惡化環(huán)境。

1.4 人口集聚增長給居住環(huán)境帶來較大的影響

人口的聚集增長需要增加居住小區(qū)的容積率和建筑密度

1.4.1 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)對建筑戶型設計影響大，存在建筑進深大、一個單元四戶以上組合戶型多等問題，住宅室內(nèi)采光、通風、朝向和私密性等欠佳，建筑室內(nèi)環(huán)境較差。

1.4.2 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)室外配套設施及居民活動場地明顯不足，加上地面停車和人、車混行造成小區(qū)室外環(huán)境安全性、舒適性差。

1.4.3 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)住宅日照時間按大寒日1h控制，居民滿意度低，且對周邊建設用地的日照影響大，存在先建影響后建的土地利用有失公平問題，如上海新苑若在其東邊規(guī)劃相同高度的住宅，相鄰兩住宅山墻間距要加大至100M以上，本小區(qū)住宅現(xiàn)有的大寒日1h日照才能持續(xù)，這種高容積率在總體上是不可持續(xù)的。

1.4.4 高容積率、建筑密度住宅小區(qū)若成片建設帶來的小汽車交通負荷在交通高峰期對周邊城市道路影響巨大。

1.4.5 高容積率、建筑密度小區(qū)帶來的室內(nèi)外環(huán)境品質(zhì)降低問題，直接影響住戶對小區(qū)的歸宿感和居住幸福感，例如容易造成停車位不足，地面車輛亂停亂放現(xiàn)象嚴重，物業(yè)管理混亂，導致物業(yè)與住戶矛盾，甚至由此引發(fā)社會矛盾。

1.5 人口集聚增長擠壓了公共配套設施空間

人口在中心區(qū)的聚集增長就需要在控制性規(guī)劃調(diào)節(jié)中增加更多的居住用地，造成的結(jié)果就是無限增加的居住空間擠壓了公共配套設施的空間，如變電站用地為了讓位于居住用地一再的向負荷的外圍遷移;原本按照居住區(qū)設計規(guī)范要求的需要獨立用地的派出所、幼兒園、居委會等公建由原來需要獨立用地都變成附建式;原本按照服務半徑需求配套的大小適宜的中小學變成了動輒80-90個班的九年一貫制學校。

綜上所述，城市中心區(qū)人口發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，已經(jīng)遠遠超越了城市的承載能力，繼續(xù)不斷增加的人口對資源環(huán)境需求的上升，繼續(xù)惡化著城市中心區(qū)的生態(tài)、交通等人居環(huán)境，而城市已經(jīng)到了不得不疏解的地步。

2 如何疏解老城

早在上個世紀由于經(jīng)濟人口的快速發(fā)展，西方城市設計師就已經(jīng)在實踐中提出了城市分散發(fā)展的理論，如20世紀20年代恩溫提出的“衛(wèi)星城概念”、40年代沙里寧提出了有機疏解的概念，“對大城市中較為擁擠的區(qū)域進行疏解，分解成若干集中單元，對日?；顒舆M行功能性集中和對這些集中點進行有機的分散”。結(jié)合福州具體實踐體現(xiàn)為，在“東擴南進、沿江向海”的發(fā)展方向指導下，嚴格控制老城的建設與新區(qū)的大力發(fā)展相聯(lián)動，通過規(guī)劃指引、行政控制等手段疏解人口和功能。

2.1 嚴格控制老城的建設

2.1.1 控制配套設施規(guī)模擴容，控制可服務容量。根據(jù)現(xiàn)狀人口要求，參照國家、省、市相關規(guī)范配齊配足公共配套設施，在達到相關配套標準的情況下，對中心城區(qū)內(nèi)的相關配套設施停止擴容，并嚴格控制超容量使用公共配套設施的情況出現(xiàn)。

2.1.2 設置人口紅線，控制中心城區(qū)的人口。根據(jù)中心城區(qū)現(xiàn)有公共配套設施資源的可服務極限人口指標來確定中心城區(qū)來確定居住人口的極限值，以此劃出中心城區(qū)常住人口的紅線，并作為老城區(qū)疏散人口的依據(jù)。

2.1.3 嚴格控制中心城區(qū)的建設力度。

設置居住建筑的容量上限，控制中心城區(qū)建設量。按照國家對棚戶區(qū)(城中村)改造推進的要求，從2006年起興起了一場浩浩蕩蕩的“舊改”運動，由承建商代政府在商品住房區(qū)域內(nèi)代建安置房的融資建設模式橫掃全國，承建商提出在“拆一建二(即項目內(nèi)一半商品房一半安置房)”的模式下方能達到項目內(nèi)資金平衡并有微利。于是每一片的危舊房改造后，地區(qū)的常住人口增加比原來多出不止一倍(安置房在拆遷后，原擁有較大面積的產(chǎn)權(quán)戶把拆遷面積分拆形成多個獨立的商品住房，以此招租，就形成了新的常住人口。再加上城市棚戶區(qū)均在城市較好的地段，新增商品住房對購買者的居住吸引力很大，因此也形成了新的常住的人口)，交通壓力大、居住條件惡化等等均成為城市建設的極大問題，因此我們應嚴格的設置中心城區(qū)居住建筑的容量上限。在預測中心城區(qū)今后棚戶區(qū)改造的需求，并在改善居住條件上對相關居住建筑建設量做適當?shù)纳细≌{(diào)整后，將所得居住建筑的總量做一個上限控制，并作為今后建設控制的依據(jù)。

人的需求在城市中心區(qū)得不到滿足的條件下，自然的指引了人需要在新的區(qū)域滿足自己的需求。在中心城區(qū)的居住建設量上限得到控制、公共配套服務設施的服務水平達到飽和的情況下，人們就需要在城市新區(qū)去尋找住所和公共資源滿足自身需求，因此控制老城建設從一定程度上有機的疏解了城市中心區(qū)的人口疏解了老城。

然而城市中心區(qū)的人口外遷單靠嚴格控制老城是不夠的，當新城新區(qū)的建設無法跟上需求的時候，人的活動會再次回流至老城區(qū)中。那么新區(qū)該如何建設呢?

3 建設完善的新城，不重蹈覆轍

《雅典憲章》提出，“居住、工作、游憩與交通四大活動是研究及分析現(xiàn)代城市規(guī)劃最基本的分類”。本文試著從以上四個方面來討論新城規(guī)劃建設。

3.1 改善居住條件，完善配套設施，增加新城的吸引力

3.1.1 改善居住條件。新區(qū)建設應該嚴格按照《國家居住區(qū)設計規(guī)范》和技術規(guī)定確定的相關規(guī)劃指標上限，并執(zhí)行相關規(guī)范所確定的日照標準。除了在整個新區(qū)的范圍內(nèi)考慮居住建筑總量控制外，對單個住宅小區(qū)的指標上限也應嚴格進行控制。

?

?

在規(guī)劃過程中，應考慮建筑的高度和建筑間距，不應在生態(tài)環(huán)境惡化上重蹈老城區(qū)的覆轍。在建筑單體過程中，要考慮采光、通風、朝向和私密性要求，增加室外配套設施及居民活動場地，按照相關要求加大配建車輛停車位并做到人車分流。在居住條件上滿足居民的舒適度、滿意度和歸屬感。

3.1.2 完善配套設施。在新區(qū)建設過程中應重視配套設施建設的優(yōu)先性和必要性。

優(yōu)先性。在居住用地出讓之前，政府先投入對市政設施和中小學、幼兒園、居委會、醫(yī)院等公共配套設施的建設，提升周邊的土地價值，提高了政府在土地出讓時單位土地的價格水平。

必要性。在建成后配套設施的完善，生活甚至比老城區(qū)更為便利的情況下，對購買周邊商品住房居民入住的吸引力超過了蝸居在老城區(qū)。

居住條件改善、設施配套完善是人口向新城疏解的先決條件。

3.2 增加新城區(qū)的工作機會

改善了居住條件讓居民愿意在新城居住，可是工作崗位在老城區(qū)。每天早出晚歸，如“鐘擺式”來來去去，增加交通時間成本，增加交通壓力，讓居民覺得出行不方便，那么在新城居住的吸引力會大幅度下降。

福州自貿(mào)區(qū)作為福建省三大自由貿(mào)易區(qū)之一，范圍為福州新區(qū)所囊括，自貿(mào)區(qū)采用負面清單管理，并提出了很多財稅方面的政策支持，今后將吸引了很多企業(yè)或買、或蓋、或租在自貿(mào)區(qū)(或新區(qū))范圍內(nèi)營業(yè)。應在此契機上結(jié)合政府直屬機關已經(jīng)遷移至自貿(mào)區(qū)的大好時機，在新區(qū)增加的工作崗位，將人的活動留在新區(qū)內(nèi)部。而人的活動帶來第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會，服務業(yè)跟上了，吸引了更多的人在新區(qū)定居，由此形成良性循環(huán)，達到了疏解老城的目的。

3.3 增加綠地公園滿足休憩需求

3.3.1 增加街頭綠地公園，滿足居民休息交際的需求。新區(qū)建設過程中，在組團與組團之間增加城市綠帶或者小公園，設置一定數(shù)量的城市家具，給居民茶余飯后有休息、乘涼、健身、交往的空間。

3.3.2 增加街頭綠地公園，改善城市小氣候。單個城市綠帶、公園無法改善城市的小氣候，無法降低“熱島效應”。但是如果組團間城市綠地、公園縱橫互相連接成串并與福州城內(nèi)富有的山體水體相通聯(lián)形成“綠楔”，將城市外圍的風引入城市內(nèi)部，在夜間降低“熱島效應”，為居民的生活帶來舒適的居住生態(tài)環(huán)境。

增加街頭綠地公園讓居民有了就近休憩空間，而城市生態(tài)環(huán)境的改善降低了生活能耗成本，大大增加了城市新區(qū)的吸引力。

3.4 完善路網(wǎng)設置，增加公共交通

3.4.1 完善路網(wǎng)設置。新城的路網(wǎng)建設不像老城區(qū)那樣受制于城市傳統(tǒng)肌理的要求，因此新城區(qū)路網(wǎng)應該按照國家相關規(guī)范要求，完善路網(wǎng)級別及密度，并預留擴容空間，為城市交通需求增加預留空間。

3.4.2 增加公共交通便捷性。增加公共交通便捷性與上文增加居住小區(qū)配套停車位并無沖突，并不是鼓勵私家車出行。在國內(nèi)人均GDP不斷上升的今天，平均一戶擁一輛小汽車已成為常態(tài)，一部分家庭擁有兩部甚至三部私家車。在香港，政府采用了既“堵”又“疏”的方式?！岸隆?，是通過提高私家車使用的稅費，增加私家車在城市里使用的成本;“疏”，是通過小巴、的士、地鐵、公交車、渡輪等城市公共交通工具便捷的無縫換乘的方式引導居民使用公共交通工具。而在福州，停車較難的今天，如果工作地點離居住地點較近的情況下，只要公共交通便捷，大部分人還是會選擇公共交通出行。同時福州的公共自行車的網(wǎng)點已遍布福州，較近的距離(1～3km)完全可以選擇自行車出行的方式。

綜上所述，福州正處于自貿(mào)區(qū)設立，新區(qū)建設的時間節(jié)點上，是福州疏解老城的大好時機，無論是政府行政政策上，還是在規(guī)劃建設過程中，都要制定嚴格的限制老城的措施，同時鼓勵新區(qū)按照國家標準進行高質(zhì)量、高標準的建設，通過考慮民生的角度，讓人們通過“需求決定要求”的方式，通過示范效應，逐步從老城區(qū)向新區(qū)遷移，達到疏解老城的目的。

[1]北京清華同衡規(guī)劃設計研究院有限公司.福州市規(guī)劃設計研究院.生態(tài)福州總體規(guī)劃[Z].

[2]福建省住房與建設廳.福建省城市規(guī)劃管理技術規(guī)定.

[3]福州市政府.福州市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定.

[4]福建工程學院.福州市舊城區(qū)高層住宅小區(qū)樣本容積率調(diào)查研究.