郭婷婷

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南250000)

經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可研究

郭婷婷

(山東大學(xué)法學(xué)院,山東濟(jì)南250000)

對(duì)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目,因其項(xiàng)目自身的危險(xiǎn)性以及經(jīng)營(yíng)者自身自律性的缺失,有必要建立健全的法律體系加以規(guī)范許可經(jīng)營(yíng)。將以營(yíng)利為目的的申請(qǐng)主體納入行政許可的范疇,制定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和設(shè)備、從業(yè)人員資格、安全保障、衛(wèi)生環(huán)境等的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在許可決定作出后,對(duì)許可活動(dòng)進(jìn)行必要的檢查監(jiān)督,保障參與者生命安全,推動(dòng)體育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

高危險(xiǎn)性；體育項(xiàng)目；行政許可；行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》中規(guī)定：“本法所稱行政許可,是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”對(duì)于體育項(xiàng)目,國(guó)家的許可分為不能設(shè)定許可和可以設(shè)定許可。可以設(shè)定許可的體育項(xiàng)目,因?yàn)槠渲苯雨P(guān)系公共安全、人生健康和生命財(cái)產(chǎn)安全,需要國(guó)家利用強(qiáng)制力對(duì)開辦體育活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)體育項(xiàng)目者給予普遍禁止的解除,即對(duì)經(jīng)營(yíng)者身份進(jìn)行合法性確認(rèn)。目前,我國(guó)學(xué)界對(duì)行政許可中如何規(guī)范高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的設(shè)定研究甚少,本文基于對(duì)可以設(shè)定許可的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目,對(duì)許可范圍、程序、監(jiān)督予以研究,并提出建議。

1 高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的界定

2011年6月國(guó)家體育總局公布了擬列入第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的目錄：游泳(游泳、公開水域游泳)、滑冰(花樣滑冰)、滑雪(高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪)、潛水(潛水)、登山(攀巖)。

除了國(guó)家體育總局公布的此8種運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目外,在其他體育市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)管理類法規(guī)中也有涉及。內(nèi)容主要包括高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的制定、申請(qǐng)條件、監(jiān)管制度等方面,時(shí)間跨度為1996年至今。我國(guó)規(guī)制高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的地方性法規(guī)主要有兩個(gè)：一是《廣東高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理規(guī)定》,包括：游泳、潛水、漂流、攀巖、蹦極、射擊、射箭、卡丁車、輪滑、滑翔傘、動(dòng)力滑翔傘、熱氣球等；二是《吉林市高危體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》,包括：游泳、卡丁車、蹦極、攀巖、輪滑、滑雪、滑冰、射箭、潛水、漂流、滑翔傘、熱氣球、動(dòng)力滑翔傘、射擊以及國(guó)家體育行政主管部門規(guī)定的其他高危體育項(xiàng)目。從以上這兩個(gè)部門的規(guī)章可以看出,吉林市的規(guī)章增加了“滑雪、滑冰”,而這些項(xiàng)目在廣州不具有舉辦的可能性,故在部門規(guī)章中沒(méi)有涉及。

2 高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目設(shè)定行政許可的必要性

2.1 項(xiàng)目自身的危險(xiǎn)性

高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目既是在高強(qiáng)度工作后放松的手段,也是對(duì)自身身體素質(zhì)和心理素質(zhì)的挑戰(zhàn)。參加者憑借個(gè)人的興趣和條件,在獲得了一定的參與項(xiàng)目所需要的裝備后進(jìn)行挑戰(zhàn)。但是,由于客觀條件(天氣等)的影響,或是參加者身體素質(zhì)不適合參加此類高危體育運(yùn)動(dòng),如登山需要參加者有良好的身體素質(zhì)來(lái)應(yīng)對(duì)氣溫急劇變化、身體失溫的情況。項(xiàng)目自身具有的危險(xiǎn)性,使得設(shè)立行政許可成為必要。

2.2 經(jīng)營(yíng)者自律性和專業(yè)性的缺乏

經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的組織有自身的項(xiàng)目協(xié)會(huì),如登山協(xié)會(huì)、滑雪協(xié)會(huì)等。但高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目在國(guó)外發(fā)展較成熟,有成熟的行業(yè)組織加以規(guī)范,但這些項(xiàng)目傳入我國(guó)之后,往往缺乏配套的行業(yè)自律制度。為了加強(qiáng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理,保障參加者的合法權(quán)益和人身安全,促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展,對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目設(shè)定行政許可迫在眉睫。

2.3 暫無(wú)相關(guān)立法支持

到目前為止,我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的高危性體育項(xiàng)目法律、法規(guī)和執(zhí)法主體?！吨腥A人民共和國(guó)體育法》早在1995年就頒布,由于成法時(shí)間早,缺乏對(duì)高危性體育項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)范。經(jīng)營(yíng)高危體育項(xiàng)目許可的主要文件是《全民健身?xiàng)l例》、《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》以及《國(guó)家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》。但相互之間的規(guī)定并不統(tǒng)一,存在下位法與上位法相抵觸的現(xiàn)象。對(duì)于高危體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)許可中的主體資質(zhì)、申請(qǐng)程序等表述不一,難以加以直接的法律適用。而在《行政許可法》中明確規(guī)定,政府規(guī)章無(wú)法設(shè)定行政許可,這就使前文所述的經(jīng)營(yíng)管理類規(guī)章失去了裁量經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目是否合法的執(zhí)法依據(jù),進(jìn)而導(dǎo)致了體育市場(chǎng)管理的混亂,經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和參與者的生命安全難以得到有效的保障。

3 經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可規(guī)定

3.1 學(xué)界關(guān)于申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目行政許可主體資質(zhì)的爭(zhēng)論

對(duì)于申請(qǐng)高危體育項(xiàng)目的行政主體,在《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》)和《國(guó)家體育總局關(guān)于做好經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目管理工作的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)中均有規(guī)定?！掇k法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目,是指以營(yíng)利為目的,從事按照《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定公布的高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！薄锻ㄖ芬?guī)定：“經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目,是指從事公告所列高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的所有類型的主體,既包括以營(yíng)利為目的的企業(yè)、個(gè)體工商戶,也包括有經(jīng)營(yíng)行為的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位等。只要是經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目活動(dòng)的市場(chǎng)主體,不論是否以營(yíng)利為目的,都應(yīng)當(dāng)依法向體育主管部門申請(qǐng)?jiān)S可?！眱煞ㄖg對(duì)于申請(qǐng)的主體資質(zhì)的疑問(wèn)在于：經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的主體是否需要以營(yíng)利為目的。對(duì)于申請(qǐng)的主體來(lái)說(shuō),《辦法》所做的規(guī)定涉及的主體范圍要小于《通知》的規(guī)定,即對(duì)于一些不以營(yíng)利為目的的主體,經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目時(shí)不需經(jīng)過(guò)行政許可。有學(xué)者認(rèn)為《辦法》所做的對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體需要“以營(yíng)利為目的”的限制過(guò)于狹隘,認(rèn)為營(yíng)利不是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)安全性、可靠性的標(biāo)準(zhǔn),而更傾向于《通知》所做的規(guī)定。筆者認(rèn)為,以營(yíng)利為目的的主體作為申請(qǐng)行政許可的對(duì)象,理由如下。

首先,從行政許可的立法目的來(lái)看?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可,是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。”行政許可法本質(zhì)上是對(duì)全面禁止的一種解禁行為,在未對(duì)特殊行為加以權(quán)利開放時(shí),默認(rèn)為不具有此項(xiàng)申請(qǐng)的權(quán)利。而具體到申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)高危體育項(xiàng)目時(shí),考量申請(qǐng)人的申請(qǐng)目的成為審查的一個(gè)實(shí)質(zhì)要素是有必要的。行政許可法中具有效率與便民的原則,縮小申請(qǐng)主體的范圍,不審查非營(yíng)利目的主體的資質(zhì),將學(xué)校、公益組織等一些具有經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目資質(zhì)的主體給予法規(guī)上的放行,可以貫通行政許可法的立法目的。

其次,從對(duì)高危險(xiǎn)體育項(xiàng)目設(shè)立行政許可的原因看,有必要設(shè)立行政許可。一些行業(yè)社團(tuán)管理松散,經(jīng)營(yíng)者由于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的原因不能為參與者提供有效的保護(hù),從而危及參與者的人身安全。從這個(gè)角度再來(lái)討論是否“以營(yíng)利為目的”為規(guī)范申請(qǐng)主體的必要,結(jié)果很明顯。非營(yíng)利的主體為學(xué)校以及公益組織,有各自嚴(yán)格的規(guī)章制度,以全民健身或者是方便學(xué)校教職工的生活,如學(xué)校為促進(jìn)師生鍛煉而建立的不對(duì)外開放的游泳館。此類項(xiàng)目一般只需要經(jīng)過(guò)正常的審批,而無(wú)須以高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目為內(nèi)容申請(qǐng)行政許可。高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目,通常具有參加成本昂貴、設(shè)備復(fù)雜、要求有專門的教練人員伴隨的特點(diǎn),而經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的主體,常常又被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所制約,采取縮減成本的方式實(shí)現(xiàn)營(yíng)利的最大化。如：對(duì)社會(huì)公眾開放的游泳館,泳池旁沒(méi)有專業(yè)的教練員值班而導(dǎo)致出現(xiàn)游泳人員溺水,而在學(xué)校不對(duì)外開放的游泳池很少出現(xiàn)這種現(xiàn)象。因游泳池的受眾有限,開放時(shí)間也僅為游泳課上課的時(shí)間段,不存在因教練員失職而導(dǎo)致的危險(xiǎn)情況的發(fā)生。

綜上所述,《辦法》中關(guān)于申請(qǐng)對(duì)象的限制,僅局限于“以營(yíng)利為目的的主體”,體現(xiàn)了《行政許可法》的效率與便民原則,對(duì)于不需要規(guī)制的非營(yíng)利主體放寬經(jīng)營(yíng)限制,不等于與放寬經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)則,在后置的監(jiān)督機(jī)制中予以同等的監(jiān)督、管理,方可體現(xiàn)《行政許可法》的立法意圖,達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重。

3.2 高危險(xiǎn)性體育場(chǎng)所開放條件與技術(shù)要求

3.2.1 經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)

高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目種類多集中在戶外運(yùn)動(dòng),對(duì)自然條件和人工設(shè)備的要求較高,即使是依靠自然條件,也需要進(jìn)行人工改造加以利用?！扼w育場(chǎng)所開放條件與技術(shù)要求》中對(duì)體育設(shè)施建造、設(shè)備配備、設(shè)備維護(hù)等作出了詳細(xì)的專門規(guī)定。如：對(duì)游泳池的規(guī)定涉及水面面積、水深、防滑水道、排水溝、安全防護(hù)網(wǎng)、更衣室、疏散通道、消毒池、通風(fēng)設(shè)施、廣播、公共標(biāo)識(shí)等。不僅對(duì)游泳區(qū)域作出了規(guī)定,對(duì)配套的設(shè)施及防護(hù)裝置也作出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定。由全國(guó)體育標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)設(shè)施設(shè)備分技術(shù)委員會(huì)主編的《體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)匯編》一書,總結(jié)了我國(guó)體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的基本經(jīng)驗(yàn),全面呈現(xiàn)了體育設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)容,收錄體育設(shè)施設(shè)備方面國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)17項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng),成為指導(dǎo)體育設(shè)施設(shè)備設(shè)計(jì)、建造、驗(yàn)收領(lǐng)域的規(guī)范性參考書。對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可所規(guī)范的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所及設(shè)備,應(yīng)該具有此類更為寬泛的外延,將可能會(huì)造成危險(xiǎn)的設(shè)備、設(shè)施納入許可范圍,避免安全隱患。

3.2.2 從業(yè)人員必備條件

對(duì)于某些特殊的體育項(xiàng)目來(lái)說(shuō),從業(yè)人員即教練的作用要遠(yuǎn)大于設(shè)施設(shè)備給參加者帶來(lái)的影響,如潛水、滑翔傘等。由于這些項(xiàng)目難度技術(shù)高,需要長(zhǎng)期的專業(yè)訓(xùn)練來(lái)獲得技術(shù),通常都需要進(jìn)行從業(yè)人員資格認(rèn)證,只有經(jīng)過(guò)正規(guī)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的專業(yè)人員才具備指導(dǎo)的資格,才能夠最大限度地保障參與運(yùn)動(dòng)者的生命安全。從業(yè)人員的規(guī)范和監(jiān)管,不僅在于對(duì)主體資格的審查,更在于對(duì)從業(yè)人員前期的培訓(xùn)與后續(xù)的監(jiān)督過(guò)程中。對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)行政許可時(shí),不單審查是否具有主體資質(zhì),是否證照齊全,更要審查客體的專業(yè)能力。

3.2.3 安全保障措施及衛(wèi)生環(huán)境管理要求

建立對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的行政許可制度,最為關(guān)鍵的目的就是保障參與者的生命安全。在設(shè)施完備、人員到位的條件下,由于意外事件發(fā)生而導(dǎo)致的事故屢見不鮮,建立健全安全保障制度是進(jìn)行資格審查的重要環(huán)節(jié)。必需定期進(jìn)行救援演練,建立完善的應(yīng)急救援預(yù)案,增強(qiáng)應(yīng)對(duì)、處置突發(fā)事件的能力,最大限度地減少可能發(fā)生的事故及災(zāi)害的損失。特別是對(duì)衛(wèi)生環(huán)境在監(jiān)督中應(yīng)予以重視,排除傳播疾病的可能,避免交叉感染及二次傳播,經(jīng)營(yíng)者應(yīng)負(fù)有對(duì)參與者是否攜帶易傳染疾病進(jìn)行原始排查的責(zé)任。對(duì)場(chǎng)所的定期消毒、衛(wèi)生檢查也應(yīng)納入項(xiàng)目管理規(guī)章制度中,成為行政許可的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

4 健全行政許可后的監(jiān)督和管理機(jī)制

行政許可的審查,無(wú)論是從形式上審查是否證照齊全,還是從實(shí)質(zhì)上審查是否申請(qǐng)主體具有組織經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的資質(zhì),從實(shí)踐來(lái)看,行政許可的作用只是前置的初審作用,對(duì)于獲得經(jīng)營(yíng)許可者以后的經(jīng)營(yíng)是否同申請(qǐng)時(shí)制定的標(biāo)準(zhǔn)相符合,不具有預(yù)測(cè)的可能性。由此,健全對(duì)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可后的監(jiān)督和管理機(jī)制,有利于防止為了騙取行政許可而制定的“空殼性”標(biāo)準(zhǔn)以及偷工減員情況的發(fā)生。

在行政許可法上公認(rèn)的檢查主體是“誰(shuí)許可,誰(shuí)監(jiān)督”。辦法經(jīng)營(yíng)許可證的機(jī)構(gòu),即縣級(jí)以上人民政府的體育主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目許可后的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督時(shí)應(yīng)注意檢查監(jiān)督的方式,是否與許可時(shí)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)相一致,在不妨礙經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)的情況下,進(jìn)行定期的檢查。對(duì)于設(shè)施、設(shè)備的檢查和人員資質(zhì)、配備的檢查,應(yīng)區(qū)分進(jìn)行。根據(jù)《行政許可法》第68條,“直接涉及到公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備,應(yīng)依法實(shí)施定期檢查。其他事項(xiàng)可采取書面、抽樣、自檢等方式進(jìn)行檢查?！崩纾簩?duì)于面向社會(huì)公開的滑雪場(chǎng)所,對(duì)滑雪場(chǎng)地、滑道、防護(hù)欄、經(jīng)營(yíng)主體提供的滑雪設(shè)備,應(yīng)該進(jìn)行定期檢查；對(duì)可能對(duì)滑雪場(chǎng)地有間接影響的設(shè)備采取抽樣檢查的方式進(jìn)行；對(duì)于滑雪的教練人員,除了體育部門規(guī)定的年審之外,還應(yīng)對(duì)在崗時(shí)期的表現(xiàn)予以不定期的檢查。

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[4]王潤(rùn)斌.治理現(xiàn)代化視野中體育賽事審批制度的取消[J].體育成人教育學(xué)刊,2015(1)：14.

Administrative Licensing of High Risk Sport Operation

GUO Tingting
(Law School,Shandong Univ.,Jinan 250000,China)

It is necessary to establish law system to regulate the high risk sport operation due to its risk and lack of selfdiscipline of the operators.The paper proposes to include porfit onented applicants into the administrative licensing,design standards for working staff,safety guarantee and healthy environment.The activities should be monitored and examined after the administrative license is issued so as to guarantee the life and safety of the participants and promote the development of the sports market.

high risk；sport item；administrative license；industry standard

G80-05

A

：1672-268X(2015)04-0028-03

2015-03-27)