文_喬新生

謹(jǐn)防政策成為腐敗避風(fēng)港

文_喬新生

中國的決策體系中，有法律決策和政策決策之分。法律決策是指依照法律規(guī)定做出的決策，而政策決策則是依據(jù)政策做出的決策。政策決策由于缺乏可操作性，具有非常大的靈活性，很容易產(chǎn)生腐敗。譬如，實行分稅制改革之后，由于中央政府獲得了財政收入的大部分，為了支持地方特別是中西部地區(qū)的發(fā)展，中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，對如何轉(zhuǎn)移支付、轉(zhuǎn)移支付的實施方案和資金額度并沒有明確的法律規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會以及財政部通常依據(jù)專項政策實施轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)筆者統(tǒng)計，在國務(wù)院各部委之中，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部、科技部、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部是政策性轉(zhuǎn)移支付的主要部門，這些部門每年轉(zhuǎn)移支付資金的審批額度少則數(shù)千萬，多則幾十億元，其中絕大部分要經(jīng)過各個部委的司、局、處負(fù)責(zé)人審批，在審批的過程中就會出現(xiàn)各種各樣的權(quán)錢交易。

部分學(xué)者認(rèn)為，政策性腐敗是監(jiān)管不嚴(yán)所導(dǎo)致的。其實，一些政策本身就是腐敗的避風(fēng)港。政策的制定和實施通常缺乏民主性和科學(xué)性。有關(guān)部門出臺政策之后，即可籌集大量的專項資金，這些專項資金在轉(zhuǎn)移支付的過程中，就會成為腐敗分子競相爭奪的資源。部分學(xué)者建議，可通過分散決策，解決政策實施中存在的腐敗問題。這是典型的閉門造車。

中國是行政主導(dǎo)改革的國家，中央政府出臺政策之后，中央政府的各個部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，在這個過程中既沒有立法監(jiān)督，當(dāng)然也沒有社會監(jiān)督，完全是在行政體制的內(nèi)部封閉運行。因此，要想解決政策性腐敗的問題，最好的辦法就是要把各項政策的審批權(quán)交給全國人大常委會，由全國人大常委會制定專項政策和具體的實施步驟，國務(wù)院相關(guān)部門負(fù)責(zé)實施，全國人大及其常委會負(fù)責(zé)定期檢查，確保政策實施不會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。十八屆四中全會明確提出，重大事項決策必須于法有據(jù)。這項改革的目的就是要從根本上解決現(xiàn)行決策體制中存在的問題，由全國人大常委會制定具有可操作性的法律規(guī)范，確保政府機(jī)關(guān)的各項工作不會偏離法律的軌道。

筆者的建議是，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)主動清查正在實施的各種專項補(bǔ)貼政策，爭取把政府的各項專項補(bǔ)貼逐步納入國家的公共預(yù)算管理范疇，由全國人大常委會進(jìn)行專項審查，必要的時候可以針對重大政策調(diào)整召開大型聽證會，充分聽取社會各界的意見。重大轉(zhuǎn)向政策實施過程中，全國人大常委會可以要求專項政策實施機(jī)構(gòu)定期向全國人大常委會提交專項報告，由全國人大常委會聘請專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)對報告的內(nèi)容進(jìn)行審計。在嚴(yán)格審批公共財政預(yù)算的同時，全國人大常委會對國有企業(yè)的國有資本預(yù)算、社會保障預(yù)算和主權(quán)基金預(yù)算進(jìn)行專項審計，防止國有企業(yè)鋪張浪費，避免社?；鸪霈F(xiàn)虧空，嚴(yán)禁主權(quán)基金違法經(jīng)營。

隨著我國反腐敗工作不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對我國政策層面存在的問題進(jìn)行全面梳理，對那些群眾反映比較強(qiáng)烈的專項資金補(bǔ)貼政策進(jìn)行全面審核，防止一些大型水利項目、支持農(nóng)業(yè)項目、支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展項目和國有大型企業(yè)技術(shù)裝備改造項目在實施過程中出現(xiàn)大面積的腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)然，最徹底的解決方案是，進(jìn)一步強(qiáng)化全國人大常委會的決策權(quán)力，中央政府及其所屬部門在實施重大補(bǔ)貼政策和支持政策的過程中，必須得到全國人大常委會的批準(zhǔn)，必須制定專項法律文件，嚴(yán)格依照法定程序?qū)嵤┓龀只蛘哐a(bǔ)貼政策。只有改變現(xiàn)行的決策體制，才能最大限度地防范政策性腐敗?，F(xiàn)在全國人大常委會正在修改立法法，決定減少對中央政府的授權(quán)立法事項，包括稅收減免等政策必須由法律部門做出規(guī)定。這是進(jìn)一步減少中央審批權(quán)力的具體體現(xiàn)，同時也是實現(xiàn)依法治國的必要之舉。今后中央政府可以專心致志地貫徹落實全國人大常委會制定的各項法律規(guī)范，避免在重大事項決策中耗費大量的人力物力和財力，防止出現(xiàn)大面積的政策性腐敗現(xiàn)象。

體制改革是遏制腐敗的根本之計，法律制度的完善是消除政策性腐敗的必由之路。建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面深入調(diào)查我國政策性腐敗現(xiàn)象，提出專項報告，由國務(wù)院向全國人大提交專門的議案，由全國人大就國家的政治體制改革事項做出專門的決議，并且通過制定具有可操作性的法律文件，遏制我國政策性腐敗之風(fēng)的蔓延。

（作者系中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授）