文_王慶德

制度三癥：超生、沉睡、重疊

文_王慶德

上萬個(gè)制度，能用的有多少？

制度是為決定人們的相互關(guān)系而設(shè)定的公開的限制性規(guī)范體系，包括如何分配權(quán)力和權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)、利益與成本，是人們發(fā)生相互關(guān)系的指南。

一個(gè)國家應(yīng)配以適度的制度數(shù)量，其密度應(yīng)與社會(huì)的復(fù)雜程度及國家組織職能成正比。制度過疏，容易導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展缺乏規(guī)則，運(yùn)行無序；而制度過密，則會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)行無所適從，效率缺失，效益遞減。

制度過密現(xiàn)象在古今各國發(fā)展中并不鮮見。錢穆有言，“中國的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一個(gè)制度出了毛病，再訂一個(gè)制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病?！?/p>

習(xí)近平總書記更指出：“我們的制度不少，可以說基本形成”，但“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用”。

回顧新中國成立以來的制度建設(shè)，主要在三個(gè)層面展開：一是法律體系建設(shè)。在憲法之下，目前我國已有法律243件，行政法規(guī)700多件，地方性法規(guī)8500多件，自治條例和單行條例800多件，總計(jì)約有一萬多件法律制度。

二是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)。目前經(jīng)過清理的中央級(jí)黨內(nèi)法規(guī)有487件，省級(jí)已公布的黨內(nèi)法規(guī)約300件。

三是軟法建設(shè)，即各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)發(fā)布的其他非法律規(guī)范性文件、司法部門發(fā)布的司法解釋、司法指導(dǎo)性文件及各種社會(huì)團(tuán)體發(fā)布的規(guī)章制度，數(shù)量更為龐大。

客觀而言，我國的制度在推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)的是，在過去的改革實(shí)踐中，我國有些地區(qū)、部門由于在組織與職能之間做過多的制度設(shè)置，造成了一定程度的制度過密問題，不僅組織沒有效率，而且制度的作用也得不到發(fā)揮；不僅不能保證社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，反而會(huì)造成社會(huì)秩序紊亂，問題主要表現(xiàn)在：

制度進(jìn)場(chǎng)過易，造成制度“超生”。從國家治理來說，改革意味著從政策治國向制度治國轉(zhuǎn)變。目前，占到整個(gè)法律體系97%的行政法規(guī)和地方性法規(guī)基本上是改革開放30多年內(nèi)建構(gòu)起來的，如此大的制度數(shù)量與地方人大和政府法制部門的自身力量并不相稱，由此存在著有些制度建設(shè)是從部門或地方利益出發(fā)，未能全面反映客觀規(guī)律和群眾意愿，有的把關(guān)不嚴(yán)，立法不明確，有缺項(xiàng)，甚至與上位法沖突，體系不統(tǒng)一等問題，形成了很多無法落地的制度，法律效果大打折扣。

制度退場(chǎng)太難，造成制度“沉睡”。由于制度產(chǎn)生的速度過快，很多制度還沒來得及執(zhí)行就被新的制度替代，而失效制度并沒有得到及時(shí)清理，造成了制度“沉睡”。另外，有些制度雖然仍有效力，但被長(zhǎng)期擱置。原因在于制度一旦建立，就會(huì)被各種力量支撐起來，在時(shí)間的累積中逐步自我強(qiáng)化，形成了路徑依賴，造成利益固化，部門或地方之間爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)，導(dǎo)致制度難以退場(chǎng)或退場(chǎng)代價(jià)高昂。最終造成制度間的齟齬甚至沖突、公共權(quán)力的無效運(yùn)作，引發(fā)很多社會(huì)問題。

以制度貫徹制度，造成制度“重疊”。制度的力量來自于自身。但有些制度實(shí)際執(zhí)行中，往往出現(xiàn)“法上加規(guī)”現(xiàn)象，以規(guī)代法，以規(guī)推法，有法不依，依規(guī)而行，結(jié)果導(dǎo)致在制度建設(shè)上疊床架屋，削弱了法律的權(quán)威性。另外，地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府在針對(duì)上位法制定實(shí)施辦法、細(xì)則、規(guī)定、條例時(shí)，有時(shí)并不是根據(jù)本地實(shí)際情況，而是要么照搬上級(jí)制度規(guī)定，要么橫向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建設(shè)，除了名稱上的地域差異外，在規(guī)范和程序上并沒有明顯區(qū)別，不難推想其實(shí)際的法律效果如何。

以執(zhí)行力倒逼“空轉(zhuǎn)”制度退場(chǎng)

十八大以來，中央十分重視制度建設(shè)問題，力抓制度清理工作，不僅通過科學(xué)立法完善已有法律體系，還全面清理新中國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)，同時(shí)還對(duì)各級(jí)政府規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件進(jìn)行大規(guī)模清理。在此基礎(chǔ)上，防止制度過密還要在以下幾個(gè)方面著眼。

嚴(yán)把制度準(zhǔn)入關(guān)。制度作為普遍適用性的規(guī)則，其目的不是方便執(zhí)法者，而是著眼于秩序的建立和人們對(duì)制度的認(rèn)同遵守。據(jù)全國人大統(tǒng)計(jì)，我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“人民是依法治國的主體和力量源泉”。從人民意愿出發(fā)而不是從部門、地方出發(fā)是制度制定的關(guān)鍵。因此，應(yīng)該加強(qiáng)立法協(xié)商，讓人民真正參與到制度設(shè)置中去，改變禁止性立法過多而授權(quán)性立法較少的現(xiàn)狀，嚴(yán)把制度入口，使制度建設(shè)與組織職責(zé)相對(duì)應(yīng)，達(dá)到權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與權(quán)利之間的平衡。

增強(qiáng)制度執(zhí)行性。制度的完備性與有效性是制度的兩面。習(xí)總書記指出：“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也會(huì)白搭。制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分力氣要花在這上面?！币虼?，要從重視制度的完備性轉(zhuǎn)向提升制度的執(zhí)行力，更多地從治理的角度考慮制度建設(shè)，把制度執(zhí)行力作為考量制度建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，以制度執(zhí)行倒逼空轉(zhuǎn)制度退場(chǎng)，使制度能夠剛性運(yùn)轉(zhuǎn)。

健全制度監(jiān)督機(jī)制。用制度管好國家，首先要把制度管好。去除惡法、清理無效規(guī)范是提升制度監(jiān)督能力的基本要求。這就需要加強(qiáng)人大對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的備案審查，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，健全完善備案審查機(jī)制，提高制度執(zhí)行力和約束力，增強(qiáng)備案審查的實(shí)際效能，同時(shí)也要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案制度建設(shè)和政府法制部門規(guī)章審核工作，使“沉睡”制度退場(chǎng)，讓現(xiàn)行制度長(zhǎng)出牙齒，推動(dòng)制度落實(shí)。(作者為山東省委黨校副教授)