依法規(guī)范草原征占用管理

按照《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出的“嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理”要求，農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心組成調(diào)研組，對草原征占用管理情況進(jìn)行專題調(diào)研。

一、草原征占用管理工作成效顯著

各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)依法履職，嚴(yán)格按照《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》的有關(guān)要求積極推進(jìn)草原征占用管理工作，取得了顯著成效。

（一）項目審核審批日趨規(guī)范。近年來，草原征占用審核審批工作取得了突破性進(jìn)展，依法辦理草原征占用審核行政許可逐年增多。截至2014年年底，內(nèi)蒙古、甘肅等13個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)審核審批征占用草原申請1570批次，涉及草原面積31248公頃。其中，農(nóng)業(yè)部審核16批次，涉及草原面積6935公頃。2012—2014年全國累計征收草原植被恢復(fù)費2.62億元。

（二）制度建設(shè)日益完善。各級草原管理部門加大制度建設(shè)力度，嚴(yán)格規(guī)范草原征占用工作流程，并將審核審批工作納入當(dāng)?shù)匦姓徟髲d統(tǒng)一辦理。山西、河北等13個省區(qū)陸續(xù)出臺了草原植被恢復(fù)費征收標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法。黑龍江省探索建立了約談制度，對非法占用草原問題突出的地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，督促限期整改違法行為；甘肅省探索建立聽證會制度，聽取對非法占用草原受到行政處罰的企業(yè)的意見和建議，均取得了明顯成效。

（三）工作程序逐步理順。各級草原管理部門積極與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，著力理順草原征占用審核審批程序。在工作開展較好的省區(qū)，地方人民政府或農(nóng)牧部門與國土部門聯(lián)合發(fā)文，明確要求項目建設(shè)或礦藏開采征占用草原未經(jīng)草原行政主管部門審核同意，國土部門不得辦理用地審批手續(xù)。吉林省、四川省阿壩州、黑龍江省大慶市等地積極與國土部門協(xié)調(diào)，參與建設(shè)項目使用草原預(yù)審工作，有效避免了事后審核的被動局面。

（四）執(zhí)法力度不斷增強。隨著《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》的出臺和依法治國的全面推進(jìn)，各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變工作觀念，從以前不敢管、管不了，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動查處，依法嚴(yán)厲打擊非法占用草原行為。四川省各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法，對阿壩州劍科水電站等工程非法占用草原進(jìn)行了依法查處。農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心對臨策鐵路有限責(zé)任公司非法占用草原案件進(jìn)行了督查，責(zé)令企業(yè)依法辦理有關(guān)草原征占用手續(xù)。

二、草原征占用管理工作存在的問題

（一）部分地方政府對依法開展草原征占用管理工作認(rèn)識不夠。草原大多分布于邊疆落后地區(qū)，地方政府和當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)愿望強烈。為吸引各類建設(shè)項目盡快落地，部分地方政府往往以犧牲草原生態(tài)來換取地方經(jīng)濟(jì)利益，為相關(guān)投資企業(yè)提供各種便利服務(wù)，其中就包括允許企業(yè)不辦理草原征占用審核行政許可、隨意減免草原植被恢復(fù)費及干預(yù)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)依法查處非法占用草原案件等。

（二）草原征占用管理制度與現(xiàn)行的土地征占用制度銜接不到位。由于缺乏建設(shè)項目征占用草原預(yù)審制度，目前受理的草原征占用申請都是在項目批準(zhǔn)立項之后，致使草原征占用審核行政許可在一定程度上流于形式。此外，國土資源部每年編制全國土地利用年度計劃，征占用林地也實行年度定額管理，但草原利用年度計劃管理制度還沒有建立，導(dǎo)致草原基本處于“無限供給”狀態(tài)。

（三）對非法占用草原案件查處缺乏有效手段。各地在查處非法占用草原案件時，對企業(yè)拒不辦理征占用草原審核行政許可時，缺乏有效制裁措施，責(zé)令停工、將案件移送司法機(jī)關(guān)等執(zhí)行難度很大。一些違法案件往往采取繳納罰款、補辦手續(xù)處理，變相降低了相關(guān)責(zé)任人違法成本，導(dǎo)致非法占用草原案件屢禁不止、震懾效應(yīng)有限。

（四）基層監(jiān)理人員業(yè)務(wù)能力亟須提高。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方草原監(jiān)理人員對草原征占用相關(guān)法律法規(guī)鉆研不夠、理解不深，甚至認(rèn)為國家建設(shè)項目不需要辦理草原征占用審核審批手續(xù)或不知如何辦理。對征占用草原的管理主要集中在審核環(huán)節(jié)，缺乏事中和事后監(jiān)管。一些地方對非法占用草原案件查處還有畏難情緒，不愿查、不敢查、也不知如何查的現(xiàn)象也還存在。

三、對草原征占用管理工作中幾個問題的思考

（一）關(guān)于未辦理征占用草原審核行政許可的項目處理問題。針對《草原征占用審核審批管理辦法》實施以后，各地仍存在大量未辦理草原征占用審核行政許可的建設(shè)項目，建議以草原司法解釋出臺時間為節(jié)點進(jìn)行分類處理。草原司法解釋出臺前的，應(yīng)以先行政處罰再依法辦理草原征占用審核行政許可為主要解決辦法；草原司法解釋出臺后的，對性質(zhì)惡劣、破壞草原生態(tài)嚴(yán)重的建設(shè)項目負(fù)責(zé)人應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)依法處理；對其他建設(shè)項目在行政處罰、補交草原植被恢復(fù)費后，依法辦理草原征占用審核行政許可。

（二）關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)征占用草原管理問題。近年來，占用草原發(fā)展規(guī)?；i養(yǎng)殖或其他設(shè)施農(nóng)業(yè)的項目數(shù)量逐年上升。但在征占用草原手續(xù)的規(guī)定上，國土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》與《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》有明顯沖突，致使基層草原管理部門無所適從。鑒于草原在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中大都被列為禁止開發(fā)區(qū)域或限制開發(fā)區(qū)域，建議研究制訂在草原上建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入事項，嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)工商資本依法有序使用草原發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)或其他設(shè)施農(nóng)業(yè)。

（三）關(guān)于臨時占用草原管理問題。一是旅游占用草原的問題。目前，牧民在草原上搭建簡易設(shè)施開展旅游接待的數(shù)量增加很快，但牧民難以按照《草原征占用審核審批管理辦法》規(guī)定提供草原植被恢復(fù)方案，致使規(guī)范管理難以落實。二是臨時占用草原期限的問題。《草原法》規(guī)定“臨時占用草原的期限不得超過二年”，但部分工程建設(shè)項目涉嫌以臨時占用為名行永久使用之實。建議根據(jù)旅游占用草原的主體、面積等進(jìn)行分類，按類型提交不同的材料；對臨時占用草原期滿兩年的及時清理，督促用地單位或個人恢復(fù)草原植被；仍需占用的應(yīng)重新辦理占地審核手續(xù)。

四、進(jìn)一步加強草原征占用管理工作的措施建議

當(dāng)前，草原征占用管理工作處于向依法規(guī)范管理過渡階段，下一步工作重點是進(jìn)一步推進(jìn)實現(xiàn)規(guī)范管理，一方面依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)章，抓好依法依規(guī)管理工作，另一方面要進(jìn)一步完善制度，加強對草原征占用審核審批的監(jiān)管，嚴(yán)格控制草原非牧使用。

（一）建立健全管理制度。一是建立預(yù)審制度。在《草原法》中增設(shè)草原行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進(jìn)行預(yù)審的規(guī)定，從源頭上控制濫征亂占草原行為。二是建立定額管理制度。力爭在“十三五”期間，建立全國草原征占用定額管理制度，嚴(yán)格保護(hù)和節(jié)約集約使用草原。三是健全保障制度體系。以生態(tài)紅線、自然資源用途管制、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等重大制度實施為契機(jī)，加快建立健全源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲、責(zé)任追究的草原征占用管理制度體系。

（二）規(guī)范草原征占用管理。一是要組織開展“草原生態(tài)空間征占用管理專項推進(jìn)行動”。對于未開展草原征占用工作的地區(qū)，要盡快督促辦理一起征占用草原申請，打開工作局面，實現(xiàn)“零突破”。二是要加強草原植被恢復(fù)費使用管理。建議每年聯(lián)合財政、價格和審計部門對各地草原植被恢復(fù)費征收使用情況進(jìn)行抽查，涉嫌違紀(jì)違法的依法處理，確保草原植被恢復(fù)費規(guī)范使用。

（三）加大草原執(zhí)法力度。一是要開展清理整頓。大量的工程建設(shè)項目或礦藏開采征占用草原已是既成事實，建議摸底排查非法占用草原的基本情況，由農(nóng)業(yè)部組織進(jìn)行清理整頓。二是要建立重大案件掛牌督辦制度。建議農(nóng)業(yè)部對重大的、典型的征占用草原違法案件進(jìn)行掛牌督辦，形成強大的警示效應(yīng)，切實提高草原執(zhí)法的權(quán)威性。

（四）繼續(xù)加強宣傳培訓(xùn)。一要進(jìn)一步加強對政府部門和企業(yè)的宣傳，強化各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)對草原生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的職責(zé)意識，為基層開展草原征占用工作爭取更多的理解和支持。二要加大草原執(zhí)法培訓(xùn)力度，切實提高各級草原執(zhí)法人員依法保護(hù)草原的政策水平和行政執(zhí)法能力。同時要強化基層草原執(zhí)法人員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神，促進(jìn)草原征占用管理水平提升。（調(diào)研組成員：周應(yīng)華、李兵、李志強、張志如、李曉毓、韓豐澤、陶偉國）