張小昆

（河南大學(xué) 河南 開(kāi)封 475000）

由明朝“考成法”談起

張小昆

（河南大學(xué) 河南 開(kāi)封 475000）

從歷史上看，治國(guó)有三個(gè)核心內(nèi)容:任人、信賞、必罰，其實(shí)就是講的吏治問(wèn)題，吏治在歷史上便是評(píng)價(jià)一個(gè)君主是否有作為，是否能夠治理好國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)。治吏之重在于考課——把握績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵，可以說(shuō)每個(gè)朝代的治吏之道都是重視對(duì)官吏的政績(jī)進(jìn)行考核。本文嘗試以明朝考成制度為例探索中國(guó)古代職官考課制度的沿革及其現(xiàn)代啟示的內(nèi)在規(guī)律性，從而發(fā)掘?qū)Ξ?dāng)今地方政府績(jī)效評(píng)估制度的啟示。

京察；考成法；績(jī)效評(píng)估

一、明代考成法形成的歷史背景由來(lái)及內(nèi)容

（一）“京察”與“外察”

按明制，京官每六年考察一次，叫做“京察”，管理京察的，是六部尚書(shū)之首的吏部尚書(shū)會(huì)同都察院（主掌監(jiān)察、彈劾及建議）左都御史共同負(fù)責(zé)。地方官每三年考察一次，是為“外察”以“四格”、“八法”為升降標(biāo)準(zhǔn)。

“四格”為：守、政、才、年。每格按其成績(jī)列為稱(chēng)職、勤職、供職三等。列一等者記名，得有升任外官的優(yōu)先權(quán)。

“八法”為：貪、酷、無(wú)為、不謹(jǐn)、年老、有疾、浮躁、才弱?？疾熘髮⒐倮舴譃榉Q(chēng)職、平常、不稱(chēng)職三等，對(duì)不稱(chēng)職者予以精神、物質(zhì)或行政等方面的懲戒或處分?？梢哉f(shuō)，“京察”與“外察”明確規(guī)定了考察的具體方式方法，官員考察遂制度化和定型化;考察的查處標(biāo)準(zhǔn)和辦法以及考察責(zé)任、程序等由不明確到明確；對(duì)官吏的考察制度得到了比較有力的實(shí)施，也取得了比較良好的效果。

作為為明朝職官考課制的基礎(chǔ)，“京察”與“外察”也存在著很大缺陷，沒(méi)有制度秩序的保障;再者就是古代對(duì)官員的考核任用上有許多分類(lèi)，以貴賤區(qū)分為基礎(chǔ)的階級(jí)分類(lèi)，以區(qū)域優(yōu)劣為前提的區(qū)域分類(lèi)，以出身和資歷為基礎(chǔ)的等級(jí)分類(lèi)，以籍貫和親屬為區(qū)別的嫡親分類(lèi)等等，反映了濃厚的封建意識(shí)，使很多優(yōu)秀的官吏被壓制甚至埋沒(méi)，而有些“庸才”卻被重用。

（二）考成法

萬(wàn)歷元年六月，內(nèi)閣首輔張居正，針對(duì)考察官吏制度混亂不堪、弊端叢生的現(xiàn)象在上《請(qǐng)稽查章奏隨事考成以修實(shí)政疏》，提出：論述推行考成法的必要性[1]“蓋天下之事，不難于立法，而難干法之必行，不難于聽(tīng)言，而難于言之必效。若詢(xún)事而不考其終，興事而不加屢省，上無(wú)綜核之明，人懷茍且之念，雖使堯舜為君，禹皋為佐，亦恐難以底績(jī)而有成也。臣等竊見(jiàn)近年以來(lái)，章奏繁多，各衙門(mén)題復(fù)，殆無(wú)虛日。然敷奏雖勤，而實(shí)效蓋鮮”并請(qǐng)行稍查章奏隨事考成的辦法，即張居正的考成法。[2]

其內(nèi)容可概括為兩條：

其一是六部和都察院要把所屬官員應(yīng)辦之事，酌盤(pán)道路遠(yuǎn)近，事情緩急，規(guī)定出完成期限。然后分別登記在三個(gè)帳薄上，一本由部、院留做底薄，一本送六科，一本送內(nèi)閣。

其二是六部和都察院分別按照底簿登記，對(duì)所屬官員承辦之事，逐月檢查，完成一件，注銷(xiāo)一件。如未按期完成，必須如實(shí)申報(bào)，否則以違制罪論處。六科根據(jù)帳薄登記，稽查六部的執(zhí)行情況，驚半年上報(bào)一次，并對(duì)違限事例進(jìn)行議處。內(nèi)閣亦根據(jù)帳簿登記，稽查六科，井對(duì)欺除事例進(jìn)行懲處。這樣，月有考，歲有稽，內(nèi)閣總其成?！爸吕碇?，無(wú)逾于此?！?/p>

二、考成法的意義及對(duì)明代的影響

考成法的實(shí)施，建立以?xún)?nèi)閣領(lǐng)導(dǎo)六科、再以六科監(jiān)督六部，并以六部統(tǒng)率文武百官及地方撫按的新體制。所謂“內(nèi)閣集權(quán)”，就是使內(nèi)閣成為整個(gè)國(guó)家的政治中樞，由內(nèi)閣首輔來(lái)指揮整個(gè)國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行。破除了嘉、隆以來(lái)“紀(jì)綱不肅，法度不行，上下務(wù)為姑息，百事悉從委拘”的狀況。創(chuàng)行考成祛是為了對(duì)各級(jí)官員實(shí)行“詢(xún)事考言，以言核事，以事核功，的考核，做到“用人必考其終，授任必求其當(dāng)，誦舍進(jìn)退，一以功實(shí)為準(zhǔn)”“致理之道，莫急于安民生，安民之要，惟在于核吏治”，只有整頓好吏治，才能有行法之人，所以張居正的改革從整頓吏治入手。而“稽察吏治，貴清其本源”，只有整頓好這些關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，方能形成改革的突破口。

張居正憑借考成法所建立的以?xún)?nèi)閣為首的組織系統(tǒng)和統(tǒng)治體系實(shí)行內(nèi)閣集權(quán)，首輔執(zhí)政”明確規(guī)定由內(nèi)閣控制六科并進(jìn)而控制部、院乃至撫按等地方長(zhǎng)官，建立了中央對(duì)地方政府的直線(xiàn)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)了官吏的督促與考核，然后下令裁減從中央到地方各級(jí)行政部門(mén)的冗官，從而提高官吏的素質(zhì)和行政效率。獲取了一個(gè)素質(zhì)和效率較高的行政體系。這說(shuō)明重政績(jī)考核，憑政績(jī)用人，是各個(gè)朝代獎(jiǎng)勤罰懶、選賢用能、整飭社會(huì)、改善吏治的重要措施和共同特點(diǎn)，也足見(jiàn)政績(jī)對(duì)官員升遷和吏治建設(shè)的重要作用，是古代官僚政治得以良好運(yùn)行的重要保證，只有對(duì)官吏進(jìn)行嚴(yán)格而又有效的考核，可以使官吏盡忠職守，提高效率。[3]可以對(duì)官員發(fā)揮監(jiān)督，約束、鞭策與激勵(lì)的作用，可以說(shuō)對(duì)官員清廉、百姓樂(lè)作，乃至國(guó)力的強(qiáng)盛都發(fā)揮了巨大的功能。

三、考成法對(duì)我國(guó)現(xiàn)行績(jī)效評(píng)估機(jī)制的啟示

（一）我國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估估機(jī)制的由來(lái)與引入

政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為本;評(píng)估活動(dòng)過(guò)程謀求信息溝通機(jī)制在政府部門(mén)之間、政府部門(mén)與公眾之間的建立與完善;評(píng)估結(jié)果的使用謀求政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的加強(qiáng)與完善;評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包含效率、行政能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和公眾滿(mǎn)意程度等方面的績(jī)效要求;評(píng)估目的就是要規(guī)范行政行為，提高行政效能，使政府部門(mén)在管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)和改善公眾生活質(zhì)量等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力。

績(jī)效評(píng)估真正運(yùn)用到政府公共管理中來(lái)，則是始于20世紀(jì)50年代美國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度（Performance Budgets）。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府績(jī)效評(píng)估作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施在財(cái)政預(yù)算、政府人力資源管理等方面得到了廣泛運(yùn)用。在“新公共管理”理論的影響下，我國(guó)學(xué)者乃至實(shí)踐家們深感西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估措施的有效性和創(chuàng)新性，為了急于解決我國(guó)政府公共管理面臨的效率問(wèn)題、服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題和公眾滿(mǎn)意度問(wèn)題，在已有考核制度與措施中引入了政府績(jī)效評(píng)估

改革開(kāi)放以來(lái)，為建立“辦事高效，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，行為規(guī)范的行政管理體系”，我國(guó)進(jìn)行了行政管理體制的持續(xù)改革。在變革觀念，轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，改革行為方式的同時(shí)，借鑒和引進(jìn)國(guó)際流行的新的管理機(jī)制，管理技術(shù)和工具，努力提高政府的效能。而在西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估理論于實(shí)踐的影響下，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)績(jī)效評(píng)估日益關(guān)注，并以多種多樣的方式來(lái)推行這一實(shí)踐，中國(guó)各級(jí)地方政府更是對(duì)這一領(lǐng)域進(jìn)行了探索實(shí)踐，走出了一條具有中國(guó)地方特色的政府績(jī)效評(píng)估道路。[4]

（二）考成法對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的借鑒

考成法的為政方針是“尊主權(quán)，課吏職，行賞罰，一號(hào)令”。而封建王朝的官府本為一體，《尉繚子·武議》中對(duì)官府有著這樣的概述：“農(nóng)不離其田業(yè)，賈不離其肆宅，士大夫不離其官府?！笨梢?jiàn)在封建王朝中官與府的絕對(duì)統(tǒng)一，因此考成法中嚴(yán)格對(duì)各級(jí)官吏貫徹朝廷詔旨情況的考察亦可理解為對(duì)封建地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的考核。

加強(qiáng)中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)在行政的系統(tǒng)內(nèi)部建立自上而下的嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估制度，通過(guò)對(duì)對(duì)地方政府進(jìn)行有效的監(jiān)控，以梯次分明、分工明確、有序契合、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的考課制度，行之有效促進(jìn)和鞏固中央政府相關(guān)精神與政策的普遍推行。從而避免地方政府根據(jù)自己先前的經(jīng)驗(yàn)或者教訓(xùn)來(lái)投機(jī)取巧，以損害國(guó)家政治安全的方式來(lái)賺取績(jī)效評(píng)估中的高評(píng)價(jià)。并在加強(qiáng)垂直監(jiān)控的同時(shí)學(xué)習(xí)明代以?xún)?nèi)閣控制六科，六科督察六部，六部督察地方藩、臬等司及撫按官，再以?xún)伤径讲旄菘h官注重上下級(jí)相互監(jiān)督，完善層層督察與監(jiān)察制度。

通過(guò)對(duì)當(dāng)前地方政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的補(bǔ)充和完備不斷的變革和創(chuàng)新，靈活而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效評(píng)估方法和具體而明確的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容相得益彰，使得地方政府績(jī)效評(píng)估制度在內(nèi)容和形式上能更好地服務(wù)于人民大眾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[5]在績(jī)效評(píng)估時(shí)間周期化，時(shí)間上相對(duì)集中，績(jī)效評(píng)估定期化專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置為績(jī)效評(píng)估的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了組織保證，同時(shí)也促進(jìn)績(jī)效評(píng)估的制度化和法制化有了時(shí)間、機(jī)構(gòu)、程序和措施的保證，使我國(guó)績(jī)效評(píng)估制度像是一部受到嚴(yán)格控制的機(jī)器，有效運(yùn)轉(zhuǎn)，被自然地納入與社會(huì)治理一體化的運(yùn)行軌道之中，實(shí)現(xiàn)人民新的政治和諧進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展、社會(huì)和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然。

[1]孟昭信：《試論張居正的“考成法”》，吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)1993年第5期

[2]戴冬冬：《中國(guó)文化對(duì)績(jī)效評(píng)估的影響分析》，東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2004年9月第5期

[3]藍(lán)志勇胡稅根：《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估:理論與實(shí)踐藍(lán)志勇》，《政治學(xué)研究》2008年03期

[4]尚虎平：《我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估悖論:高績(jī)效下的政治安全隱患》，管理世界2008年4期

[5]蔡永紅1，林崇德2：《績(jī)效評(píng)估研究的現(xiàn)狀及其反思》，北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2001年第4期