石憶邵，石凌宇

（1. 同濟(jì)大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院，上海 200092；2. 日本大學(xué)國際關(guān)系綜合政策系，日本·靜岡 4110044）

日本土地集約利用的主要形成機(jī)制

石憶邵1，石凌宇2

（1. 同濟(jì)大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院，上海 200092；2. 日本大學(xué)國際關(guān)系綜合政策系，日本·靜岡 4110044）

土地集約利用是資源緊約束背景下城鄉(xiāng)發(fā)展的必然選擇。運(yùn)用文獻(xiàn)研究和規(guī)范分析方法，總結(jié)日本土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，揭示其主要形成機(jī)制。研究結(jié)果顯示：日本土地集約利用的主要形成機(jī)制包括七個(gè)方面：綜合配套的多層次法律法規(guī)體系及其監(jiān)管機(jī)制；長短結(jié)合的國土綜合規(guī)劃和專項(xiàng)開發(fā)計(jì)劃，剛?cè)嵯酀?jì)的用途管制和空間管制體系及其動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；“社會(huì)公共利益優(yōu)先”理念及其供地優(yōu)先保障機(jī)制；協(xié)調(diào)一致的主體責(zé)任意識(shí)及其互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制；領(lǐng)先的循環(huán)型城市和集約型城市建設(shè)及其實(shí)踐推廣機(jī)制；緊湊的都市圈發(fā)展模式及其分工協(xié)作機(jī)制；多功能性強(qiáng)和附加值高的都市農(nóng)業(yè)開發(fā)機(jī)制。適當(dāng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善作用機(jī)制，有助于提升我國城鄉(xiāng)土地集約利用水平。

土地集約利用；形成機(jī)制；日本經(jīng)驗(yàn)

土地集約利用研究一直是土地科學(xué)、經(jīng)濟(jì)科學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)等多學(xué)科關(guān)注的重要課題之一。自世界各國工業(yè)化和城市化快速發(fā)展以來，研究重點(diǎn)便從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村土地的集約利用轉(zhuǎn)向城市土地的集約利用，城市土地集約利用的內(nèi)涵、評價(jià)指標(biāo)體系與方法、集約利用方式和途徑、不同國家和城市土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)、典型開發(fā)區(qū)及不同行業(yè)土地集約利用的評價(jià)和比較分析等成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)[1～8]。其中：就國內(nèi)外土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而言，要么偏重于法律法規(guī)、制度改革、規(guī)劃管控、土地整理、土地再開發(fā)等單一視角的介紹和歸納，要么局限于單一空間尺度或單一用地類型的分析和梳理，而缺少多維度、多層次的系統(tǒng)性總結(jié)和提煉。

日本是位于亞歐大陸東部、太平洋西北部的一個(gè)群島國家，2011年國土面積為377955km2，其中山地丘陵面積占土地面積的72.8%，平原臺(tái)地面積約占24.8%，河流湖泊約占2.4%；建設(shè)用地面積僅占國土面積的10.3%[9]。2011年日本全國總?cè)丝谶_(dá)1.278×108人，人口密度為342.7人/km2，其中城市人口占總?cè)丝诘?1.1%，是典型的人口密度高、人口城市化率高、人均土地資源緊缺的國家。作為以土地私有制為主及政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)國家，日本政府在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的干預(yù)作用，根據(jù)地少人多和資源匱乏的國情，以較小的用地代價(jià)、較小的社會(huì)成本和環(huán)境代價(jià)，實(shí)現(xiàn)了較高的人口承載密度、較高的土地產(chǎn)出效益和較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)引人關(guān)注。而且，更令人感興趣的是，以“社會(huì)公眾的福祉最大化”作為土地利用的首要目標(biāo)的日本，為何依然能夠取得較高的土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益？形成這種現(xiàn)象的主要機(jī)制是什么？這些正是本文試圖回答的問題。

1 綜合配套的多層次法律法規(guī)體系及其監(jiān)管機(jī)制，奠定了日本依法用地的法制基礎(chǔ)

日本是一個(gè)非常注重法治的國家，其各領(lǐng)域的法律制度均具有“門類健全、綜合配套、結(jié)構(gòu)科學(xué)、體系完整”的鮮明特征[10]。這些法律制度和規(guī)范不僅對象明確，規(guī)范條款詳實(shí)，可操作性強(qiáng)；而且與時(shí)俱進(jìn)地加以修改和完善，體現(xiàn)出約束性與適應(yīng)性的良好結(jié)合。

土地資源的稀缺性和建設(shè)用地的難逆轉(zhuǎn)性，要求任何一個(gè)國家都必須重視土地資源的集約高效利用和合理有效保護(hù)。因此，日本重視建立和完善包括土地利用的基本法律、綜合性法律、專項(xiàng)法律在內(nèi)的三大類綜合配套法律體系，從各個(gè)方面保障和促進(jìn)土地的集約利用與有效保護(hù)。目前日本已頒布的有關(guān)土地利用和管理方面的法律共有130多部。其中：

（1）主要的基本法律有：《建筑基準(zhǔn)法》（1950）、《農(nóng)地法》（1952）、《土地基本法》（1989）、《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（1999）等。

（2）主要的綜合性法律有：《國土綜合開發(fā)法》（1950）、《土地區(qū)劃整理法》（1954）、《都市計(jì)劃法》（1968）、《都市再開發(fā)法》（1969）、《地價(jià)公示法》（1969）、《國土利用計(jì)劃法》（1974）、《集落地區(qū)建設(shè)法》（1987）、《地下深層空間使用法》（1990）等。

（3）主要的專項(xiàng)法律法規(guī)有：《都市公園法》（1956）、《關(guān)于防止農(nóng)地土壤污染等的法律》（1970）、《城市振興開發(fā)特別措施法》（1971）、《新都市基盤整備法》（1972）、《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》（1980）、《地力增進(jìn)法》（1984）、《綜合保養(yǎng)地區(qū)建設(shè)法》（1987）、《多極分散型國土形成促進(jìn)法》（1988）、《特定農(nóng)地租賃法》（1989）、《市民農(nóng)園整備促進(jìn)法》（1990）、《中心市街活性化法》（1998）、《大店立地法》（2000）、《大深度地下公共使用特別措施法》（2000）等。另外，針對大城市改造、特定地區(qū)的振興、國土保全等還出臺(tái)了若干專項(xiàng)法律。

日本國土開發(fā)的立法體系非常完備，既覆蓋面廣泛，又具備很強(qiáng)的針對性。法律文本和圖件明確、內(nèi)容具體、重點(diǎn)突出，易于理解和操作。立法與規(guī)劃之間互相銜接，各種地方開發(fā)計(jì)劃都有相關(guān)的立法與之相對應(yīng)，使得地區(qū)開發(fā)計(jì)劃的制定和實(shí)施能夠得到有效監(jiān)管[11]。日本還制定了從土地開發(fā)許可制度、事前指導(dǎo)制度，到事后監(jiān)督制度等一整套土地開發(fā)利用制度，來調(diào)控土地用途變更行為，把握土地開發(fā)利用方向，監(jiān)測土地利用效果[12]。

2 長短結(jié)合的國土綜合規(guī)劃和專項(xiàng)開發(fā)計(jì)劃、剛?cè)嵯酀?jì)的分區(qū)管制與用途管制體系及其動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化了日本計(jì)劃用地的科學(xué)基礎(chǔ)

日本的法律法規(guī)為土地集約利用提供了切實(shí)保障，而科學(xué)的規(guī)劃則是確保土地集約利用意圖得以實(shí)現(xiàn)的詳細(xì)指導(dǎo)。日本不僅有土地的長期規(guī)劃，而且有詳細(xì)的年度計(jì)劃。1961年到2007年間，日本政府先后五次制定和修正了《全國綜合開發(fā)規(guī)劃》，形成由點(diǎn)到線、面，再到形成全國交通網(wǎng)絡(luò)，最后通過“參與協(xié)作”的模式形成一極多軸的國土開發(fā)結(jié)構(gòu)，有效地促進(jìn)了土地的集約利用。從2008年開始，日本進(jìn)入到至2020年的“六全綜”規(guī)劃周期，以構(gòu)建環(huán)境和諧、安全舒適的國土發(fā)展局面為目標(biāo)。日本的每次國土規(guī)劃都進(jìn)行了長時(shí)間和嚴(yán)格的論證，具有充分的科學(xué)性和可行性，不斷地修正規(guī)劃中產(chǎn)生的問題，更好地適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件；并經(jīng)過全國范圍的調(diào)查和評估，聽取中央政府各省、地方都道府縣、市町村、民間團(tuán)體的意見，甚至征詢了中國、韓國等周邊國家意見，為形成整個(gè)東亞地區(qū)和諧統(tǒng)一的土地利用體系打下基礎(chǔ)[13]。

日本政府先后通過頒布《城市規(guī)劃法》、《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》等一系列法律法規(guī)，逐步確立了土地用途分區(qū)管制制度，將土地集約利用的規(guī)劃意圖直接落實(shí)到空間上。這些制度將城市土地劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域內(nèi)明確其使用功能，對其內(nèi)的建筑高度、建筑密度、最小容積率、最小空地率等建設(shè)指標(biāo)均有嚴(yán)格的限制，以此來確保都市土地利用的秩序及環(huán)境品質(zhì)。如1968年頒布的《城市規(guī)劃條例》將城市規(guī)劃分區(qū)劃分為城市化促進(jìn)區(qū)和城市化控制區(qū)兩大類型，城市化促進(jìn)區(qū)是已經(jīng)城市化的地區(qū)或未來10年內(nèi)將要城市化的地區(qū)，而城市化控制區(qū)則是要限制其城市化的地區(qū)。劃定城市化控制區(qū)的主要目的，一是保護(hù)自然資源（如森林和農(nóng)地），二是為未來的城市發(fā)展儲(chǔ)備土地。

除了在空間上落實(shí)土地集約管控之外，日本對土地用途也有嚴(yán)格的管制。日本政府對土地用途的管制主要體現(xiàn)在對農(nóng)用地的振興和發(fā)展上：一方面，依法劃定農(nóng)業(yè)振興地域范圍，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，農(nóng)用地不得任意轉(zhuǎn)用，并要避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的污染和破壞，通過不斷地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的公共投資，確保優(yōu)良農(nóng)地的“量”與“質(zhì)”[14]；另一方面，以農(nóng)地轉(zhuǎn)用為目的的土地買賣，必須要得到都道府縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)大臣的許可[15]。同時(shí)，將農(nóng)用地分為三大類，針對不同類別的土地有不同的特別規(guī)定。一類農(nóng)地主要是生產(chǎn)力高、經(jīng)過土地改良的土地，此類農(nóng)地除公共用途外不得轉(zhuǎn)用；三類農(nóng)地原則上可以轉(zhuǎn)用，主要包括土地利用區(qū)劃調(diào)整區(qū)域內(nèi)的土地以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需占用的農(nóng)地；二類農(nóng)地則是介于一、三類之間的農(nóng)地，可有條件轉(zhuǎn)用。根據(jù)農(nóng)業(yè)上的需要程序，逐宗排定農(nóng)地等級，低等級者可以轉(zhuǎn)用，高等級者嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)用[16]。通過土地用途管制，既保證了優(yōu)質(zhì)農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又限制了開發(fā)建設(shè)占用農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)了土地資源的集約配置、綜合利用。

與此同時(shí)，日本政府為了應(yīng)對農(nóng)民老齡化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)地細(xì)碎化、農(nóng)村空心化等發(fā)展態(tài)勢，還通過制定和實(shí)施認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度、農(nóng)用地保有合理化制度、特定法人農(nóng)地租賃制度、市民農(nóng)園土地流轉(zhuǎn)制度等一系列制度創(chuàng)新，鼓勵(lì)農(nóng)地向認(rèn)定農(nóng)業(yè)者集中、向?qū)I(yè)農(nóng)戶集中，培育骨干農(nóng)戶和農(nóng)地集約利用團(tuán)體，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)地高效利用的雙重目標(biāo)[17]。

3 “社會(huì)公共利益優(yōu)先”理念及其供地優(yōu)先保障機(jī)制，穩(wěn)固了日本追求土地社會(huì)化的思想基礎(chǔ)

土地資源的不可再生性和稀缺性決定了土地必須節(jié)約和集約利用，土地利用的社會(huì)性和“外部性”決定了土地必須可持續(xù)利用。由此，土地利用不能僅僅重視其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還應(yīng)更多地關(guān)注土地的社會(huì)效益、生態(tài)效益等公共利益。換言之，一方面，要在公用優(yōu)先的原則下，以有利于城市生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的改善為基本目標(biāo)取向；另一方面，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)服從公益優(yōu)先、生存權(quán)優(yōu)先的原則，而不準(zhǔn)成為投機(jī)謀利的對象，這也是以土地私有制為主的西方發(fā)達(dá)國家試圖追求的土地社會(huì)化的基本原則。而且，隨著人類文明的進(jìn)步和人們需求層次的提升，社會(huì)效益指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)將比經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)更加重要，土地資源的可持續(xù)利用不僅受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，而且越來越多地受到社會(huì)倫理、社會(huì)參與和社會(huì)公正等因素的制約。

在以土地私有制為主的日本，其憲法規(guī)定,“土地盡管私有，但用于國家福利事業(yè)的，個(gè)人要提供方便”；“國家給予個(gè)人正當(dāng)補(bǔ)償后，可以進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)”。為了有效控制土地私有制和市場機(jī)制引起的土地壟斷、土地投機(jī)等各種弊端，力求實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)化的夢想，日本政府進(jìn)行了土地制度方面的重大改革，于1989年頒布了《土地基本法》。該法指出，土地管理的宗旨是優(yōu)先考慮“公共的福祉”，土地集約利用的根本目的是為公眾謀福利；要根據(jù)社會(huì)利益排定土地利用順序，公共福利事業(yè)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先供給，第二順序才是保證企業(yè)用地；土地使用必須服從國家制定的土地利用規(guī)劃；土地不準(zhǔn)作為投機(jī)交易的對象；土地增值收益應(yīng)當(dāng)返還給城市；不允許土地在市場上違反社會(huì)利益的自由買賣；必須修訂和完善公有土地的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[18]。同時(shí)強(qiáng)調(diào)國家和地方政府應(yīng)當(dāng)對人口、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用的動(dòng)向及其他自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化等條件進(jìn)行綜合考察，確定必要的土地利用計(jì)劃，以計(jì)劃指導(dǎo)土地綜合利用。

由于日本是一個(gè)以山地和丘陵為主、人多地少、地震等自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，因而在重視土地集約利用、追求土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，還十分強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)防災(zāi)避難區(qū)域和避難道路的建設(shè)，更多地關(guān)注土地利用的社會(huì)效益、防災(zāi)能力的提高與土地生態(tài)安全，以最少的土地資源和能源消耗、最小的自然災(zāi)害損失、最低的環(huán)境負(fù)荷，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)發(fā)展目標(biāo)[19]。近幾年，日本為了成功實(shí)現(xiàn)集約型都市構(gòu)造的都市戰(zhàn)略以及立地誘導(dǎo)方針，進(jìn)行了各種各樣的嘗試，包括立地誘導(dǎo)策略、縮退房的離地規(guī)制的強(qiáng)化、在特別狀況下能夠減輕集約型都市的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的土地利用計(jì)劃、再生能源的利用等[20]。另外，日本還將良好的景觀環(huán)境作為土地集約利用的規(guī)則之一，認(rèn)為土地集約利用必須考慮與道路網(wǎng)絡(luò)的對應(yīng)，要確保工業(yè)用地、流通業(yè)務(wù)與人居環(huán)境的便利，同時(shí)要與周邊城市街道環(huán)境相協(xié)調(diào)。

長期以來，日本將土地集約利用的重點(diǎn)放在促進(jìn)城市地區(qū)土地的有效且高度利用、促進(jìn)低效利用及未利用土地的活用、有計(jì)劃地推進(jìn)土地再開發(fā)和都市機(jī)能更新、保全良好的環(huán)境等方面。因此，在用地計(jì)劃安排與審批中，將土地優(yōu)先分配給所謂的“優(yōu)良計(jì)劃項(xiàng)目”，譬如：對有助于提高防災(zāi)性及舒適性的街道建設(shè)有貢獻(xiàn)的項(xiàng)目，對有利于提高地區(qū)居民的福利和生活品質(zhì)有貢獻(xiàn)的醫(yī)療、社會(huì)福利、教育文化設(shè)施等項(xiàng)目，以及優(yōu)良住宅項(xiàng)目等[21]。另外，對有助于改善或提升街道公共服務(wù)質(zhì)量的擬建項(xiàng)目，還將提前獲得地方公共團(tuán)體的土地供應(yīng)保障。充分體現(xiàn)了“社會(huì)公共利益優(yōu)先”理念，有效彌補(bǔ)了漠視土地利用外部性的市場政策體系（主要包括財(cái)政、金融、稅收、價(jià)格等政策）的缺陷。

4 協(xié)調(diào)一致的主體責(zé)任意識(shí)及其互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)筑了日本土地利益相關(guān)者多方參與的民主基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃管理的目標(biāo)通常偏重以協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)之間和各個(gè)部門之間的土地用途的沖突為主，而相對漠視對土地利用各利益相關(guān)者之間利益沖突的協(xié)調(diào)，也就是說，往往偏重協(xié)調(diào)人與地、地與地之間的關(guān)系，而相對漠視人與人之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)，因而難以適應(yīng)以人為本的社會(huì)發(fā)展要求。不可否認(rèn)，土地只是人類活動(dòng)的載體，而人類才是土地利用的主體，土地利用的最終目的也是為人服務(wù)的，旨在提高人的生活水平和質(zhì)量及人居環(huán)境質(zhì)量，增進(jìn)人類的福祉與幸福感。簡言之，土地的開發(fā)和城市的建設(shè)，其目的都是為了民眾的福祉。因此，民眾參與城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃是十分重要的。一方面，國家和地方政府在制定土地利用規(guī)劃時(shí)必須廣泛聽取和反映居民及其他相關(guān)人員的意見或建議，在條件發(fā)生變化時(shí)土地利用計(jì)劃也要進(jìn)行變更；另一方面，不僅建設(shè)之前需要將有關(guān)建設(shè)方案公開接受民眾尤其是利益相關(guān)者的監(jiān)督，而且規(guī)劃批準(zhǔn)后還要積極向廣大民眾宣傳，規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)接受民眾監(jiān)督和評議。

在土地開發(fā)和城市建設(shè)中，日本注重堅(jiān)持國家、地方政府、地方公共團(tuán)體、企業(yè)、建設(shè)者和公民等土地利益相關(guān)者多方參與的原則，明確各自的關(guān)系、權(quán)利、基本責(zé)任和義務(wù)，以便形成協(xié)調(diào)一致的主體責(zé)任意識(shí)及其互動(dòng)運(yùn)作機(jī)制，充分彰顯法律、規(guī)劃、政策、教育、輿論等多種手段的綜合協(xié)調(diào)績效。例如，2002年，作為金融、通訊和傳媒大型國際企業(yè)集中的大手町，不少建筑老化，政府聽取了當(dāng)?shù)鼐用竦闹亟ê袈暎M成了“大手町街道建設(shè)推進(jìn)會(huì)議準(zhǔn)備會(huì)”，制定了集約換地的“連鎖型再開發(fā)”的方案。該方案十分重視公民的參與，這個(gè)“大手町街道建設(shè)推進(jìn)會(huì)議”就是一個(gè)公民參與開發(fā)的平臺(tái)[21]。日本政府通過對土地的戰(zhàn)略性活用完成了對城市中心地區(qū)的重建，是政府、土地所有人、民眾三方合作的共同成果。

5 領(lǐng)先的循環(huán)型城市和集約型城市建設(shè)及其實(shí)踐推廣機(jī)制，鑄就了日本可持續(xù)用地的基本模式

日本是當(dāng)今世界循環(huán)型城市和集約型城市建設(shè)的引領(lǐng)者之一。循環(huán)型城市是按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論，進(jìn)行城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，通過構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)支持系統(tǒng)，逐步形成“最佳生產(chǎn)、適度消費(fèi)、最少廢棄”的可持續(xù)發(fā)展的一種新型城市模式[22]。1994年12月日本制定了《環(huán)境基本計(jì)劃》，提出了基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境保護(hù)的新思路，即：（1）以環(huán)境負(fù)荷小的資源循環(huán)利用為基礎(chǔ)，構(gòu)筑環(huán)保型經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系；（2）實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧和長期共存；（3）在公平負(fù)擔(dān)環(huán)保費(fèi)用的前提下，由國家、地方公共團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人共同參與環(huán)境保護(hù)；（4）推進(jìn)國際環(huán)境合作。通過制定財(cái)政政策、稅收政策、投融資政策、產(chǎn)業(yè)政策等各種經(jīng)濟(jì)政策來支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并構(gòu)建生命周期評價(jià)技術(shù)、廢棄物減量化技術(shù)、資源循環(huán)利用技術(shù)、廢棄物資源化形成產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，取得了明顯的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，1990～2010年，日本的資源生產(chǎn)率（GDP/天然資源投入量）從21萬日元/噸提高到39萬日元/噸，資源循環(huán)利用率（循環(huán)利用量/循環(huán)利用量+自然資源投入量）從8%提高到14%，廢棄物最終填埋量從1.1億噸減少為0.28億噸[23]。

集約型城市是指在現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)全面發(fā)展的進(jìn)程中，力爭以最少的資源和能源消耗、最低的空間占用、最小的生態(tài)環(huán)境負(fù)荷，取得令人滿意的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等綜合效益，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、空間緊湊型、環(huán)境友好型的和諧和可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)。換言之，集約型城市主要著眼于有效的空間利用和整體的時(shí)間管理的統(tǒng)一、最少的資源消耗和最低的環(huán)境負(fù)荷的統(tǒng)一。樹立并堅(jiān)持集約型城市規(guī)劃和建設(shè)的理念，既是西方發(fā)達(dá)國家對步入汽車社會(huì)和住宅郊區(qū)化之后所導(dǎo)致的城市資源高消耗和建設(shè)低效率反思的產(chǎn)物，又是自然資源緊缺和人們環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)的客觀要求。

為了盡量減少城市向郊外無序擴(kuò)張帶來的城市開發(fā)、維護(hù)和管理成本的上升，日本于2006年修訂城市建設(shè)三法（中心市街活性化法、大店立地法、都市計(jì)劃法），在內(nèi)閣設(shè)立中心市街活性化本部，推進(jìn)向集約型城市構(gòu)造轉(zhuǎn)換對策的實(shí)施。日本國土交通省于2009年明確提出將“集約型城市構(gòu)造”作為城市整備的方針，企望通過城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、空間的管理和集約，集中居住、集中配置城市功能設(shè)施和公共服務(wù)，為居民提供良好的居住環(huán)境和交流空間，從而提高城市整體的能源利用效率，降低以基礎(chǔ)設(shè)施配備為中心的行政成本。日本政府將集約型城市政策的重點(diǎn)放在通過土地利用計(jì)劃、城市設(shè)施計(jì)劃和交通計(jì)劃的配套實(shí)施來謀求城市結(jié)構(gòu)的改變上。一方面，主要通過郊區(qū)開發(fā)政策來控制各類城市用地的擴(kuò)張，誘導(dǎo)市中心和交通軸沿線的土地利用，同時(shí)注意提高中心街衰退地區(qū)的居住密度和人口密度。另一方面，注重推動(dòng)從自駕車出行為主向公共交通出行為主轉(zhuǎn)變，在持續(xù)改善公共交通的便利性的基礎(chǔ)上，逐步消除市中心的私家車[24]。

6 緊湊的都市圈發(fā)展模式及其分工協(xié)作機(jī)制，夯實(shí)了日本分區(qū)用地的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)勢

都市圈模式是人多地少的國家為了追求發(fā)展的效率并容納較多的就業(yè)人口而不得已選擇的城市化模式，它既是大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的重要空間整合模式，又是人口密度較高的國家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑。日本政府非常重視工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的規(guī)劃控制，在政府的主導(dǎo)下，日本選擇了發(fā)展大中城市為主的城市化道路和都市圈式的城市空間布局模式，形成了多中心、網(wǎng)絡(luò)化的緊湊型都市圈發(fā)展格局，鑄就了土地集約利用的空間結(jié)構(gòu)體系，使日本成為全世界土地利用效率最高的國家之一，而東京都市圈又是日本土地利用集約程度最高的區(qū)域。日本三大核心都市圈的平均人口密度是全國平均人口密度的3.6倍多，其中，東京都市圈的核心圈（一都三縣）的人口密度是全國平均人口密度的7.7倍以上。人口集聚與產(chǎn)業(yè)集中相結(jié)合，帶來了城市的集群發(fā)展和土地資源的集約利用。東京沒有單純“攤大餅”式地被動(dòng)外延，而是以放射狀、大容量軌道交通為依托，主動(dòng)沿軌道交通站點(diǎn)（多為過去的小城鎮(zhèn)）建設(shè)居民區(qū)，并為之提供高標(biāo)準(zhǔn)的生活服務(wù)、社會(huì)文化和治安配套[25]。

為了發(fā)揮每塊土地的最大價(jià)值，日本的地上地下空間都得到了充分的利用。一方面，日本非常重視城市土地的立體混合式開發(fā)與利用。日本是一個(gè)多地震的國家，建筑高度一直以來都受到嚴(yán)格的控制，而隨著建筑抗震結(jié)構(gòu)技術(shù)的不斷進(jìn)步，建設(shè)高度限制逐漸放寬。日本政府通過提高地上建筑的容積率等手段，挖掘地上空間開發(fā)潛力，形成網(wǎng)絡(luò)狀、立體化的城市空間開發(fā)利用體系。如日本大阪居住用地容積率平均在2.5～4.0左右，切實(shí)提高了建筑體量，極大地緩解了人多地少的用地矛盾。另外，日本政府提倡土地的混合利用，將地上空間的居住、休憩、商務(wù)等功能結(jié)合在一起，形成多層次、多功能的復(fù)合土地利用模式，包括以居住為主的復(fù)合用地模式、以工業(yè)為主的復(fù)合用地模式、商業(yè)辦公復(fù)合用地模式等，促進(jìn)土地高效復(fù)合利用。

日本對開發(fā)區(qū)用地有極為嚴(yán)苛的開發(fā)條件限制，通過提高建設(shè)用地投資強(qiáng)度、加大勞動(dòng)力投入，來增加單位工業(yè)用地的產(chǎn)出效益。同時(shí)，日本將以集約型、高密度為特點(diǎn)的“樓宇經(jīng)濟(jì)”的效益推至極致，通過規(guī)劃引導(dǎo)，形成了資本密集、勞動(dòng)密集、知識(shí)密集、較少資源能耗的袖珍型開發(fā)模式。如在日本的東京，通過建設(shè)匯聚金融、物流、軟件、中介等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的知識(shí)密集型建筑，并鼓勵(lì)傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)通過產(chǎn)業(yè)改造，形成知識(shí)密集、能耗較低的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)園區(qū)，既符合城市土地集約利用的要求，又是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，1963～1973年是日本以重化工業(yè)為主的工業(yè)化中期，工業(yè)用地的集約程度較低，工業(yè)用地的平均產(chǎn)出為470.6億日元/km2；1974～1990年日本進(jìn)入以知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)化后期，通信、金融、運(yùn)輸、流通等服務(wù)業(yè)逐步壯大，工業(yè)用地的平均產(chǎn)出上升至1392.2億日元/km2；1991～2001年是日本以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的后工業(yè)化時(shí)期，金融與高級專業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展成為其典型特征之一，工業(yè)用地的平均產(chǎn)出又增加到2128.6億日元/km2[11]。

另一方面，日本也注重地下空間的開發(fā)與利用。由于地下空間的開發(fā)不僅與地上空間開發(fā)密切關(guān)聯(lián)，而且對提升城市空間容量、解決城市土地短缺以及城市可持續(xù)發(fā)展均具有重要影響，因此，日本將地下空間的開發(fā)利用納入城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之中統(tǒng)籌考慮。1927年，東京都建成了全國的第一條地鐵；1955年后，日本全國逐漸掀起興建大型地下街的風(fēng)潮，截至2010年已在26個(gè)城市建造地下街140余處，日進(jìn)出地下街的人數(shù)達(dá)到1200萬人次。按城市地下空間的使用功能來分，2008年東京用于交通運(yùn)輸?shù)牡叵驴臻g約占55%，用于公用事業(yè)的地下空間約占8%，用于其他服務(wù)的地下空間約占37%。東京地鐵線路的最大開掘深度也不斷加深，1960年只有16m，1970年約為35m，1982年約為40m，2000年達(dá)到49m[26]。目前，日本的地下空間開發(fā)形式豐富、主體自由，如政府主導(dǎo)建設(shè)的地鐵和大型地下共同溝、公共交通換乘站，政府以土地權(quán)入股、企業(yè)出資合作開發(fā)的公共地帶地下項(xiàng)目，企業(yè)獨(dú)資修建的地下商業(yè)街、停車場等，拓寬了土地集約利用的空間和維度。

7 多功能性強(qiáng)和附加值高的都市農(nóng)業(yè)開發(fā)機(jī)制，彰顯了日本農(nóng)地復(fù)合利用的超前意識(shí)

日本的都市農(nóng)業(yè)緣起于土地城市化快速擴(kuò)張時(shí)期，都市區(qū)域內(nèi)殘存下來的小塊、零散的農(nóng)業(yè)用地，即“箱子田”或“格子田”。雖然這些地塊面積較小，多呈點(diǎn)狀或片狀分布，但由于土地使用靈活，加之重點(diǎn)發(fā)展附加值高的蔬菜、花卉和果樹等園藝型農(nóng)業(yè)，且自動(dòng)化、智能化和設(shè)施化水平較高，因而形成了集約度和生產(chǎn)率高、多功能性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)化程度高和市場競爭力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)業(yè)，不僅提升了都市區(qū)域內(nèi)小塊、零散土地的產(chǎn)出效率，而且實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)空間、生態(tài)空間和生活空間的調(diào)和。如東京的都市農(nóng)業(yè)，其單位耕地面積上的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間是日本平均水平的3倍，單位耕地面積上的農(nóng)業(yè)固定資本投入是日本平均水平的1.79倍，單位耕地面積上的農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值是日本平均水平的1.87倍[27]。目前，在耕地面積減少和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化和高齡化的背景下，高度技術(shù)集約型和高附加值的設(shè)施農(nóng)業(yè)和環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)是東京都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方向，體驗(yàn)農(nóng)園、休閑農(nóng)園、教育農(nóng)園已成為東京都市農(nóng)業(yè)開發(fā)的高級形態(tài)。

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The main approach in Japan to intensive land utilization

SHI Yi-Shao1, SHI Ling-Yu2
(1. College of Surveying and Geo-Informatics, Tongji University, Shanghai 200092, China; 2. Department of Comprehensive Policy in International Relations, Nihon University, Shizuoka 4110044, Japan)

Against a background of resource constraints, the intensive utilization of land is an inevitable consequence of urban and rural development. This paper summarizes Japan's experience of intensive land utilization, by revealing the main processes of growth via a literature review and a normative analysis. Our results show that Japan's main mechanisms of intensive land utilization include: a comprehensive multi-level legal system and its supervisory mechanisms; the combination of short- and long-term comprehensive and specialized planning and development, along with a combination of rigid and flexible approaches to maintaining dynamic adjustment mechanisms; a “public interest first” concept, and its application to the safeguarding of lands and communities; a coordinated responsibility consciousness and its interactive mechanisms; development and promotion of a “circular city” through intensive urban development; a compact development model for metropolitan areas and the division of labor and coordinating mechanisms; a versatility and high value-added approach to urban agricultural development. The purpose of the study was to further perfect mechanisms of development and to improve the efficiency of intensive land utilization of both urban and rural lands in China, by reference to the experience of urban and rural development in Japan.

land intensive utilization; forming mechanism; Japanese experience

F301.24

A

2095-1329(2015)03-0021-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.005

2015-07-05

2015-07-20

石憶邵(1963-),男,博士,教授,博導(dǎo).主要從事城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì),土地資源管理,城市地理信息系統(tǒng)等研究.

電子郵箱: shiyishao@#edu.cn

聯(lián)系電話: 021-65981085

上海市規(guī)劃和國土資源管理局科研項(xiàng)目:上海市未來土地利用趨勢及生態(tài)空間效應(yīng)分析