健全完善基本草原保護制度

基本草原，是指根據(jù)一定時期生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展需要而確定的重點保護、不得隨意占用的草原?！恫菰ā访鞔_規(guī)定，國家實行基本草原保護制度。認真梳理十多年來我國基本草原保護制度落實情況，查找影響制度落實的關(guān)鍵問題，進一步健全完善基本草原保護制度，是切實貫徹綠色發(fā)展理念，加快推進草原生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

一、基本草原保護制度實施進展

（一）國家層面開展的工作

一是推動基本草原保護立法。2003年修訂后的《草原法》頒布實施，農(nóng)業(yè)部立即啟動了《基本草原保護條例》（以下簡稱《條例》）的起草工作，于2004年全國草原監(jiān)理會上提交第一份草稿供代表討論修改。2006年開展基本草原劃定工作試點，2008召開試點經(jīng)驗交流會，2009年、2012年組織開展了兩次較為集中的《條例》起草和征求意見工作。2014年10月，汪洋副總理指示加快制定《基本草原保護條例》。國務(wù)院法制辦將《條例》列入2015年三類立法計劃。農(nóng)業(yè)部將其列入立法工作規(guī)劃，多次召開會議討論修改草案文本，發(fā)函征求各省區(qū)意見，組成4個調(diào)研組，分赴8個重點省區(qū)開展立法調(diào)研。

二是出臺扶持政策，安排部署基本草原保護工作。黨中央和國務(wù)院文件中多次提出要加快基本草原劃定和管理工作。2002年、2011年國務(wù)院兩個關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的專門文件，提出要把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置，加快推進基本草原劃定和管理工作。2014年中央一號文件又提出，要把基本草原劃定當(dāng)作農(nóng)村改革的一項重要任務(wù)，2015年基本完成劃定工作。農(nóng)業(yè)部從政策、資金、項目等多方面支持，努力推動全國基本草原保護工作。專門印發(fā)通知，要求各地依法開展基本草原保護工作，并在全國22個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團確定75個縣作為劃定基本草原的試點。為使基本草原保護工作有抓手，農(nóng)業(yè)部始終把基本草原劃定工作作為退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等草原重大項目立項的前提，特別是在2011年實施草原生態(tài)補助政策時，把劃定基本草原作為實施政策的硬性條件，要求必須在劃定基本草原的區(qū)域?qū)嵤╉椖浚黠@加快了全國基本草原保護工作落實步伐。

（二）各地工作開展情況

目前，全國共有16個省區(qū)開展了基本草原劃定和保護工作，共劃定基本草原面積31.1億畝，約占全國草原總面積的52%。

1.內(nèi)蒙古自治區(qū)率先并系統(tǒng)開展基本草原保護工作。內(nèi)蒙古自治區(qū)20世紀(jì)90年代就開始嘗試開展基本草原保護工作，2005年后按先易后難、循序漸進的原則分三個階段正式推進劃定工作。2005—2007年在14個牧業(yè)旗縣和1個半牧業(yè)旗縣開展基本草原劃定試點，2008—2009年在剩余的19個牧業(yè)旗縣全面推開劃定工作，2015年啟動最后一批劃定工作。目前，全區(qū)劃定基本草原8.36億畝，在全國各省區(qū)中基本草原面積居于首位。

內(nèi)蒙古自治區(qū)是全國惟一一個出臺了基本草原保護專門法規(guī)的省區(qū)。1998年內(nèi)蒙古制定出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草牧場保護條例》，2009年自治區(qū)啟動修訂工作，2011年正式出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》。新條例進一步細化了基本草原劃定范圍、程序和方法，細化嚴格了基本草原的使用管理措施，加大了對破壞基本草原行為的處罰力度。

2.一些草原補獎省區(qū)加快基本草原劃定步伐。

—5個省區(qū)基本完成劃定工作。到2015年年底，甘肅、青海、遼寧、四川、云南等5個省區(qū)將完成基本草原劃定工作。甘肅、青海、遼寧3個省區(qū)的劃定工作比較扎實，做到了地、圖相符，逐塊落地落實。其中，甘肅劃定基本草原3.83億畝，青海4.8億畝，遼寧1120萬畝。四川、云南采用以計算機軟件勾畫繪圖為主、地面抽查驗證為輔的方法，基本完成劃定工作。其中四川劃定2.13億畝，云南1.88億畝。

—3個省區(qū)正在抓緊劃定。河北、新疆、西藏3個省區(qū)近年來加大工作力度，加快了劃定工作步伐，取得了一些進展。河北劃定基本草原1132萬畝，新疆粗略估計劃定4億畝，西藏粗略估計劃定5.2億畝。

—4個補獎省區(qū)有少量工作進展。吉林上報劃定基本草原197.5萬畝，黑龍江上報1436萬畝，但同時又都認為數(shù)據(jù)不實，沒有得到地方認可。寧夏農(nóng)牧廳2015年籌措200萬元準(zhǔn)備開展全區(qū)基本草原劃定工作。山西擬將右玉縣31萬畝確權(quán)到戶草原劃為基本草原。

3.南方和中部省份開展部分試點。貴州、廣西、河南等省區(qū)通過開展草原確權(quán)和承包，推動了當(dāng)?shù)鼗静菰瓌澏üぷ?。其中，貴州在全省確權(quán)并劃定基本草原1472萬畝；河南省在南召縣、偃師縣劃定118萬畝；廣西在龍勝縣、田林縣試點劃定基本草原14萬畝。

二、存在的突出問題

各地在開展基本草原劃定和推動基本草原保護制度落實的過程中，出現(xiàn)了一些普遍和共性的突出問題，總結(jié)和歸納起來主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是落實基本草原保護制度的內(nèi)生動力不足。目前基本草原保護工作方面雖然取得了一定進展，但各地開展工作的動力主要來自上級的壓力，很大程度上是為了完成應(yīng)付上級布置的工作任務(wù)，或為獲得國家更多的項目資金支持，迫于不得已而為之，各地積極主動劃定基本草原、落實制度的內(nèi)生動力明顯不足。劃定基本草原就意味著更加嚴格的土地用途管制，不少地方政府認為必然會限制經(jīng)濟發(fā)展空間，不愿甚至阻撓劃定基本草原。由于短期內(nèi)看不到劃定基本草原的好處，大多數(shù)農(nóng)牧民不知情、不關(guān)心、不參與，沒有劃定基本草原的主觀愿望和訴求，基本草原保護制度落實缺乏深厚的群眾基礎(chǔ)。

二是劃定和管理缺乏專門法規(guī)的規(guī)范指導(dǎo)?！恫菰ā芬?guī)定，基本草原的保護管理辦法，由國務(wù)院制定。農(nóng)業(yè)部從2003年起就開始著手起草《基本草原保護條例》，十多年來曾組織多次調(diào)研和討論，但對一些重大問題的研究力度仍然不夠，條例起草制定工作總體偏慢。除內(nèi)蒙古出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原管理條例》外，其他省區(qū)均未出臺相應(yīng)配套法規(guī)。由于缺乏專門法規(guī)的規(guī)范指導(dǎo)，地方在推動基本草原保護制度的過程中，大家各自為政、自行其是，基本草原劃定工作組織方式、工作程序以及劃定范圍、比例等可謂五花八門、各不相同。大部分地方存在重劃定、輕管理的問題，對已劃定的基本草原缺乏嚴格的管控舉措。

三是基本草原劃定成果運用激勵不夠。大部分省區(qū)對劃定基本草原做出了部署，但在中期檢查指導(dǎo)、后期檢查評估等方面缺乏系統(tǒng)性的工作考慮和安排。農(nóng)業(yè)部作為主管全國基本草原劃定和管理的單位，在工作檢查指導(dǎo)和評估方面也做得不夠。一些地方結(jié)合本地實際情況，完成了劃定工作任務(wù)，但對于是否符合上級要求、工作完成的好壞心中沒底。一些付出巨大努力、工作十分扎實的地方，沒有得到上級的肯定和資金政策等方面的鼓勵支持；目前尚未開展相關(guān)工作的地方，也未受到鞭策或處罰。工作干不干、干得好不好，結(jié)果沒有差別，這對落實基本草原保護制度造成了負面影響。

三、對幾個關(guān)鍵問題的分析思考

基本草原保護屬于新鮮事物，各地在探索和嘗試過程中，出現(xiàn)了一些認識不一、爭議較多的問題。只有把這些關(guān)鍵問題研究思考清楚，才能思想上統(tǒng)一，精力上集中，力度上加大。

1.關(guān)于“草原”的界定。界定“草原”的屬性、范圍和規(guī)模，是開展基本草原劃定的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前對于草原的界定出現(xiàn)了多套數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，即20世紀(jì)80年代第一次全國草地資源調(diào)查、國土二調(diào)和部分省區(qū)重新開展的省級草原資源調(diào)查結(jié)果等，組織調(diào)查的時間節(jié)點、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)方法不同，數(shù)據(jù)差別較大。目前大部分省區(qū)草原工作仍沿用第一次草調(diào)數(shù)據(jù)，部分省區(qū)有多套數(shù)據(jù)混用的情況，東北等一些半牧區(qū)省份有運用國土二調(diào)草原數(shù)據(jù)的傾向。我們認為，由于第一次草調(diào)數(shù)據(jù)仍是當(dāng)前草原部門最為權(quán)威的數(shù)據(jù)，各地特別是草原面積較大的省區(qū)應(yīng)繼續(xù)沿用第一次草調(diào)數(shù)據(jù)，對于草原資源變化確實較大并經(jīng)省級政府明確認可的，也可運用國土二調(diào)或其他草原數(shù)據(jù)。

2.關(guān)于“基本草原”的界定。目前，國家的相關(guān)文件尚未對基本草原的概念做出權(quán)威的定義，大家對什么是基本草原的理解各不相同。《草原法》規(guī)定了應(yīng)該劃為基本草原的七種類型，大家普遍認為這七種類型過于寬泛，能夠涵蓋所有草原，幾乎找不出不應(yīng)劃為基本草原的情形，應(yīng)進一步細化和具體化，但如何細化、什么草原不應(yīng)劃為基本草原等爭議太大，各地在部署基本草原劃定工作中，為保險起見，都基本照搬了《草原法》的七種類型規(guī)定。我們認為，基本草原的定義可以較為宏觀籠統(tǒng)，但范圍應(yīng)該更加明確，將已承包給牧民經(jīng)營使用的草原、國家草原生態(tài)工程項目區(qū)和草原補獎?wù)邔嵤﹨^(qū)，以及城鎮(zhèn)化擴張、工礦開發(fā)等對草原生態(tài)破壞較大的區(qū)域，優(yōu)先劃為基本草原，對于地域偏遠、人煙稀少、牲畜承載壓力較小的荒漠化草原可暫不列為基本草原劃定范圍。

3.關(guān)于劃設(shè)比例。2011年《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》明確要求，各地要依法推進基本草原劃定，基本草原劃定面積達到本地草原面積的80%。當(dāng)時提出這一劃設(shè)比例要求，并未做深入細致的測算和研究，主要參照了基本農(nóng)田80%的劃設(shè)比例。大部分省區(qū)也做出了80%的比例要求，內(nèi)蒙古規(guī)定要求達到牧區(qū)草原面積的80%，東北等一些半牧區(qū)省份要求將確權(quán)的面積或生態(tài)補獎區(qū)域劃為基本草原。有相當(dāng)一部分地方認為80%的比例過高過嚴，應(yīng)當(dāng)寬松一點，有的認為不應(yīng)事先規(guī)定比例，應(yīng)按規(guī)定的類型實際劃出多少就是多少。我們認為，在較大區(qū)域范圍內(nèi)還是需要規(guī)定一個比例，以對基本草原劃定工作進行宏觀指導(dǎo)，考慮到草原難以像耕地一樣通過占補平衡實現(xiàn)面積穩(wěn)定，全國基本草原的比例可以放寬到70%，一些大牧區(qū)省份的比例可以達到80%，半牧區(qū)、中部和南部省份可以降到60%甚至更低。

4.關(guān)于劃定主體。目前，各地劃定基本草原的組織方式、劃定主體不盡相同，內(nèi)蒙古、青海、甘肅、新疆、遼寧等5省區(qū)由當(dāng)?shù)卣M織劃定，西藏、貴州由農(nóng)牧部門與國土資源部門聯(lián)合劃定，其他省區(qū)除由縣級政府公示外基本以農(nóng)牧部門組織劃定為主。由政府主導(dǎo)組織劃定的，政府領(lǐng)導(dǎo)均比較重視，工作力度較大，各部門間工作比較協(xié)調(diào)，基本草原劃定的權(quán)威性較高。由農(nóng)牧部門單獨組織劃定的，大都不扎實不徹底，權(quán)威性不夠，作用效果發(fā)揮不明顯。我們認為，劃定基本草原屬于國土空間規(guī)劃管制的重大調(diào)整，屬于政府職能，而且2011年國務(wù)院文件明確要求縣級以上地方人民政府要切實履行職責(zé)，做好本行政區(qū)域內(nèi)基本草地的劃定、保護和監(jiān)督管理工作，因此基本草原劃定工作必須由當(dāng)?shù)卣M織實施。

四、健全完善制度的建議

（一）加快推進基本草原保護制度落實工作。要進一步提高認識，把建立基本草原保護制度當(dāng)作落實《草原法》、落實中央加快推進生態(tài)文明建設(shè)的一項重要任務(wù)，堅決落實，切實抓好。充分利用國家重視生態(tài)、推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的難得機遇，出臺扶持支持政策，推進基本草原保護制度建設(shè)工作取得實質(zhì)性進展。

（二）健全完善基本草原保護制度法規(guī)。認真貫徹國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，加快推進《基本草原保護條例》起草立法工作，將基本草原概念、更加明確的劃定范圍、嚴格的用途管制措施、嚴厲的處罰等重要關(guān)鍵問題寫入條例草案文本。參考借鑒內(nèi)蒙古的經(jīng)驗，推動草原面積較大的省區(qū)和民族區(qū)域自治地方出臺基本草原保護的地方性法規(guī)。

（三）對基本草原實行嚴格的保護和用途管制。對基本草原實施嚴格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴格，經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)和植被恢復(fù)費繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他草原。

（四）嚴厲打擊破壞基本草原的行為。在起草制定基本草原保護法律法規(guī)的過程中，要明確對破壞基本草原、違反基本草原保護規(guī)定行為的罰則，在經(jīng)濟處罰、量刑定罪上要明顯比一般草原重、嚴。加強草原監(jiān)理體系建設(shè)，提升執(zhí)法監(jiān)督工作水平。加大案件查處力度，嚴厲打擊破壞基本草原的違法行為。（調(diào)研組成員：劉加文 楊智、衛(wèi)琳、囡丁、劉帥、王冠聰、郭旭）