莊少勤

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

“新常態(tài)”下的上海土地節(jié)約集約利用

莊少勤

（上海市規(guī)劃和國土資源管理局，上海 200003）

【編者按】2015年7月27日，國土資源部在上海召開“全國土地利用管理政策培訓(xùn)”會議，上海市規(guī)劃和國土資源管理局黨組書記、局長莊少勤博士作了專題報告。莊局長的報告全面總結(jié)了近年來上海在土地利用方面的思考與探索，系統(tǒng)闡述了當(dāng)前上海城市發(fā)展和土地利用面臨的生態(tài)化、人文化、網(wǎng)絡(luò)化、社會化、數(shù)據(jù)化、法制化等六個“新常態(tài)”特征，提出了以“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”基本策略和構(gòu)建土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系的上海土地新政頂層設(shè)計，介紹了上海落實“五量調(diào)控”基本策略、實現(xiàn)土地利用之道的五個方面的具體實踐和未來進(jìn)一步深化的六大著力領(lǐng)域。該報告具有重要的實踐指導(dǎo)作用和理論學(xué)術(shù)意義，現(xiàn)予全文刊發(fā)，以推進(jìn)國土資源管理和土地利用研究。

國土資源管理；土地集約節(jié)約利用；城市發(fā)展；土地新政；頂層設(shè)計；探索實踐；新常態(tài)

感謝國土資源部在上海召開此次“全國土地利用管理政策培訓(xùn)”會議，這是對上海國土管理工作的信任，也使我有機(jī)會向各位同行匯報近幾年上海在土地利用方面的思考和探索。這些探索是在國土資源部指導(dǎo)下推進(jìn)的，并學(xué)習(xí)了兄弟省市的經(jīng)驗，在此表示衷心的感謝。下面，我從以下四個方面向大家報告：

1 上海城市發(fā)展和土地利用“新常態(tài)”

土地利用是為城市發(fā)展或區(qū)域發(fā)展服務(wù)的，要把握土地利用的規(guī)律，必須把握好城市發(fā)展的規(guī)律和趨勢。上海作為我國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市，較早的進(jìn)入工業(yè)化后期或后工業(yè)化發(fā)展階段。目前，城市發(fā)展和土地利用主要面臨著生態(tài)化、人文化、網(wǎng)絡(luò)化、社會化、數(shù)據(jù)化、法制化等六個“新常態(tài)”特征。

1.1 資源環(huán)境緊約束已經(jīng)成為新常態(tài)（生態(tài)化）

改革開放30年以來，上海城市發(fā)展和土地利用以外延式擴(kuò)張為主，消耗了大量不可再生的土地資源，至2014年底常住人口2425萬，已經(jīng)超過2020年規(guī)劃目標(biāo)（1800萬）；建設(shè)用地總規(guī)模3124km2，已接近2020年土地利用總體規(guī)劃所確定的“天花板”（3226km2），外延式擴(kuò)張易帶來交通擁堵、水資源和能源緊缺、環(huán)境污染、城市運行安全等大城市病。外延式擴(kuò)張發(fā)展方式已經(jīng)不可持續(xù)。一方面，上海建設(shè)用地占陸域面積的45%，遠(yuǎn)高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市（30%左右）的水平，極大地壓縮了城市生態(tài)空間，不符合生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的要求。另一方面，城市的環(huán)境問題已經(jīng)開始凸顯，成為制約城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬約束。因此，未來城市發(fā)展需要把資源環(huán)境問題作為底線，全面落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，守住生態(tài)保護(hù)（包括耕地保護(hù)）紅線、人文保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和城市安全運行底線，走以盤活存量為主的創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)涵增長的可持續(xù)發(fā)展道路。

1.2 注重城市品質(zhì)內(nèi)涵增長已經(jīng)成為新常態(tài)（人文化）

人是城市的主體，城市發(fā)展必須從社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三個緯度綜合考慮，堅持以人為本，滿足人的全面發(fā)展需求。亞里士多德曾經(jīng)說過：“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘?，為了生活得更好留在城市”?1世紀(jì)是城市的世紀(jì)，城市的競爭是人的競爭，大城市的發(fā)展不會因為互聯(lián)網(wǎng)而衰退，反而會因為能提供給人們更多的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會和更多更好的人生體驗而更加繁榮。按照馬斯洛的需求層次理論，未來城市中人們對于文化、創(chuàng)意等高層次的體驗需求將會越來越多。如何適應(yīng)人的全面發(fā)展需求，尤其要提供更多的人文、創(chuàng)新和社會融合空間，是今后國土資源工作的出發(fā)點和落腳點。同時，以人為本必須強調(diào)城市發(fā)展的質(zhì)量和綜合效益。目前上海的土地利用績效水平與國際標(biāo)桿城市對比差距明顯，尤其在郊區(qū)，土地利用績效差異更大。因此，資源環(huán)境緊約束意味著上海城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了品質(zhì)時代，土地利用的質(zhì)量和綜合效益是國土資源工作的核心問題，今后城市發(fā)展將更加注重以人為本、以質(zhì)取勝。

1.3 區(qū)域城鎮(zhèn)群協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為新常態(tài)（網(wǎng)絡(luò)化）

在全球化、區(qū)域一體化背景下，區(qū)域空間網(wǎng)絡(luò)化使城市之間的聯(lián)系跨越國家和行政范疇，“全球化”城市發(fā)展不再以城市規(guī)模定位，而是取決于全球化背景下的經(jīng)濟(jì)支配力和影響力。2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會議已經(jīng)明確，“把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展”。區(qū)域協(xié)同以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既包括經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，也包括交通和公共服務(wù)等領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。未來全球城市競爭不再是單個城市的競爭，而是區(qū)域競爭或城市網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的競爭。上海建設(shè)具有全球競爭力的城市，得益于周邊蘇州、杭州等全國最優(yōu)秀城市群落的協(xié)同發(fā)展。區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展，使得城市之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更為密切，城市生態(tài)更有活力，發(fā)展格局更宏大了。因此，上海市新一輪城市總體規(guī)劃編制過程中特別強調(diào)廣域的空間格局，更加注重城市群的“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”發(fā)展。

1.4 城市發(fā)展共建共享已經(jīng)成為新常態(tài)（社會化）

市場化、法治化和信息化等帶來的影響將會使傳統(tǒng)的無限政府、管制型政府變成一個有限的法治政府、服務(wù)型政府。其中一個重要特點是，城市治理將在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和依法治國的軌道上進(jìn)入一個政府、市場、社會和市民共同參與的共建共治共享的階段。城市發(fā)展和治理如此，土地利用管理亦如此。土地利用涉及到政府、社會、企業(yè)、個人等多方利益分配問題，因此各方利益均衡機(jī)制是土地利用管理改革創(chuàng)新的核心。無論是城市更新，還是農(nóng)村土地政策改革試點，都需要社會各方取得最大共識，讓個人、集體、國家共享改革發(fā)展成果。

1.5 大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通已經(jīng)成為新常態(tài)（數(shù)據(jù)化）

通常所說的“大（大數(shù)據(jù)）、云（云計算）、平（網(wǎng)絡(luò)平臺）、移（移動互聯(lián)網(wǎng)）”，是目前深度信息化的四大特點。對于國土資源管理來說，“大、云、平、移”中，關(guān)鍵是“大”和“平”。在深度信息化背景下，國土空間資源數(shù)據(jù)化是其它數(shù)據(jù)資源挖潛和應(yīng)用的基礎(chǔ)，也是城市運行和治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。國土資源與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等資源數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)，才會充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的應(yīng)用價值。因此，國土資源部門的數(shù)據(jù)平臺是智慧城市建設(shè)的最基礎(chǔ)平臺。未來，大數(shù)據(jù)不僅能強化國土資源系統(tǒng)的地位和作用，也影響未來政府管理乃至整個城市的運行。城市會越來越敏感和動態(tài)，土地利用工作要充分利用好這一資源和平臺優(yōu)勢。

1.6 政府管理法制化已經(jīng)成為新常態(tài)（法制化）

互聯(lián)網(wǎng)時代，我們都已經(jīng)進(jìn)入了一個公共權(quán)力透明的時代。黨的十八屆三中、四中全會強調(diào)依法治國的重要性；習(xí)總書記強調(diào)要用法治的思維開展工作，在法治的軌道上開展工作，政府管理法制化已經(jīng)成為一種發(fā)展“新常態(tài)”和工作“新生態(tài)”。土地部門作為典型的“三公”部門、高風(fēng)險行業(yè)，牽涉的利益訴求與沖突較多，必須堅守依法、公正、清廉的底線，將“守紀(jì)律、講規(guī)矩”落到實處，全面貫徹落實依法治國方針，完善“制度+科技”的工作體系。今后公權(quán)力運行的規(guī)則必然是“在籠子里用權(quán)，在法治軌道上行政，在陽光下做事”。以上六個“新常態(tài)”是我個人對當(dāng)前城市發(fā)展、城市治理和土地利用趨勢的粗淺認(rèn)識，僅供大家參考。上海土地利用工作必須主動服務(wù)于城市可持續(xù)發(fā)展的需要，土地利用管理政策的設(shè)計必須以適應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律為基本前提。

2 上海土地新政頂層設(shè)計

上海市已經(jīng)進(jìn)入“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”的關(guān)鍵時期。面對上海城市發(fā)展的新常態(tài)、新要求，2013年下半年，根據(jù)上海市委、市政府要求，我局開展了“關(guān)于進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策機(jī)制研究”，提出了土地利用“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本策略，構(gòu)建了土地利用資源、效能、機(jī)制“三位一體”的全生命周期管理體系，并通過了市委、市政府審議。2014年初，市政府頒布了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)[2014]14號），正式確立了本市土地節(jié)約集約利用新政的總體架構(gòu)和實施路徑。

2.1 “五量調(diào)控”基本策略

（1）總量鎖定——嚴(yán)格規(guī)劃管控，鎖定建設(shè)用地規(guī)模范圍

上海面臨著城市發(fā)展規(guī)模膨脹和生態(tài)環(huán)境壓力，必須將“底線約束”放在首位，“鎖定”上海未來發(fā)展的終極規(guī)模，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，文件明確了上海城市發(fā)展建設(shè)用地總規(guī)模的終極目標(biāo)，將2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模3226km2作為上海未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！庇枰枣i定，并力爭實現(xiàn)“負(fù)增長”（3200km2）。通過永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界“三線”劃定工作，落實規(guī)劃管控，強化“底線”思維，嚴(yán)守耕地與生態(tài)用地紅線。

（2）增量遞減——完善增減掛鉤機(jī)制，促進(jìn)建設(shè)用地“減量化”

對上海而言，土地增量管理的關(guān)鍵點是如何“減量化”。對應(yīng)有限的新增建設(shè)用地空間，本市實施了年度新增建設(shè)用地計劃穩(wěn)中有降、逐年遞減的策略。為確?！皽p量化”工作落實，進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地計劃管理和“增減掛鉤”機(jī)制，實行差別化供應(yīng)措施；加大新增建設(shè)用地計劃與集中建設(shè)區(qū)外“減量化”的關(guān)聯(lián)力度，將區(qū)（縣）年度新增建設(shè)用地計劃與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和“減量化”等工作相關(guān)聯(lián)，新增經(jīng)營性建設(shè)用地出讓必須使用“減量化”形成的建設(shè)用地和耕地占補平衡指標(biāo)。

（3）存量優(yōu)化——實施城市更新，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)功能布局

存量優(yōu)化不僅僅是就地盤活或重建，還包括對存量建設(shè)用地布局、結(jié)構(gòu)、功能的優(yōu)化，是資源空間的重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城市功能的優(yōu)化。上海城市發(fā)展必須以存量優(yōu)化作為土地利用的主要方式，把內(nèi)涵增長作為土地發(fā)展模式，推進(jìn)城市有機(jī)更新。主要途徑包括通過開展中心城區(qū)城市更新，支持多渠道實施“城中村”改造，促進(jìn)存量工業(yè)用地調(diào)整升級，創(chuàng)新土地收儲利益平衡機(jī)制等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌開發(fā)和優(yōu)化利用，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)。

（4）流量增效——發(fā)揮市場機(jī)制，保障土地利用實際效率

該流量不同于平常所說的指標(biāo)流量，而是指土地市場流量。土地利用不是空間緯度問題，土地資源的供求和價值的實現(xiàn)既包含市場流量緯度，也包含時間緯度。因此，我們強調(diào)實施土地全要素、全生命周期管理制度，全要素要求土地利用不僅看土地經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要看社會、環(huán)境、建設(shè)、運營等全要素指標(biāo)，與城市發(fā)展大目標(biāo)適應(yīng)。

對于工業(yè)用地，將一般工業(yè)用地出讓年期由最高50年調(diào)整為不超過20年，出發(fā)點是為了控制低端工業(yè)用地，尤其要限制低價拿地高價賣地的工業(yè)地產(chǎn)投機(jī)行為，對于真正發(fā)展符合上海城市功能的實體經(jīng)濟(jì)且發(fā)展前景較好的企業(yè)，將繼續(xù)支持其長期利用好土地資源；同時，鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)工業(yè)用地并長期持有物業(yè)，出租用于支持中小企業(yè)低成本發(fā)展，支持大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。

對于經(jīng)營性用地，主要強調(diào)建立物業(yè)持有共同發(fā)展機(jī)制。目前，開發(fā)商主要以土地開發(fā)、出售物業(yè)為主，很少自己經(jīng)營管理，容易造成開發(fā)規(guī)模過剩、配套功能缺乏、物業(yè)品質(zhì)不高等問題，一方面沖擊現(xiàn)有房地產(chǎn)市場，另一方面不產(chǎn)生城市功能及稅收，造成土地資源閑置浪費。讓開發(fā)商持有部分和全部物業(yè)，是促使開發(fā)商用好、經(jīng)營好土地資源，減少房地產(chǎn)泡沫和城市病的有效措施。經(jīng)營性物業(yè)持有會增加開發(fā)商的財務(wù)成本，可以通過降低土地價格來平衡。土地利用要擺脫對“土地財政”的路徑依賴，城市功能的完善、就業(yè)和稅收的增加、城市生活品質(zhì)的提升才是城市發(fā)展和土地利用的最終目標(biāo)。在全生命周期管理中，推進(jìn)經(jīng)營性用地物業(yè)持有機(jī)制，促使土地利用流量更加有效，有利于促使開發(fā)商由一般的投資、銷售商轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘羞\營服務(wù)商，促進(jìn)開發(fā)商與城市共同成長。物業(yè)持有可以從源頭上改善城市治理，有利于城市健康可持續(xù)發(fā)展。

（5）質(zhì)量提高——鼓勵復(fù)合利用，提高土地利用綜合效益

“質(zhì)量提高”包含兩種內(nèi)涵：一方面質(zhì)量是指經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的綜合效益，體現(xiàn)以人為本、可持續(xù)發(fā)展的理念；另一方面強調(diào)的是立體復(fù)合國土空間的綜合開發(fā)利用。國土空間作為一種慢變量，需要通過一定的彈性或韌性來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快變量的發(fā)展。目前，我們已針對“四新企業(yè)”（新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式）發(fā)展要求，結(jié)合上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)契機(jī)，探索土地復(fù)合利用政策，建立軌道交通用地綜合開發(fā)政策，完善節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)體系等，提高土地利用適應(yīng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障能力。

2.2 “三位一體”利用之道

土地利用的全生命周期管理體系，包括資源、功效和利益機(jī)制三方面內(nèi)涵：

（1）在空間資源上，強化規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化土地資源空間結(jié)構(gòu)和功能關(guān)系。土地資源不僅是發(fā)展的資源，也是生存的空間。土地利用與城市發(fā)展作為一個有機(jī)體，與人類活動和社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展關(guān)系密切。因此，我們對土地資源的認(rèn)識，不能停留在一種簡單的、靜態(tài)的空間環(huán)境資源范疇內(nèi)，必須認(rèn)識到土地資源更為廣域、立體、復(fù)合、有機(jī)、動態(tài)的特點，才能更為有的放矢地發(fā)揮土地資源的效能。

（2）在功用效能上，注重城市發(fā)展目標(biāo)和土地利用過程，強化土地利用全生命周期管理，提高土地利用綜合功能和績效。土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等實際功效無法在規(guī)劃和出讓環(huán)節(jié)中體現(xiàn)，而是在土地利用過程中逐步體現(xiàn)，因此土地利用不僅僅是空間利用的概念，更是一種動態(tài)時間利用的概念，只有實施全生命周期管理才能充分發(fā)揮土地利用的綜合功效。基于此，我們將用地項目的功能、形態(tài)及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等約束性指標(biāo)和要求納入合同管理，加強項目建設(shè)、達(dá)產(chǎn)、運行及退出全過程評估和監(jiān)管，健全誠信管理體系和問責(zé)機(jī)制，提高土地利用綜合效益和動態(tài)管理水平。

（3）在實施機(jī)制上，注重利益引導(dǎo)，強化市場決定性作用和政策保障作用。利益機(jī)制是實現(xiàn)土地利用功效的關(guān)鍵。土地利用功效要體現(xiàn)土地資源各方主體利益，實現(xiàn)土地利用功效必須“誘之以利”，但也要“繩之以法”、規(guī)范引導(dǎo)。因此政策設(shè)計時要強調(diào)土地利用績效掛鉤和利益共享機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)發(fā)展。

以上“三位一體”即體現(xiàn)了土地利用之道：保護(hù)環(huán)境（資源緯度）、保障發(fā)展（功效緯度）、保障權(quán)益（機(jī)制緯度）。土地資源利用不僅僅強調(diào)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，還強調(diào)生態(tài)文明背景下保障可持續(xù)生存環(huán)境；不僅僅體現(xiàn)為被動保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還體現(xiàn)為主動倒逼和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；不僅僅保障百姓個人權(quán)益，也保障各方合法權(quán)益，形成共生、共建、共治、共享機(jī)制。土地利用之道，包含在“三位一體”的構(gòu)架中，體現(xiàn)了堅持以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)科學(xué)發(fā)展的要義。

3 探索與實踐

從以下五方面介紹上海落實“五量調(diào)控”基本策略、實現(xiàn)土地利用之道的具體探索與實踐（土地利用之術(shù)）。

3.1 實施郊野單元規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

按照國土資源部和上海市委、市政府要求，結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃修編，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，合理確定城市開發(fā)邊界，明確了城市空間和生態(tài)底線。目前已按照“反規(guī)劃”理念合理確定城市開發(fā)邊界，突出存量規(guī)劃特征，在現(xiàn)狀建成區(qū)基礎(chǔ)上“以拆定增”，將上海2020年建設(shè)用地規(guī)模鎖定在3200km2范圍內(nèi)。

上海市城市快速蔓延對郊區(qū)農(nóng)村和耕地侵蝕較大，要鎖定建設(shè)用地總規(guī)模，首先要守住郊野地區(qū)。實施郊野單元規(guī)劃就是采取“農(nóng)村包圍城市”的方式，通過守住郊區(qū)來鎖定城市發(fā)展邊界和規(guī)模。因此，郊野地區(qū)是上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化土地利用功能和結(jié)構(gòu)布局的主戰(zhàn)場。上海提出的“郊野單元規(guī)劃”，源于土地整治，但其功能超越了土地整治。郊野單元規(guī)劃實施過程中，堅持集約高效的城鎮(zhèn)格局優(yōu)化路徑，堅持以人為本的公共資源配置原則，堅持生態(tài)宜居的空間品質(zhì)提升導(dǎo)向，建立多規(guī)統(tǒng)籌的規(guī)劃編制和管理機(jī)制，突出空間規(guī)劃的“四線”約束（生態(tài)、耕地、歷史風(fēng)貌、城市邊界），通過農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和各類專項規(guī)劃梳理統(tǒng)籌，優(yōu)化存量空間格局，激發(fā)內(nèi)生活力，實現(xiàn)上海郊野地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，成為上海推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有效載體。目前，郊野單元規(guī)劃編制和實施已經(jīng)全面展開，一般以一個鎮(zhèn)為一個郊野單元。

3.2 完善增減掛鉤政策，推進(jìn)建設(shè)用地“減量化”

針對本市建設(shè)用地總量接近規(guī)劃目標(biāo)“天花板”，農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地低效閑置、布局零散、配套基礎(chǔ)設(shè)施不足等情況，出臺了《關(guān)于本市推進(jìn)實施“198”區(qū)域減量化的指導(dǎo)意見》（滬規(guī)土資綜[2015]88號），以郊野單元規(guī)劃為載體，以土地綜合整治為平臺，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為主要工具，形成了建設(shè)用地“減量化”的7項政策措施：（1）建立新增建設(shè)用地計劃與建設(shè)用地減量化關(guān)聯(lián)機(jī)制，經(jīng)營性用地涉及的新增建設(shè)用地、耕地占補平衡指標(biāo)均需通過減量化安排；（2）建立建設(shè)用地指標(biāo)周轉(zhuǎn)制度，考慮減量化項目實施的周期性，根據(jù)減量化項目實施情況下達(dá)一定規(guī)模的周轉(zhuǎn)指標(biāo)；（3）完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤內(nèi)涵，鼓勵區(qū)縣建立掛鉤結(jié)余指標(biāo)有償交易流轉(zhuǎn)機(jī)制，在區(qū)縣范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，顯化減量化指標(biāo)價值；（4）建立新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵機(jī)制，根據(jù)區(qū)縣建設(shè)用地減量化情況，按照“拆三還一”原則獎勵規(guī)劃建設(shè)用地空間（有條件建設(shè)區(qū)）；（5）建立市級減量化專項扶持性資金制度，對于建設(shè)用地減量化給予20萬元/畝的補貼；（6）建立集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長效增收機(jī)制，以農(nóng)村低效建設(shè)用地減量化置換新城、新市鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)良、可持續(xù)經(jīng)營的高品質(zhì)物業(yè)；（7）將減量化工作納入?yún)^(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系，形成本市落實建設(shè)用地減量化工作的制度框架。

2014年全市已經(jīng)落實建設(shè)用地減量化任務(wù)1028公頃，其中農(nóng)村地區(qū)工業(yè)用地減量化689公頃，超額完成了年度任務(wù)。2015年下達(dá)建設(shè)用地減量化任務(wù)700公頃，目前立項和驗收累計總量已經(jīng)達(dá)到601公頃，占下達(dá)任務(wù)的85%。力促郊區(qū)現(xiàn)狀低效建設(shè)用地減量化的同時，全面落實了耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)了鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)和農(nóng)民收益增加的總體目標(biāo)。

3.3 建立城市有機(jī)更新制度，推進(jìn)城市內(nèi)涵增長

借鑒國內(nèi)外相關(guān)城市經(jīng)驗，本市探索建立了城市有機(jī)更新制度。城市有機(jī)更新不是簡單的拆除重建，而是城市發(fā)展方式、城市治理方式和管理工作模式轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。本市城市有機(jī)更新具備三個特點（區(qū)域統(tǒng)籌、歷史傳承、利益共享），實施三項制度（區(qū)域評估、更新計劃、全生命周期管理），遵循三項原則（規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進(jìn)；注重品質(zhì)、公共優(yōu)先；多方參與、共建共享）。

針對建成區(qū)存在的城市能級不高、活力不足、歷史風(fēng)貌保護(hù)不夠以及公共空間、服務(wù)設(shè)施不完善等問題，出臺了《上海市城市更新實施辦法》（滬府發(fā)[2015]20號），將城市有機(jī)更新確定為上海今后的城市發(fā)展和改造的主要模式。上海城市更新工作強調(diào)以規(guī)劃為引導(dǎo)，通過制定更新計劃和實施土地全生命周期管理等措施，聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和提升城市功能、品質(zhì)與活力，突出公共利益優(yōu)先；強調(diào)區(qū)域評估和統(tǒng)籌，避免了單純項目導(dǎo)向和更新地區(qū)碎片化，促進(jìn)城市協(xié)調(diào)發(fā)展；強化了共建共享的城市治理機(jī)制，積極推進(jìn)公眾參與，鼓勵多方資源整合。為調(diào)動地方政府、企業(yè)等各方面的積極性，在城市更新實施主體承擔(dān)公益性責(zé)任前提下，允許原權(quán)利人按照規(guī)劃調(diào)整土地用途；并將城市更新方式取得的土地出讓金傾斜區(qū)縣，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市環(huán)境改善。

上海的城市更新政策首先從工業(yè)用地盤活入手。針對存量工業(yè)用地盤活缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，土地收儲資金壓力大、盤活渠道單一，公共配套服務(wù)設(shè)施、公共綠地等開放空間不足等問題，2014年3月出臺了《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（滬府辦[2014]25號），建立了以區(qū)縣政府為主體，以規(guī)劃為引導(dǎo)，以企業(yè)、社會、政府利益共享機(jī)制為政策核心的存量工業(yè)用地盤活機(jī)制，在確保規(guī)劃公共空間、公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)先實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，明確了土地收儲再出讓、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型等二次開發(fā)模式和實施路徑，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)社區(qū)整體區(qū)域品質(zhì)和功能提升。

2014年5月，習(xí)近平總書記在上海視察工作時，要求上海加快向具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心進(jìn)軍。在構(gòu)建科技創(chuàng)新中心的空間格局和載體，營造宜于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境等方面，國土資源管理工作責(zé)任重大。通過廣泛調(diào)研，針對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展新特點和用地新需求，制定出臺了《上海市加快推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實施辦法（試行）》（滬府辦[2015]69號）。

該政策是工業(yè)用地更新政策的2.0深化版，主要內(nèi)容包括：

（1）鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺建設(shè)，支持園區(qū)整體轉(zhuǎn)型，服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。支持園區(qū)平臺建設(shè)、持有標(biāo)準(zhǔn)廠房、通用類研發(fā)總部等物業(yè)，建立公共研發(fā)、公共實驗室、眾創(chuàng)空間等新型服務(wù)平臺，降低創(chuàng)新企業(yè)運營成本，提高園區(qū)服務(wù)品質(zhì)、效率和功能，孵化扶持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（2）完善園區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，打造以人為本的產(chǎn)業(yè)社區(qū)。完善的配套吸引優(yōu)秀的人才，優(yōu)秀的人才創(chuàng)造優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)締造優(yōu)秀的城市，即所謂的“配角決定主角”。未來的城市競爭不是機(jī)器、產(chǎn)品的競爭，而是人才的競爭，如何吸引人才集聚，打造以人為本的產(chǎn)業(yè)社區(qū)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變的方向。產(chǎn)業(yè)社區(qū)不僅是工作的場所，而且是生活的空間。未來的產(chǎn)業(yè)社區(qū)將融合科技、商務(wù)、文化、生活等復(fù)合型創(chuàng)新要素，關(guān)注科技產(chǎn)業(yè)和商務(wù)服務(wù)的協(xié)同，工作場所和生活設(shè)施的融合，產(chǎn)業(yè)集群和共享平臺的關(guān)聯(lián)，強調(diào)以人為本，注重創(chuàng)新功能與城市功能融合發(fā)展。

（3）創(chuàng)新土地混合利用政策，鼓勵產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。土地利用要適應(yīng)“四新經(jīng)濟(jì)”、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，以及科技創(chuàng)新型企業(yè)配套設(shè)施的需要，鼓勵土地混合建筑空間復(fù)合利用。

（4）積極營造低成本創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。土地利用應(yīng)根據(jù)不同創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)階段的用地（或物業(yè)）的需求，為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和升級，提供低成本的政策環(huán)境，支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

（5）明確規(guī)劃實施動態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高運行效率。支持具備規(guī)劃編制與建設(shè)審批職能的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合項目落地和土地開發(fā)利用，在園區(qū)交通、環(huán)境以及配套設(shè)施等容量范圍內(nèi)，可以對規(guī)劃進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整和完善。

3.4 實施土地全生命周期管理，促進(jìn)城市發(fā)展共建共享

土地全生命周期管理也是從工業(yè)用地開始的，今年實現(xiàn)了經(jīng)營性用地全覆蓋，主要目的是遏制投機(jī)、調(diào)整結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地利用績效提升。

針對本市工業(yè)用地規(guī)模偏大，新增工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻較低，開竣工監(jiān)管不足，出讓年期與企業(yè)實際生命周期不符，缺乏過程控制和退出手段，造成大量低效和閑置情況，2014年3月出臺了《關(guān)于加強本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦[2014]26號），要求工業(yè)用地實施彈性年期出讓制度，一般工業(yè)用地出讓年期不超過20年；加強了項目開竣工、投達(dá)產(chǎn)以及使用過程中的定期績效評價、土地使用權(quán)退出等管理機(jī)制；強化工業(yè)用地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要求出讓前檢測土壤環(huán)境作為“本底值”，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或退出時進(jìn)行檢測，確定環(huán)境治理修復(fù)責(zé)任；實施項目在用地期限內(nèi)利用狀況的全過程動態(tài)評估和監(jiān)管。

針對經(jīng)營性建設(shè)用地利用中存在建設(shè)管理要求不明確，建筑品質(zhì)不高；公共空間和公共服務(wù)設(shè)施不完善；運營管理與服務(wù)品質(zhì)不足，以及房地產(chǎn)泡沫等問題，在試點基礎(chǔ)上，2015年3月出臺了《關(guān)于加強本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦[2015]30號），通過加強出讓前的征詢、規(guī)劃評估等工作，進(jìn)一步落實經(jīng)營性用地業(yè)態(tài)功能、建設(shè)管理、運營管理等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全要素管理要求，將用途管制、物業(yè)持有、土地使用權(quán)退出等機(jī)制納入出讓合同，實現(xiàn)在土地使用期限內(nèi)全過程系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化監(jiān)管，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)與城市共同轉(zhuǎn)型可持續(xù)發(fā)展。

以某商品住宅地塊為例，該地塊位于黃浦江東岸前灘地區(qū)，發(fā)揮濱江生態(tài)空間的優(yōu)勢和東方體育中心的特色，擬打造集總部商務(wù)、文化傳媒、休閑體育、生態(tài)居住于一體的國際商務(wù)區(qū)，成為升級版陸家嘴。針對地區(qū)職住不平衡問題，為吸引人才集聚，減少交通壓力，提出商品住宅100%物業(yè)由開發(fā)商長期持有，用于租賃，支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然物業(yè)持有會導(dǎo)致土地出讓收入減少，但能帶動當(dāng)?shù)厝瞬偶酆透咝庐a(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加區(qū)域稅收，有利于區(qū)域長期可持續(xù)發(fā)展。

3.5 鼓勵土地復(fù)合利用，提高空間綜合利用效益

上海正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的快速發(fā)展時期。針對產(chǎn)業(yè)融合、產(chǎn)城融合以及“四新經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，對土地混合和建筑復(fù)合利用的強烈需求，結(jié)合上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，出臺了《關(guān)于中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點意見》（滬規(guī)土資地規(guī)[2014]443號）。按照“規(guī)劃彈性引導(dǎo)、土地剛性控制”原則，明確了綜合用地的定義和內(nèi)涵，根據(jù)不同規(guī)劃功能分區(qū)，明確了不同規(guī)劃用途的土地混合利用引導(dǎo)方向，允許工業(yè)倉儲用途與商業(yè)、辦公等功能混合，引導(dǎo)企業(yè)科技研發(fā)、總部管理、銷售服務(wù)等功能集聚。目前，綜合用地政策在上海自貿(mào)試驗區(qū)試點基礎(chǔ)上，已向全市各類園區(qū)推廣應(yīng)用，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)多樣化和產(chǎn)城融合發(fā)展要求，有效提升城市環(huán)境品質(zhì)和土地資源綜合效益。

針對以軌道交通場站為代表的市政基礎(chǔ)設(shè)施用地綜合開發(fā)利用，出臺了《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》（滬發(fā)改城[2014]37號）。通過加強統(tǒng)籌規(guī)劃，明確軌道交通場站綜合利用的功能定位、開發(fā)規(guī)模等要求，按照公共交通導(dǎo)向（TOD）開發(fā)理念，在確保軌道交通功能需求和運營安全的前提下，優(yōu)先保證公益性、公共服務(wù)設(shè)施安排，對軌道交通場站及周邊土地實施立體、綜合開發(fā)，實現(xiàn)軌道交通場站“上蓋”與周邊地區(qū)功能的緊密銜接。為確保軌道交通設(shè)施建設(shè)與“上蓋”綜合開發(fā)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在土地綜合開發(fā)收益反哺公共交通服務(wù)的前提下，允許軌道交通建設(shè)主體以協(xié)議出讓方式取得軌道交通場站綜合開發(fā)權(quán)。

4 展望

面對上海“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”戰(zhàn)略要求，國土資源管理工作任重道遠(yuǎn)，需要繼續(xù)深化改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變土地利用管理方式，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。我們將在國土資源部的指導(dǎo)下，著力在以下領(lǐng)域開展進(jìn)一步探索和實踐：

（1）完善“多規(guī)合一”背景下空間資源規(guī)劃和利用模式。進(jìn)一步完善國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制和實施機(jī)制，更好地實現(xiàn)土地空間資源的合理統(tǒng)籌、布局優(yōu)化和節(jié)約集約利用。

（2）探索建立緊湊型節(jié)約型用地標(biāo)準(zhǔn)體系。在土地資源硬約束背景下，按照“規(guī)土融合、土地混合、產(chǎn)城融合”原則，建立符合上海實際的覆蓋城鄉(xiāng)和各類產(chǎn)（行）業(yè)的建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系。

（3）積極穩(wěn)妥探索集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用制度。按照國家要求和國土資源部統(tǒng)一部署，穩(wěn)步推進(jìn)松江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，優(yōu)化農(nóng)村用地布局和結(jié)構(gòu)，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（4）完善土地資源市場化配置機(jī)制。針對城市發(fā)展不同階段、不同區(qū)域和土地利用特點，深化土地全生命周期管理，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，完善土地市場配置機(jī)制，提高土地利用質(zhì)量和效益。

（5）建立健全多方協(xié)同的城市共建共享機(jī)制。以優(yōu)先完善公共服務(wù)設(shè)施、公共開放空間為前提，以促進(jìn)城市品質(zhì)和活力提升為導(dǎo)向，兼顧政府、社會、企業(yè)、個人等多方利益，建立城市發(fā)展共建共享機(jī)制，促進(jìn)城市有機(jī)更新。

（6）完善空間資源信息共享和共管機(jī)制。以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為契機(jī)，探索研究建立不動產(chǎn)信息、土地權(quán)屬信息、規(guī)劃空間信息與其他部門信息的互聯(lián)、互通、共享機(jī)制，提高國土資源管理和服務(wù)效率。

最后，與大家分享以下個人對土地利用管理的心得體會——“勢好才能利好，利好才能用好，用好才能守好!”即：只有把握好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向和土地資源利用趨勢，才能更好地體現(xiàn)出土地資源的價值和效益；只有實現(xiàn)各方主體合法利益的合理分配，才能更好地引導(dǎo)和實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約高效利用；只有節(jié)約集約高效利用好已有土地資源，才能不侵害其他資源，才能守好耕地資源和生態(tài)資源。

以上是我們的一些初步探索，不當(dāng)之處請大家批評指正，謝謝!

Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”

ZHUANG Shao-Qin
(Shanghai Municipal Planning, Land and Resources Administration, Shanghai 200003, China)

This study is a comprehensive summary of recent ideas and research regarding land use in Shanghai as well as a systematic explanation of the six characteristics of the “New Normal”— ecologization, humanization, internetization, socialization, digitalization, and legalization — faced by urban development and land utilization in Shanghai. Furthermore, a basic strategy, the “Five Regulations” was proposed; this strategy entails a fixed target, a slower growth rate, inventory optimization, flow efficiency, and quality improvement. At the same time, a new top-level design was constructed for land use planning in Shanghai; this features a “3-in-1” life cycle asset management that deals with the use of land resources, efficiency, and mechanism. The implementation of the basic “Five Regulations”strategy in Shanghai, the realization of the five aspects regarding land utilization, and the strengthening of efforts in the six identified focus areas were introduced.

land resources management; conservative and intensive land use; urban development; land new policies; top-level design; exploration and practice; New Normal

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0001-08

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.001