劉劍鋒

PPP 對城市綜合開發(fā)企業(yè)投融資模式的影響

劉劍鋒

2014年以來，影響地方融資平臺未來發(fā)展的新政頻出，預(yù)算法修改、國開行住宅金融事業(yè)部成立、43號文（即《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》）、351號文（即《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》）等政策陸續(xù)出臺。這一系列存量政府債務(wù)清理解決文件均顯示以“城投債+土地財政”為主要代表的“舊”地方政府融投資模式即將退出歷史舞臺，存量地方債務(wù)已被設(shè)置了鎖定的截止時間，即2014年12月31日，此后將進入地方債務(wù)鎖定后的過渡期（1年）。過渡期結(jié)束后，地方政府目前的融投資模式及將被徹底改變。

近一年以來，系列新政陸續(xù)出臺，讓地方政府“舊”融資模式退出歷史舞臺的時刻日益臨近的同時，也讓地方政府“新”融資模式呼之欲出。一個由“三駕馬車”構(gòu)成的新模式輪廓已日漸清晰。即由地方政府債、國開行住宅金融事業(yè)部開發(fā)貸、PPP“三位一體”的融資體系將全面替代城投債的融資功能將是大勢所趨。其中的PPP作為政府大力推廣的模式，成為了近年來的熱詞，尤其引人關(guān)注。作為天然需要與政府進行深度合作的城市綜合開發(fā)企業(yè)，PPP到底是什么？城市綜合開發(fā)企業(yè)的投融資模式會受到什么影響？城市綜合開發(fā)企業(yè)在投融資體系建設(shè)方面應(yīng)如何應(yīng)對？都是攸關(guān)企業(yè)未來發(fā)展的重要問題。

一、PPP要領(lǐng)初探

PPP模式英文全稱為Public-Private-Partnership，有廣義和狹義之分。廣義的PPP為公共部門與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類：外包類由政府投資，私人部門負(fù)責(zé)整個項目中一項或多項職能，通過政府付費實現(xiàn)收益，如BT即屬于此類的典型；特許經(jīng)營類由社會資本參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益，其典型模式有BOT、TOT等；私有化類需要社會資本負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤，典型模式如BOO。上述三大類型中，外包類和特許經(jīng)營類較為常見。

狹義的PPP是指政府與社會資本組成特殊目的機構(gòu)（SPV），其原理與BOT有相似之處，但更加強調(diào)公私部門的全程合作，即從前期的設(shè)計階段，社會資本就參與進來。當(dāng)前我國政府所推廣的就是狹義的PPP模式。與廣義PPP相比，狹義PPP模式下的政府和企業(yè)合作更加緊密和深入，信息更加對稱。政府和社會資本組成的項目公司，針對特定項目，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由項目公司負(fù)責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營。等到特許經(jīng)營期滿后，項目公司終結(jié)并將項目移交給政府。狹義的PPP模式最早在英國誕生，應(yīng)用領(lǐng)域十分廣泛，既包括公路、鐵路等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施項目，也包括醫(yī)院、學(xué)校等社會基礎(chǔ)設(shè)施項目。

我國廣義PPP模式最早可追溯到20世紀(jì)80年代，狹義PPP模式誕生于2004年，但直到近幾年其應(yīng)用范圍才越來越廣，原因除了一些公私合作項目的失敗導(dǎo)致PPP項目降溫之外，合作機制、配套制度和地方政府投融資模式等方面不成熟、不完善也是至關(guān)重要的因素。首先，政府部門較社會資本處于強勢地位，在項目運營和監(jiān)管方面社會資本的決策權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)無法得到有力保障；其次，當(dāng)前PPP模式?jīng)]有可靠的退出機制，這也阻礙了投資者的投資熱情；再次，相關(guān)配套政策不完善，沒有專門針對PPP模式的法規(guī)制度出臺，也沒有專門的PPP管理機構(gòu)；最后，過去幾年地方政府的主流投融資模式為債務(wù)融資+土地財政，對運作過程中協(xié)調(diào)、溝通較為復(fù)雜的PPP模式需求相對較小。

二、PPP（狹義）對投融資的影響

PPP模式（狹義，下同）的推廣對城市綜合開發(fā)企業(yè)投融資體系的影響主要有如下幾個方面：

一是財政軟約束消除，更有利于政企合作的規(guī)范化。目前地方財政的軟約束體現(xiàn)在地方政府在舉借債務(wù)時不考慮自身的財政收入狀況，寄希望于借新還舊或上級政府支援，最終導(dǎo)致過度負(fù)債和對經(jīng)營管理水平的漠視。未來PPP模式推廣以后，地方政府與社會資本對于項目投資的風(fēng)險收益完全自擔(dān)，政府對項目的投資規(guī)模在期初就得以明確，政府的財政支出逐漸透明化。從而更有利于政企合作的PPP項目中，充分發(fā)揮社會資本的經(jīng)營管理優(yōu)勢，加快項目的建設(shè)進程和提高投資效率，從而形成政企合作的良性互動。這也要求相關(guān)企業(yè)具備較強的投后資本經(jīng)營管理能力和資本運作能力，這方面能力較差的企業(yè)將不再受到政府的歡迎。

二是PPP模式較長的業(yè)務(wù)周期，對城市綜合開發(fā)企業(yè)的資金流管理能力提出了挑戰(zhàn)。采用PPP模式由于基建項目通常有投資數(shù)額大、建設(shè)時間長等特征,初期的投資和收益常常不能成正比，這種期限錯配一般會由地方政府對社會資本按一定周期給予一定期限內(nèi)的補貼，來確保PPP模式的參與者能得到合理的投資回報率。根據(jù)世界銀行的調(diào)查，在現(xiàn)有PPP項目中，社會資本收入的39%來自政府協(xié)議支付，34%來自用戶付費，23%來自稅收優(yōu)惠等各類政府補貼，可見PPP項目大部分收入還是來自政府分周期給予的補貼。這意味著相比BT較為短平快的模式，PPP模式下的社會資本對自身現(xiàn)金流的利用效率和期限錯配能力顯得尤為重要,城市綜合開發(fā)企業(yè)應(yīng)要加快資金流轉(zhuǎn)速度，通過完整的資金預(yù)算、資金支付計劃，控制付款節(jié)奏，利用各項目投資空檔期穿插投入，靈活運用資金，加大周轉(zhuǎn)頻次，提高資金使用效率，實現(xiàn)在一定期間內(nèi)，一筆資金運作多項業(yè)務(wù)。

三是PPP項目具有現(xiàn)金流穩(wěn)定及整體信用較高的優(yōu)勢，有利于相關(guān)融資工具的定價。海外經(jīng)驗顯示，養(yǎng)老金、證券公司、資管公司等金融機構(gòu)普遍對PPP模式介入較多，其原因在于PPP模式具有現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、較高收益率、能夠匹配長期資產(chǎn)負(fù)債、低違約率、高回收率同時與其他資產(chǎn)相關(guān)性較低的投資標(biāo)的等特征，較適合上述機構(gòu)投資者進入?；赑PP模式的上述業(yè)務(wù)屬性，一方面，城市綜合開發(fā)企業(yè)應(yīng)利用PPP模式中的政府信用，吸引長線低成本社會資金以股權(quán)投資基金的形式投放到項目的投資、建設(shè)和運營環(huán)節(jié)；另一方面，可針對PPP項目經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的穩(wěn)定的投資回報和現(xiàn)金流，可以采用收益信托設(shè)計相應(yīng)的產(chǎn)品，聚集信托投資者資金，解決城市綜合開發(fā)企業(yè)投資的資金需求；此外，城市綜合開發(fā)企業(yè)還可利用公共項目未來穩(wěn)定現(xiàn)金回報，將基礎(chǔ)資產(chǎn)進行資產(chǎn)證券化為PPP項目提供建設(shè)運營資金或是將手中持有的特許經(jīng)營公司股權(quán)作為質(zhì)押的進行融資。從而實現(xiàn)高效率的融投資運作及在此過程中的資金及時滾動回收。

總之，隨著近期財政部PPP操作指南及發(fā)改委關(guān)于PPP指導(dǎo)意見等政策的發(fā)布，國家PPP示范項目的實踐探索，中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已逐步進入了以PPP模式為主流的時代，城市綜合開發(fā)企業(yè)惟有順應(yīng)這一變局，充分把握并發(fā)掘這一變局中的投融資新機遇，方能實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營，不斷發(fā)展。

PPP IMPACT ON THE CITY'S COMPREHENSIVE DEVELOPMENT ENTERPPRISE INVESTMENT AND FINANCING MODE

（作者單位：正略金融研究所）