文／李國光

往事回首

經歷中國加入WTO的法律準備

文／李國光

2001年11月10日在卡塔爾多哈舉行的世界貿易組織第四次部長會議上，全體成員通過協(xié)調一致的方式，接納中國為世貿組織(WTO)正式成員。經過15年漫長而又艱苦的談判，我國終于加入了WTO，這在中國經濟和世界經濟發(fā)展中都是一件具有重大歷史意義的事件，標志著我國對外開放和現(xiàn)代化事業(yè)進入了一個具有里程碑意義的新階段。

我國加入WTO后，經濟、社會、文化以及法制工作等各領域將發(fā)生不同程度的新變化。為了適應即將到來的新形勢，最高法院黨組較早地研究了對策，并決定我和祝銘山負責落實，由于祝銘山要負責最高法院的常務工作，因此此項任務實際上主要是由我承擔的。在大約一年半時間里，我會見了中國政府貿易談判代表龍永圖和參加談判的國務院法制辦公室副主任李適時，赴瑞士日內瓦WTO總部拜訪了負責中國入世談判的中國組組長，較頻繁地出席了國務院有關部委召開的會議，組織了主要由研究室牽頭的各有關業(yè)務廳室參加的與WTO協(xié)定有關的司法解釋的清理工作。與此同時，我在全面系統(tǒng)地研究了WTO規(guī)則后，從比較法的角度考察了WTO規(guī)則與我國現(xiàn)有法律法規(guī)之間的差別，分別在2001年11月20日全國法院入世后審判工作座談會、2001年11月25日中央黨校省部級干部培訓班、2002年上海市政府經濟發(fā)展研究中心和新華社上海分社聯(lián)合舉辦的“企業(yè)論壇”和《中國司法評論》2002年冬之卷（總第5卷）上發(fā)表了演講和文章，重點就中國加入WTO的法律準備闡述了自己的看法，提出了意見。在本世紀初，我所參與的中國加入WTO的法律準備和上一世紀90年代末所進行的亞洲金融危機的爆發(fā)成因及其對策、辦案法律效果與社會效果統(tǒng)一的研究，是我在最高法院工作期間除主管民商、行政、知識產權、海事海商和執(zhí)行工作以及近2年政治部工作外，涉及范圍最廣、縱深度最大、社會關注度最強的三項宏觀調研活動。而其中“中國加入WTO的法律準備”，由于一些意見已被國務院有關部委吸納而效果顯得尤其突出。這項活動的內容較完整地反映在我在2005年準備為越南司法部考察團和全國人大舉辦的與俄羅斯杜馬議員考察團的講話稿中。

我認為，中國加入WTO，是進一步對外開放的偉大決策，也是發(fā)展中國特色的社會主義市場經濟的必然選擇。事實充分證明，中國加入WTO不僅對我國經濟發(fā)展，而且對我國市場經濟法制建設都產生重要影響。

中國加入WTO，從總體上而言，已經形成了對中國經濟發(fā)展以及涉外經濟貿易更為有利的態(tài)勢，這就是享有世貿組織屬下各項多邊協(xié)定規(guī)定的權利，特別是其中關于對發(fā)展中國家成員的特別保護措施；非歧視原則為中國建立公平的國際貿易環(huán)境提供法律依據(jù)；享有通過多邊爭端解決機制解決雙邊貿易爭端的權利；享有參與制定全球經濟貿易規(guī)則的資格等。

中國加入WTO，既要享受應有的權利，又要承擔相應的義務，這就不可避免給我們帶來一定的壓力和挑戰(zhàn)。首先，進一步開放市場會使國內一些產品、企業(yè)和產業(yè)面臨更加激烈的競爭。其次，我國的對外經濟貿易管理體制和有關涉外經濟法律、法規(guī)、政策將在一定程度上受到WTO規(guī)則的制約。再次，世貿組織多邊爭端解決機制在某些個案的裁決上也可能出現(xiàn)對我國不利的結果。事實充分證明，從觀念上、立法上、執(zhí)法（司法）上認真做好充分準備，這對興利除弊，立足主動，迎接挑戰(zhàn)，減少壓力是非常重要而且又是必須的。

我在講稿中，著重分析了WTO規(guī)則與中國相關法律制度的實體比較及其調整。改革開放以來，我國的法制建設特別是經濟立法，取得了重大進展，與市場經濟相適應的法律體系已初步建立，加入WTO有利于我國市場經濟體制的進一步完善。WTO是符合市場經濟發(fā)展客觀需要的國際貿易法律體系，在多邊

貿易體制50多年發(fā)展中，已經形成了一套為WTO各成員方共同接受的國際貿易規(guī)則，它包括GATT1994、農產品協(xié)定、衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)定、紡織品與服裝協(xié)定、貿易技術壁壘協(xié)定、與貿易有關的投資措施協(xié)定、反傾銷協(xié)定、裝運前檢驗協(xié)定、原產地規(guī)則協(xié)定、進口許可證程序協(xié)定、補貼與反補貼措施協(xié)定、保障措施協(xié)定、服務貿易總協(xié)定、與貿易有關的知識產權協(xié)定、建立世界貿易組織協(xié)定、關于爭端解決規(guī)則和程序的諒解、貿易政策評審機制協(xié)定等。此外，還有烏拉圭回合以后達成的新協(xié)議：自然人流動協(xié)定、基礎電信服務協(xié)定、信息技術產品協(xié)定、全球金融服務貿易協(xié)定。 WTO這些規(guī)則可以被認為是國際經濟貿易法律體系的核心組成部分，應當指出，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，包括部門規(guī)章，與WTO規(guī)則還有不相一致的地方。中國加入WTO，還需對自己相關的法律、法規(guī)和政策進行修改、完善和調整，使我國的國內法與WTO協(xié)議及覿則相適應。

關于外貿法律制度

WTO關于外貿方面的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在多邊貨物貿易協(xié)定中，如GATT1994、反傾銷協(xié)定、補貼與反補貼措施協(xié)定、保障措施協(xié)定、原產地規(guī)則協(xié)定、進口許可證程序協(xié)定、裝運前檢驗協(xié)定、農產品貿易協(xié)定、紡織品與服裝貿易協(xié)定、貿易技術壁壘協(xié)定、衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)定等，這些協(xié)定主要是要求取消對貨物進口的數(shù)量限制措施、統(tǒng)一管理外貿進出口、以關稅作為調控進口的主要措施，體現(xiàn)透明度和可預見性、放開外貿經營權等。

改革開放以來，我國外貿體制盡管取得穩(wěn)步進展，但是與WTO規(guī)則相比，仍然存在一定差距，主要在以下三個涉及外貿體制特別是進口管理體制和經營體制問題上，需要做較大的調整與完善。

一是對外貿易經營權。

我國原《對外貿易法》規(guī)定了對外貿易經營者的許可制度，對生產企業(yè)、商業(yè)、物資企業(yè)取得自營進口權規(guī)定了管理的審批程序。多數(shù)大中型生產和流通企業(yè)被排除在國際貿易和商業(yè)競爭之外。這些規(guī)定與WTO規(guī)則相比有較大差距。WTO成員的通行做法是企業(yè)在依法注冊后，既享有在國內市場的銷售權，又享有進出口權。

我國在入世前，曾承諾對外貿易經營權由審批制轉變?yōu)榈怯浿?。早?996年，外經貿部就開始對5個經濟特區(qū)的生產企業(yè)實行進出口經營權登記制。1998年年底和1999年年初，外經貿部又先后對國家重點企業(yè)、全國大型工業(yè)企業(yè)及上述企業(yè)的生產性成員企業(yè)實行進出口經營權登記備案制。1999年年底，外經貿部兩次發(fā)文，對全國范圍內的國有、集體所有制科研院所、高新技術企業(yè)和生產企業(yè)實行自營進出口權登記制，這樣，我國在入世前夕，實行進出口經營權審批制的，僅是流通領域的商業(yè)企業(yè)、私營企業(yè)。

中國加入WTO，要求我國加快改革現(xiàn)行的外貿經營許可制度，改革外貿代理制度，并在相關的法律規(guī)定中，修改有關經貿主體法律地位的規(guī)定，逐步向國際通行的做法靠攏，真正賦予經濟貿易法律關系的主體以平等的法律地位。據(jù)此，我國承諾在加入WTO后三年取消外貿許可制，除指定經營的產品以外，所有在中國依法注冊登記的企業(yè)都可以享有外貿經營權。根據(jù)修改后的《對外貿易法》規(guī)定，以往由國營獨資外貿公司占主導地位的外貿經營體制，正逐步向包括國有、合資、外資、股份制、集體、私營等多種所有制形式的經營體制過渡。

二是降低關稅。

WTO基本原則之一就是關稅減讓。烏拉圭回合多邊貿易談判成果之一，就是大幅度增加了約束關稅比例。約束關稅構成了關稅稅率的上限，一國改變約束稅率，必須與其貿易伙伴談判，并對貿易的損失作出補償。

為擴大對外開放，中國從1992年起至入世前已先后7次降低進出口關稅稅率。中國進出口關稅的平均水平從1992年的42.5%下降至15.3%。目前，發(fā)達國家平均關稅水平為3%，發(fā)展中國家為10%。我國加入WTO，承諾對貨物進口關稅的約束。到2005年，中國的平均關稅降到10%。

三是改革不規(guī)范的進口行政管理措施。

過去，我國實行較嚴格的外貿管制，對進出口商品的種類、數(shù)量和范圍進行配額和許可證管理。至1992年，中國實行進口配額、許可證、進口控制管理的稅目計1247個，約占進口商品總稅目的20%，而配額和許可證是WTO法律體系要求取消的數(shù)量限制的非關稅措施。

為適應對外開放的需要，改革我國的進口管理體制，自1992年開始，我國已7次削減部分商品的進

口配額、進口許可證、進口控制管理措施，至1998年年底，我國共取消875個稅目的進口管理措施，即從1992年的1247個稅目減少到1998年的372個稅目，削減幅度為70%，至入世前，非關稅措施，只占我國海關稅目的5%左右。

關于外資法律制度

WTO《與貿易有關的投資措施協(xié)議》(TRIMs)是世界上第一個專門規(guī)范貿易與投資關系的國際性協(xié)議。所謂投資措施是一國關于對外國投資的鼓勵與限制措施的總稱。TRIMs將GATT中的國民待遇等原則引進國際投資領域，并要求取消限制貿易的投資措施。

中國外商投資企業(yè)法與WTO的差距及其調整，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一、關于外商投資的市場準入。

我國對外商投資的市場準入的規(guī)定主要體現(xiàn)在《外商投資產品指導目錄》和有關的法律法規(guī)中。根據(jù)指導目錄，投資的領域分為鼓勵、限制和禁止三大類。屬于政府鼓勵的一些投資領域，如農業(yè)、基礎設施等，由于缺乏相應的法律保障和配套措施，投資者感到較難操作。制造業(yè)的許多限制類項目仍帶有計劃經濟的痕跡，如國內已經能夠生產并滿足需要的產品，限制外商的投入。近年來，國務院和省級地方人民政府利用過渡期，相應采取了許多措施，情況有了較大改觀。

WTO非常關注服務貿易領域的擴大，外商投資服務業(yè)涉及電信、金融、保險、商業(yè)、零售批發(fā)、對外貿易、投資公司、法律、會計和廣告等廣泛領域，入世前，中國外商投資企業(yè)法雖然允許外商在服務業(yè)投資，但是在這方面的投資仍然受到內部規(guī)則的限制。有些領域明令禁止外商投資。根據(jù)中國入世談判中的市場開放承諾，近年來，中國政府通過制定、修訂法律、法規(guī)和政策，采取了不少實際步驟擴大外商在服務業(yè)領域的投資。例如，根據(jù)修訂后的《商業(yè)銀行法》規(guī)定，四家國有商業(yè)銀行都將引進國外、境外戰(zhàn)略投資者作為改革的必要步驟。2006年6月1日，中國銀行在香港成功上市就是一例。通過修訂《證券法》，成功地引進國外合格機構投資者(QF11)，對資本市場穩(wěn)步開放。通過修訂國有資產管理法規(guī)和政策，鼓勵外資參與國有企業(yè)改組改造，促進外商收購資產管理公司的不良資產，繼續(xù)發(fā)展國有企業(yè)與外商特別是大型跨國公司開展多種形式的合作。此外，探討采用風險投資，設立中外合資風險投資基金等新的投資方式，促進外商投資高新企業(yè)收到了明顯的實效，促進電信、保險、外貿、內貿、旅游等服務領域的對外開放，吸收外資的法律法規(guī)正在加緊制訂、完善中。

二、關于外商投資企業(yè)的國民待遇。

根據(jù)TRIMs規(guī)定，各成員方在對來自另一成員方領土的資本投資方面的規(guī)定的待遇應不低于國內同類投資所享有的待遇，從我國外資法律、法規(guī)具體內容來看，主要存在兩方面的問題：

一方面，給予外商投資企業(yè)諸多高于國內企業(yè)的“超國民待遇”，主要表現(xiàn)在稅收上的全面優(yōu)惠。為適應我國加入WTO的形勢，入世前我國政府決定將統(tǒng)一內外資企業(yè)稅收政策，以全面執(zhí)行稅收的國民待遇原則。國務院于2001年4月批準，取消對新設立的外商投資和外國高新企業(yè)來源于經濟特區(qū)（包括上海浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)內）的專業(yè)收入自注冊登記之日起5年內免征營業(yè)稅的優(yōu)惠政策。

另一方面，又對外商投資企業(yè)規(guī)定了某些限制，主要是在我國一些法規(guī)、規(guī)章在某些方面給予外商投資企業(yè)的待遇有的低于國民待遇，如規(guī)定限制性要求，包括貿易外匯平衡、內銷比例、當?shù)爻煞趾彤數(shù)毓蓹?、收費項目實行國內國外企業(yè)兩種標準等。

（1）當?shù)爻煞郑ê浚┮?。指?guī)定企業(yè)必須最低限度地購買或使用國產品，如規(guī)定只能使用當?shù)禺a煉焦煤，或該廠必須使用多少噸或多少金額的當?shù)責捊姑?，或百分之多少的鋼在生產時要使用當?shù)禺a煉焦煤。

在我國的外資法中，有的規(guī)定了當?shù)睾康囊?。如《中外合資企業(yè)經營法》《外資企業(yè)法》以及《中外合作經營企業(yè)法》都有此類規(guī)定，即要求外商投資企業(yè)所需原材料、配件等物資應首先在中國購買。《外商投資產業(yè)指導目錄》中，把出租汽車服務業(yè)列為限制外商投資產業(yè)，并規(guī)定使用的出租汽車僅限于國內購車。與此相適應的還有國產化要求，對達到國產化要求的汽車給予優(yōu)惠。顯然，此類規(guī)定違背了WTO規(guī)則，按照TRIMs協(xié)議第二條及該協(xié)議所附《解釋性清單》第一項規(guī)定，各成員不得以任何形式限制企業(yè)購買、使用當?shù)厣a的或者來自于當?shù)氐漠a品。

我國在加入WTO談判中，已經

作出取消“當?shù)睾恳蟆钡某兄Z，全國人大常委會和全國人大分別于2000年10月和2001年1月，作出了修改《中外合資經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》和《中外合作經營企業(yè)法》相關條款的決定，明確在批準的經營范圍內需要的原材料、燃料等物資，可以在中國購買，也可以在國際市場購買。

（2）貿易平衡的要求。指規(guī)定用于當?shù)厣a過程的進口產品的金額和數(shù)量限于在當?shù)厣a產品的出口金額或數(shù)量。其目的在于限制進口，以免造成外匯流失，對外收支不平衡。我國在改革開放初期，由于國家整體外匯儲備較少，國家實行了比較嚴格的外匯管理制度。為保證國家整體外匯收支平衡，我國《中外合作經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合資經營企業(yè)法實施細則》對企業(yè)的外匯收支平衡作了明確規(guī)定，要求外商投資企業(yè)“應當自行解決外匯收支平衡”，或“外匯收支一般保持平衡”。這在當時是十分必要的。隨著中國改革步伐加快，1994年中國的外匯管理體制實行了人民幣經常項目下有條件可兌換。1997年1月14日國務院對《外匯管理條例》作了修正，規(guī)定“國家對經常性國家收支和轉移不予限制”。從法律上明確了我國已經允許經常項目下的外匯可自由兌換。我國外商投資企業(yè)法中關于企業(yè)自行解決外匯收支平衡的規(guī)定，已經與我國外匯管理體制改革和我國市場經濟發(fā)展的新形勢下不相適應，也與WTO不得通過外匯平衡的要求限制企業(yè)的進口的規(guī)定不相符合，因此，九屆全國人大常委會第18次會議通過決定，刪去《中外合作經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》的有關規(guī)定。國務院也對《中外合資經營企業(yè)法實施細則》的相關規(guī)定進行了修改。

（3）當?shù)毓蓹嘁?。指?guī)定公司股權的一定百分比由當?shù)赝顿Y者持有，我國《指導外商投資方向暫行規(guī)定》第4條第3款規(guī)定，《外商投資產業(yè)指導目錄》可以列明不允許外商投資經營以及應當由國有資產占控股地位和主導地位(即國有資產占外商投資企業(yè)注冊資本51%以上)的外商投資項目。根據(jù)我國人世談判的承諾，2000年10月31日九屆全國人大常委會第18次會議關于修改《中外合資企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》的決定，以及2001年3月15日九屆全國人大常委會第四次會議關于修改《中外合資經營企業(yè)法的》的決定，目前我國已部分取消了某些股權的要求，但在事關國計民生有重大經濟利益的領域，仍應由國有資產占控股地位或主導地位。

三、關于外商投資企業(yè)產品的數(shù)量限制。

根據(jù)TRIMs規(guī)定，替代進口的數(shù)量要求、外匯平衡要求和國內銷售要求等投資措施亦在協(xié)議的明令限制之內。

（1）替代進口。指只要國內能生產，甚至國外同類產品質量更好，價格更有競爭力，也不允許進口。這對進口構成障礙和歧視，我國一些外資立法對外商投資企業(yè)的產品規(guī)定了“以產頂進”的要求，和1987年《關于中外合資合作經營企業(yè)以產頂進辦法》和《中外合資合作經營企業(yè)機電產品以產頂進管理辦法》。這些規(guī)定無疑有悖于WTO規(guī)則的要求，國務院有關部門已進行修改。

（2）出口實績要求。即規(guī)定一定比例的產品應出口。根據(jù)WTO規(guī)則，各成員方不得采取投資措施，規(guī)定在當?shù)厣a的最低出口量、出口額或出口比例；或規(guī)定某項產品對指定市場或地區(qū)出口，我國《外資企業(yè)法》原第3條第1款規(guī)定，設立外資企業(yè)，必須“采用先進的技術和設備，或者產品全部出口或大部分出口”。國務院《關于鼓勵外商投資的規(guī)定》和《外商投資企業(yè)與外國企業(yè)所得稅實施細則》規(guī)定，凡當年出口產值大于企業(yè)產值70%以上的產品出口企業(yè)可享受減免稅收優(yōu)惠。這類針對出口企業(yè)的優(yōu)惠措施又是WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》禁止出口補貼行為。

當時我國外資企業(yè)法作出的上述規(guī)定，雖然是為了促進外商投資企業(yè)保持外匯收支平衡，也是為了適應外向型經濟發(fā)展的需要，國家可以鼓勵外商投資企業(yè)產品多出口，但從法律上明確規(guī)定其出口比例，甚至要求其產品必須全部或大部分出口，則不符合市場經濟原則，也不符合WTO的規(guī)則，當然這種政府干預，也侵犯了企業(yè)產品銷售自主權。因此，九屆全國人大常委會第18次會議將《外資企業(yè)法》第3條第1款修改為：“設立外資企業(yè)必須有利于中國國民經濟的發(fā)展，國家鼓勵舉辦產品出口或者技術先進的外資企業(yè)?！奔磳⑵髽I(yè)出口義務規(guī)定改為國家鼓勵出口的規(guī)定，這是十分必要和及時的。

（未完待續(xù)）