熊 覺(jué)

一、我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展空間與實(shí)踐成效

我國(guó)為加快現(xiàn)代化進(jìn)程，國(guó)家和政府力求將管理與服務(wù)滲入到社會(huì)的各個(gè)角落，以盡可能地動(dòng)員一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治資源。這種“自上而下”的政治運(yùn)行邏輯為我國(guó)社會(huì)治理尤其是地方政府的社會(huì)治理打開(kāi)了方便之門(mén)，如危機(jī)事件的直接應(yīng)對(duì)、重大事件的快速反應(yīng)等。在社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)上，由于政府的強(qiáng)勢(shì)，社會(huì)治理方式相對(duì)單一，政府主導(dǎo)的創(chuàng)新性舉措也容易推行。綜合而言，強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)為社會(huì)治理創(chuàng)新提供的發(fā)展空間主要有以下三個(gè)方面：

（一）理念提升：從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的多重轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)用“創(chuàng)新社會(huì)治理”替代以往的“社會(huì)管理及其創(chuàng)新”，“治理”與“管理”雖只有一字之差，但其中卻蘊(yùn)含著重要的理念轉(zhuǎn)變：

一是就其概念本身而言，治理更為強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化，集中體現(xiàn)為發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與的內(nèi)容表述，這同時(shí)也決定了社會(huì)組織的定位和改革方向。全會(huì)報(bào)告著重強(qiáng)調(diào)了要“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開(kāi)展活動(dòng)”。這種多元參與的治理理念轉(zhuǎn)變了以往社會(huì)管理中過(guò)度依賴黨委和政府作用的觀念，使黨委和政府從過(guò)去對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理和控制中走出來(lái)，更多的是積極發(fā)揮服務(wù)與協(xié)調(diào)的功能，這種轉(zhuǎn)變?cè)谕七M(jìn)社會(huì)建設(shè)的同時(shí)，也將不斷推進(jìn)服務(wù)型政黨和服務(wù)型政府的建設(shè)。

二是就其方式而言，治理更為強(qiáng)調(diào)主體間的合作與互動(dòng)，而管理則更為強(qiáng)調(diào)控制與命令。因此，全會(huì)報(bào)告始終強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理方式的改進(jìn)：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理……實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！边@里所概括的系統(tǒng)治理、法治治理、綜合治理以及源頭治理，實(shí)際上是規(guī)定了社會(huì)治理創(chuàng)新的基本原則是堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，在這個(gè)大原則的基礎(chǔ)下，以法律為準(zhǔn)繩，尊重社會(huì)主體和市場(chǎng)主體的參與意愿，充分挖掘并發(fā)揮其治理能力，將其放在與政府同等的主體地位來(lái)開(kāi)展綜合性的社會(huì)建設(shè)，而社會(huì)治理的源頭則始終是人民群眾的實(shí)際需求，不是單純?yōu)榱酥卫矶卫?。這種理念轉(zhuǎn)變，使社會(huì)治理比社會(huì)管理更能發(fā)揮系統(tǒng)功能，更能促進(jìn)治理主體的合作，從而尋求更好的解決社會(huì)沖突和社會(huì)問(wèn)題的方式。

三是就其目標(biāo)而言，治理更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)問(wèn)題的“各方滿意”的解決，因此，較之社會(huì)管理而言，社會(huì)治理將更加注重建立一套行之有效且能照顧到各方利益的治理機(jī)制。全會(huì)報(bào)告從健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、改革行政復(fù)議體制、改革信訪工作制度三個(gè)方面對(duì)創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制進(jìn)行了論述。而這些體制機(jī)制將使治理各方的利益表達(dá)更加暢通有序，全面覆蓋了事前干預(yù)、事中調(diào)處和事后保障的全過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾的解決能最大程度地使各方滿意。因此，社會(huì)治理的理念比社會(huì)管理更加注重實(shí)效，且在治理的過(guò)程中更加注重使用民主的方式，調(diào)動(dòng)各個(gè)主體的參與積極性，從而實(shí)現(xiàn)有效且民主的社會(huì)治理。

（二）政策優(yōu)位：社會(huì)治理創(chuàng)新快速發(fā)展的基石

社會(huì)治理創(chuàng)新近年備受重視，其戰(zhàn)略作用從中央多次重大會(huì)議決定即可體現(xiàn)，這些政策產(chǎn)生的時(shí)間、背景及其執(zhí)政意義總結(jié)整理如表1。

表1 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的頂層推進(jìn)時(shí)間表

時(shí)間 重要會(huì)議及文件 內(nèi)容表述 標(biāo)志性意義2011年7月 中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》①文件并沒(méi)有對(duì)外完全公開(kāi)，僅限縣團(tuán)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部閱發(fā)，因此無(wú)法閱讀完整全文。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》載文稱，《意見(jiàn)》的內(nèi)容是將2011年2月19日至20日胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話綜合起來(lái)的一個(gè)政策性文件。將胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話綜合起來(lái)的一個(gè)政策性文件第一份關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新的正式文件，標(biāo)志著社會(huì)管理創(chuàng)新已經(jīng)成為各級(jí)黨政部門(mén)工作的重中之重2012年11月中共十八大報(bào)告：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗》提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的體系建設(shè)，包括橫向的政府、市場(chǎng)和社會(huì)以及縱向的中央和基層2013年11月中共十八屆三中全會(huì)報(bào)告：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，標(biāo)志著中共執(zhí)政理念的巨大轉(zhuǎn)變

中央對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的多次強(qiáng)調(diào)凸顯了社會(huì)管理及其創(chuàng)新的重要，也凸顯了社會(huì)建設(shè)在中共執(zhí)政理念中的地位轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變本身是隨著社會(huì)自身的發(fā)展過(guò)程中的矛盾和沖突而不斷轉(zhuǎn)變的。因此，在中央的政策激勵(lì)下，社會(huì)建設(shè)將不斷得到發(fā)展。

（三）地方創(chuàng)新：社會(huì)治理創(chuàng)新的積極實(shí)踐

中央與地方分權(quán)改革后，地方從來(lái)都不缺乏創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，尤其是地方政府創(chuàng)新和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革有效地推進(jìn)了地方治理的現(xiàn)代化。而在中央強(qiáng)力推出一系列政策后，地方則積極響應(yīng)，以各種形式的地方治理創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)響應(yīng)中央政策號(hào)召。北京和上海作為全國(guó)的一線城市，推出了“網(wǎng)格化管理”的創(chuàng)新做法，按照不同的職能領(lǐng)域?qū)Ω鱾€(gè)網(wǎng)格內(nèi)的管轄區(qū)域進(jìn)行精細(xì)化管理，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)和解決各種社會(huì)問(wèn)題。而浙江的地方治理創(chuàng)新則是以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，以城市建設(shè)為目標(biāo)，以市民參與為基本方式展開(kāi)。

當(dāng)然，其他地區(qū)的社會(huì)管理也有很多創(chuàng)新性實(shí)踐，綜合起來(lái)看，都具有一些共通之處，即通過(guò)加快轉(zhuǎn)變社會(huì)治理及其創(chuàng)新理念，積極創(chuàng)新公共服務(wù)方式，大力培育和發(fā)展公民和社會(huì)組織力量，以解決基本民生問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾為需求導(dǎo)向，緊跟信息化電子化時(shí)代發(fā)展、運(yùn)用高新技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理，并依托城市和農(nóng)村社區(qū)及其他基層組織將社會(huì)管理政策落到實(shí)處，等等。這些基本理念為我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新提供了廣闊的發(fā)展空間，使社會(huì)治理能夠通過(guò)協(xié)調(diào)各種社會(huì)主體力量，推進(jìn)管理體制機(jī)制的創(chuàng)新，形成各方合力，整體推動(dòng)社會(huì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。但從其發(fā)展來(lái)看，我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的繁榮和發(fā)展主要由強(qiáng)大的政府力量主導(dǎo)，相對(duì)而言，社會(huì)的力量則較弱。這就使社會(huì)治理創(chuàng)新不得不面對(duì)發(fā)展限度問(wèn)題。

二、我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展限度

在我國(guó)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)慣性延續(xù)的格局下，社會(huì)雖有其自身的發(fā)展規(guī)律，但會(huì)受到較大的限制，而社會(huì)治理創(chuàng)新，無(wú)論是政府對(duì)社會(huì)的治理及其創(chuàng)新還是社會(huì)自主治理及其創(chuàng)新都因?yàn)榧s束條件的限制而存在一定限度，使復(fù)雜的社會(huì)治理難以在有限的空間內(nèi)達(dá)到理想的善治狀態(tài)。

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)格局下社會(huì)治理的自主限度

國(guó)家權(quán)力強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)的社會(huì)治理發(fā)展，一方面符合我國(guó)既有的漸進(jìn)式改革理念，使經(jīng)濟(jì)、政治和文化改革都在中共的控制下有序進(jìn)行，避免了建立在激烈的社會(huì)動(dòng)蕩基礎(chǔ)上的激進(jìn)式改革的陣痛；另一方面，國(guó)家強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)必然會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張和延伸，即使是在我國(guó)全能國(guó)家模式消解的市場(chǎng)化進(jìn)程中，國(guó)家權(quán)力對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是想退出就能退出的，因而社會(huì)和市場(chǎng)的自主發(fā)展總是或多或少的受到來(lái)自國(guó)家權(quán)力的干預(yù)。

以工會(huì)為例，我國(guó)工會(huì)的建立在很大程度上是政府要求建立的，而不是來(lái)自工人的需求和委托。“中國(guó)工會(huì)具有雙重身份，它既是一種國(guó)家設(shè)置，又是一種勞工組織”，[1]而國(guó)家會(huì)給工會(huì)多大的制度空間決定了工會(huì)能發(fā)揮多大的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的今天，勞資矛盾的處理不得不要求工會(huì)充當(dāng)工人群體的代言人和發(fā)言人，而當(dāng)工會(huì)真正面臨勞資矛盾時(shí)，它所面臨的則是來(lái)自上級(jí)工會(huì)的壓力和工人利益訴求不一致的雙重困境。

因此，在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，工會(huì)充其量只是“工人和企業(yè)管理方的調(diào)節(jié)仲裁機(jī)構(gòu)，而不是工人利益的保護(hù)者。工人對(duì)企業(yè)討價(jià)還價(jià)的力量十分微弱”[2]因此，在真正需要工會(huì)的時(shí)候，工會(huì)往往都是角色缺失的，其作用不如工人的自發(fā)組織——同鄉(xiāng)會(huì)。

社會(huì)自主治理亦會(huì)遭遇這樣的限制。許多社會(huì)組織過(guò)分依賴政府，帶有明顯的“行政化”傾向，阻礙了社會(huì)組織以獨(dú)立的社會(huì)角色面向社會(huì)。而出于群眾需要自發(fā)組織的社會(huì)組織，如農(nóng)民工群體經(jīng)常遇到的欠薪問(wèn)題時(shí)所依賴的同鄉(xiāng)會(huì)，往往面臨著法律和行政管理的障礙。

（二）政策倡導(dǎo)下社會(huì)治理創(chuàng)新的可持續(xù)限度

從我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的邏輯看，轉(zhuǎn)型社會(huì)矛盾多發(fā)期的社會(huì)沖突與社會(huì)問(wèn)題倒逼執(zhí)政者重視社會(huì)管理和社會(huì)治理，而中央的重視繼而導(dǎo)致自上而下的社會(huì)治理變革。那么，這種邏輯運(yùn)行的最終落腳點(diǎn)就在于直接與人民打交道的地方政府和社會(huì)組織。但如果中央政策本身不具有持久性，那么自上而下的政策倡導(dǎo)也就不具有可持續(xù)性。

1.政府作為治理創(chuàng)新主體的可持續(xù)性限度

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)治理最主要的主體，其創(chuàng)新的推動(dòng)力一般來(lái)自兩個(gè)方面：一是來(lái)自地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)沖突和社會(huì)問(wèn)題的壓力，即自下而上的倒逼性回應(yīng)，而“社會(huì)的再組織化、公民社會(huì)的興起、和諧社會(huì)的倡導(dǎo)，分別從組織制度、主體力量、價(jià)值支撐三個(gè)層面，推動(dòng)著社會(huì)管理創(chuàng)新的不斷深入”。[3]從地方政府對(duì)社會(huì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)動(dòng)力來(lái)說(shuō)，一般涉及政府的危機(jī)管理，如重大的社會(huì)沖突或群體性事件發(fā)生，政府會(huì)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)管理方式，一旦危機(jī)過(guò)去，地方政府對(duì)這一社會(huì)問(wèn)題則不再持續(xù)關(guān)注，自然也就不具有持續(xù)性。從前幾年一系列PX項(xiàng)目事件和其他群體性事件的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，危機(jī)情況下，政府能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求，能積極主動(dòng)協(xié)商并解決問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，“回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”，[4]這是社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該做到的最基本要求。而事實(shí)上，有些地方政府往往是應(yīng)對(duì)了眼前的危機(jī)就不再考慮建立一套行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制，也不認(rèn)真考慮社會(huì)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

另一方面的創(chuàng)新動(dòng)力是來(lái)自中央自上而下的政策壓力和考核壓力。我國(guó)作為典型的單一制國(guó)家，中央與地方的關(guān)系在制度上是一種層級(jí)結(jié)構(gòu)，在實(shí)際運(yùn)作中是靈活中帶有強(qiáng)制性。中央推行政策，地方則根據(jù)自身實(shí)際靈活應(yīng)對(duì)。但對(duì)于中央強(qiáng)力推行的政策，地方官員無(wú)論是從晉升還是政績(jī)考慮，都會(huì)予以積極回應(yīng)。我國(guó)中央與地方雖然是上級(jí)管理下級(jí)的模式，但地方政府在一定范圍內(nèi)有一定的決定權(quán)，鄭永年將這種中央與地方關(guān)系稱之為“行為聯(lián)邦制”，來(lái)解釋他認(rèn)為的中國(guó)的政治體制隨著毛澤東時(shí)代改革期間政府間內(nèi)部放權(quán)的推行而形成了聯(lián)邦制的運(yùn)作實(shí)質(zhì)。[5]因此，如果地方的治理環(huán)境壓力不大，那么對(duì)于中央的政策倡導(dǎo)的回應(yīng)很可能沒(méi)有足夠的動(dòng)力，也不具有可持續(xù)性。

2.社會(huì)主體作為治理創(chuàng)新主體的可持續(xù)性限度

客觀來(lái)說(shuō)，除政府之外的社會(huì)主體，包括企業(yè)、社會(huì)組織和公民，作為社會(huì)治理主體并不具有十分明確的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，一般情況下，在涉及其切身利益的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)政策上，社會(huì)主體會(huì)傾向于參與具體的社會(huì)事件處理過(guò)程，而如果不涉及其切身利益，則很難使其參與社會(huì)治理與公共事務(wù)成為一種常態(tài)。

以社會(huì)參與為例，有研究指出，公眾參與社會(huì)管理的動(dòng)因可分為責(zé)任動(dòng)因、權(quán)利動(dòng)因和利益動(dòng)因。[6]而這三者其實(shí)都可以看作是廣義的利益驅(qū)動(dòng)。公眾或社會(huì)組織無(wú)論是出于責(zé)任感還是權(quán)利意識(shí)抑或自身利益，其自發(fā)自愿地參與社會(huì)管理活動(dòng)最終都是為了實(shí)現(xiàn)一定的利益，包括公共利益。如杭州城市社會(huì)治理中的“民間庭改辦”，從其參與居民的要求即可看出，居民需要具備絕對(duì)的責(zé)任心和閑暇時(shí)間以及影響力，不熱心和沒(méi)有責(zé)任心的居民則很難隨意加入。因此，社會(huì)主體參與社會(huì)治理創(chuàng)新的持續(xù)性受到多方面的限制，主要包括參與動(dòng)機(jī)和目的明確、參與制度和途徑有限和參與者不確定等。

（三）創(chuàng)新動(dòng)力限制下的治理績(jī)效限度

從社會(huì)治理創(chuàng)新的興起脈絡(luò)可以看出，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府對(duì)社會(huì)管理及其創(chuàng)新的重視一方面是出于社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)國(guó)家治理的倒逼式推進(jìn)，另一方面是中央自上而下的政策倡導(dǎo)，其背后反映的是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的大變革。從上述分析可以看出，地方各級(jí)政府作為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要主體，缺乏社會(huì)治理創(chuàng)新的足夠動(dòng)力，而另一重要主體——社會(huì)又受到難以組織化的限制，因而在政府與社會(huì)都缺乏持續(xù)性的創(chuàng)新動(dòng)力情況下，社會(huì)治理創(chuàng)新的績(jī)效也是難以持續(xù)的，社會(huì)治理創(chuàng)新需要建立行之有效的長(zhǎng)效機(jī)制的同時(shí)，也需要通過(guò)科學(xué)合理的評(píng)估體系以保障其可持續(xù)性和績(jī)效性。

三、走向合作：我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向

由以上分析可知，我國(guó)社會(huì)治理及其創(chuàng)新發(fā)展空間很大的同時(shí)，也受到一定條件的約束，而遵循漸進(jìn)改革的執(zhí)政理念，使國(guó)家權(quán)力不可能短時(shí)間完全退出社會(huì)，社會(huì)也不可能完全實(shí)現(xiàn)自主治理，因此，我國(guó)社會(huì)治理及其創(chuàng)新的最大可能是朝向國(guó)家主導(dǎo)的合作治理模式發(fā)展?；?dòng)與合作，是“治理”的應(yīng)有之義?！皣?guó)家不再是最高權(quán)威，它變成了多元制導(dǎo)系統(tǒng)中許多成員之一，而且為談判過(guò)程貢獻(xiàn)自己獨(dú)有的資源。隨著網(wǎng)絡(luò)、合伙組織以及其他經(jīng)濟(jì)和政治治理模式的擴(kuò)大，官方機(jī)構(gòu)最好也不過(guò)是同輩中的長(zhǎng)者”。[7]因此，社會(huì)治理相較于社會(huì)管理，更重視國(guó)家權(quán)力之外的各個(gè)主體的作用，而不僅僅限于政府的治理行為。然而，治理如同市場(chǎng)和國(guó)家一樣，都存在失敗的可能性，學(xué)者提出國(guó)家或者政府需要發(fā)揮“同輩中的長(zhǎng)者”應(yīng)有的作用，而這與中國(guó)崇尚政府主導(dǎo)的社會(huì)治理變革不謀而合。國(guó)家尋求的與社會(huì)合作的治理，表現(xiàn)出明顯的國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的特質(zhì)，也使中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新始終在“可控”和“有序”的規(guī)則下有限開(kāi)展。

首先，社會(huì)治理的合作模式是國(guó)家權(quán)力主動(dòng)引導(dǎo)的。在我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力的態(tài)度是有意識(shí)的、逐步的、有選擇性的主動(dòng)退出社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)組織的控制開(kāi)始減弱，體現(xiàn)為開(kāi)始放開(kāi)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織的成立和管理，并逐步進(jìn)行事業(yè)單位、準(zhǔn)政府組織的改革。繼《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會(huì)組織管理制度，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”之后，《關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》明確了2013年底前完成《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)行政法規(guī)修訂工作；2014年底完成行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤試點(diǎn)工作、總結(jié)一業(yè)多會(huì)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出逐步推開(kāi)意見(jiàn)；2015年則“基本完成”行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并出臺(tái)實(shí)行一業(yè)多會(huì)的具體辦法；2017年基本形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；基本形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制的改革時(shí)間表。而拉開(kāi)中國(guó)新一輪改革的十八屆三中全會(huì)亦將激發(fā)社會(huì)組織活力、實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的社會(huì)治理作為改革頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。

其次，這種合作將隨著社會(huì)主體自身發(fā)展而得到拓展。社會(huì)轉(zhuǎn)型和國(guó)家選擇催生了大量的社會(huì)性主體，以社會(huì)組織發(fā)展為例，根據(jù)民政部《2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年底，全國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬(wàn)個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)613.3萬(wàn)人，形成固定資產(chǎn)1425.4億元；接收社會(huì)捐贈(zèng)470.8億元。全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體27.1萬(wàn)個(gè)，工商服務(wù)業(yè)類、科技研究類、教育衛(wèi)生類、社會(huì)服務(wù)類占多數(shù)。地方性社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織數(shù)量更多，影響更大。這些社會(huì)自發(fā)形成的社會(huì)組織或團(tuán)體以及社會(huì)精英，在各自關(guān)心的議題領(lǐng)域內(nèi)有著較為活躍的表現(xiàn)，如環(huán)境保護(hù)、民間扶貧、食品安全、征地拆遷、信訪、人身安全等直接關(guān)系到社會(huì)生活的議題領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)組織與精英尤其活躍，而網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的形成與發(fā)展，也催生了社會(huì)的某種聯(lián)結(jié)。這種多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在型塑著國(guó)家治理和社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略，如民間商會(huì)和民營(yíng)企業(yè)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推動(dòng)，協(xié)商民主的推出，勞教制度的廢除，反腐敗法、環(huán)境保護(hù)法、拆遷法的出臺(tái)等等?？梢哉f(shuō)，社會(huì)力量在數(shù)量上的發(fā)展正不斷推進(jìn)著社會(huì)主體的獨(dú)立性塑造，也促進(jìn)著國(guó)家與社會(huì)合作治理的拓展。

再次，這種合作必須是“可控”而且“有序”的，換而言之則是有限的。對(duì)于合作治理而言，“合作的需求起源于快速的、結(jié)構(gòu)性的和可能是不可逆的變革。這種變革是由強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量驅(qū)動(dòng)的”。[8]可以說(shuō)，這種驅(qū)動(dòng)是帶有原始性發(fā)展沖動(dòng)的。然而，對(duì)于我國(guó)的執(zhí)政邏輯而言，對(duì)“秩序”的異常強(qiáng)調(diào)，決定了過(guò)于重視社會(huì)穩(wěn)定的“維穩(wěn)”式治理，也決定了某種程度上對(duì)社會(huì)的自主發(fā)展造成了損害。因而合作的需求往往更多依賴于國(guó)家權(quán)力的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)，而我們的社會(huì)似乎越來(lái)越如托克維爾描述的那樣：“每個(gè)人都苦心焦慮，生怕地位下降，并拼命往上爬；金錢(qián)已成為區(qū)分貴賤尊卑的主要標(biāo)志……幾乎無(wú)人不拼命地?cái)€錢(qián)或賺錢(qián)。不惜一切代價(jià)發(fā)財(cái)致富的欲望、對(duì)商業(yè)的嗜好、對(duì)物質(zhì)利益和享受的追求，便成為最普遍的感情”。[9]因而，要克服社會(huì)的種種弊病，僅僅只是有限的自由發(fā)展并不夠，還需要正視自由與秩序之間的關(guān)系，從而促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)之間的合作由國(guó)家治理內(nèi)部需求轉(zhuǎn)向以公共需求和社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向的合作，通過(guò)公共需求帶動(dòng)公共參與，使社會(huì)主體和公民個(gè)人通過(guò)主動(dòng)參與消解無(wú)序的表達(dá)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的自生秩序以達(dá)至有序治理。