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城鄉(xiāng)一體化下的城鎮(zhèn)化未來

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周立周立,中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，博士生導(dǎo)師。

隨著都市里的城中村一個又一個走向終結(jié)，有人會問，農(nóng)村和農(nóng)民會消失嗎？答案是不會，因為二元結(jié)構(gòu)將長期存在。據(jù)人口學(xué)家測算，中國到2050年人口將達到14.9億到15.3億不等。

2012年全國城鎮(zhèn)化率為52.6%，依照目前樂觀的進程，城鎮(zhèn)化率每年增加一個百分點，到2030年中國的城鎮(zhèn)化率70%。以此計算，仍然有4.5億人生活在農(nóng)村，相當(dāng)于一個美國（3.09億）加上日本（1.29億）再加上加拿大（0.35億），這三個大國的人口還在農(nóng)村里生活，所以，農(nóng)村不會消失。如果按照中等的方案模擬，就是城鎮(zhèn)化率達到80%，仍然有3億人口在農(nóng)村，相當(dāng)于一個美國，如果達到90%，還有1.5億人生活在農(nóng)村，相當(dāng)于一個日本加一個澳大利亞。

新型城鎮(zhèn)化的政策解讀

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是十八屆三中全會通過的一項決議，其中第六部分“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”一章，有4條1200多字提到城鄉(xiāng)一體化，可以說是濃墨重彩地專門講健全城鄉(xiāng)一體化的體制機制。其中有一段內(nèi)容提到了中國特色的新型城鎮(zhèn)化，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！?/p>

城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵是以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體。這里做三點解讀，第一，城鄉(xiāng)一體化不是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而是改造，二元結(jié)構(gòu)可能在中國會長期存在，要改造城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民共同參與、共同分享現(xiàn)代化的成果；第二，是新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，新的二元是要工農(nóng)互惠、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)一體不是千城一面，萬樓一貌，是個相互交流的關(guān)系；第三，要讓農(nóng)民享有出彩的機會，給他們提供平等參與，共同分享的權(quán)利，這有賴于制度尤其是土地制度的設(shè)計。

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的解讀：一，追求以人為核心，而不是新的造城運動，不是房地產(chǎn)運動，是農(nóng)民的市民化和城鎮(zhèn)設(shè)施公共服務(wù)的均等化；二，里面有多元城市生態(tài)的思想，《決定》大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不是大城市化也不是小城鎮(zhèn)化，而是中國特色的新型城鎮(zhèn)化，要“產(chǎn)”城融合，必須有工作機會，有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)在那里發(fā)展。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出臺，這是指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化宏觀性戰(zhàn)略性和技術(shù)性的規(guī)劃，主要內(nèi)容提到新型的城鎮(zhèn)化道路以人的城鎮(zhèn)化為核心，要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，以城市群為主體的形態(tài)，推出大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以綜合承載能力為支撐，提升城市的可持續(xù)發(fā)展水平。

規(guī)劃里有八篇31章，專門圍繞小城鎮(zhèn)發(fā)展做解讀。其中提到以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這里可以看到，多元城市生態(tài)的思想，和就地村鎮(zhèn)化的可能性。

河南省鄭州市，城市擴張，占用耕地。CPF/供圖

很長時間內(nèi)城鄉(xiāng)共存

在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，大量農(nóng)村人口仍然存在，這對中國來說是一個基本的事實，不能因為要走向城鄉(xiāng)一體化，就否認(rèn)農(nóng)村還有居民存在，即使到2100年，中國仍然是一個小農(nóng)經(jīng)濟。

到2100年，即使城鎮(zhèn)化率達到95%，不考慮能源、地理、水、光、熱等條件，也仍然有6500萬人在農(nóng)村以農(nóng)為業(yè)，也就是5%的人口。如果再考慮逆城市化潮流的因素，那么未來30%的人口生活在農(nóng)村，有一部分人不以農(nóng)為業(yè)，但生活在農(nóng)村。以此計算，在2100年，中國仍然有1.9億人口會在農(nóng)村生活。所以我們繞不開二元結(jié)構(gòu)，繞不開城市和鄉(xiāng)村同時并存的狀況。

首先，中國的地理環(huán)境決定了中國城鎮(zhèn)化的模式。除了簡單的人口統(tǒng)計之外，中國的情況又決定了我們?nèi)匀粫嬖诖罅康泥l(xiāng)村。

第一，中國有“七山二水一分田”的地形，只有12%的土地適宜耕種，美國的國土面積和中國差不多，但是耕地卻是我們的3.6倍，人口是我們的四分之一。

第二，水、光、熱極不均衡導(dǎo)致了美國式的大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)式農(nóng)業(yè)在中國是不現(xiàn)實的，只有少部分地區(qū)比如東北才是適合的。中國七山二水，丘陵地區(qū)占70%，丘陵與高山地區(qū)適合小規(guī)模農(nóng)業(yè)，用不了大機器。其他如蔬菜水果、牧業(yè)、漁業(yè)都是勞動密集型的，只適合小規(guī)模耕種。還有占國土面積41%的草原畜牧業(yè)，也不適合農(nóng)區(qū)的城鎮(zhèn)化，在這么廣袤的土地上無法集中居住。

中國的三級臺地，接近一半的國土面積是干旱與半干旱地區(qū)，也決定了南方的稻作農(nóng)業(yè)和北方的旱作農(nóng)業(yè)。還有氣侯類型，因為季風(fēng)、海拔的原因，分成若干不同的氣候帶，也有若干不同的農(nóng)業(yè)類型。所以一概而論地討論中國的二元結(jié)構(gòu)，討論城鄉(xiāng)一體化是不合適的，需要考慮一個基本的事實，中國的二元結(jié)構(gòu)可能會長期并存，而且是不同形態(tài)的。中國小規(guī)模農(nóng)業(yè)和大量人口生活在農(nóng)村的事實，是近百年內(nèi)都不會改變的基本事實。

其次，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系決定城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)關(guān)系是由行政抽取到市場抽取。1978年之前的中國，是通過行政的力量，把農(nóng)村的余糧余款動員出來，去支援國家建設(shè)。市場化經(jīng)濟時期，地方開始推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，也抽取農(nóng)村的剩余。

農(nóng)村對于城市的貢獻體現(xiàn)為城市對農(nóng)村的剝奪，第一層是經(jīng)濟剩余的剝奪，以剪刀差的形式出現(xiàn)；第二層是金融剩余的剝奪；第三層是利潤的剝奪，貸款要付利息。通過這三層剝奪，農(nóng)村的剩余不斷被城市拿走。

再次，逆城市化潮流的出現(xiàn)。現(xiàn)在出現(xiàn)了一種主動的城市化與逆城市化潮流，近2.7億的農(nóng)民工主動選擇城市，但是也有一部分的回流，叫逆城市化，體現(xiàn)為“四加四”兩種力量。

6月24日，陜西西安，已拆遷的西安道北，留守在棚戶區(qū)的居民還過著和從前一樣的生活。CFP/供圖

第一個“四”是逆城市化的四類人口開始出現(xiàn)。第一類是大學(xué)生，大學(xué)生村官到2015年達到40萬人，其中還有其他的知識青年大學(xué)生下鄉(xiāng)，會在2020年之前達到200萬，新的有知識的力量下到農(nóng)村。第二類是告老回鄉(xiāng)型的。很多人從農(nóng)村出來以后，最后又回到農(nóng)村。第三類是候鳥式的。都市農(nóng)民，周間是白領(lǐng)，周末是綠領(lǐng)，這種人口在北京、上海、廣東很多。這種都市農(nóng)民不僅中國有，在歐洲、日本、美國也是常態(tài)現(xiàn)象。第四是農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，他們是主體，會促進鄉(xiāng)村文明復(fù)興。

第二個“四”是四類組織化的力量下鄉(xiāng)。第一是資本下鄉(xiāng)；第二是產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)；第三是部門下鄉(xiāng)；第四是社會下鄉(xiāng)。

總之，二元結(jié)構(gòu)可能長期存在，逆城市化潮流出現(xiàn)以后，更加強化二元結(jié)構(gòu)的存在；我們不是消滅二元結(jié)構(gòu)，而是把惡性的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系向良性關(guān)系轉(zhuǎn)變，現(xiàn)在面臨的主要矛盾不是做大蛋糕，而是切分蛋糕；要素會帶來新的機遇，中小城市、小城鎮(zhèn)小村鎮(zhèn)可能在未來五年帶來新的發(fā)展機遇。

城鎮(zhèn)化道路新選擇：多元城市形態(tài)

城鎮(zhèn)化道路問題來源于中國人的聚落類型，中國的聚落類型分為九類，按照居住的方式來劃分，散居村落、自然村、聚居型村落、行政村、村鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、鎮(zhèn)、城市、城市群，這九種可以梳理出五類聚居形態(tài)，分別是大城市或特大城市居住生態(tài)（500萬以上人口）、中等城市、小城市及小城鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn)（聚居人口比重大于40%）、散居人口。如果把小城市和小城鎮(zhèn)小村鎮(zhèn)加起來，占51%的人口處于這種狀態(tài)，還有散居人口，占人口比重低，但占99.55%的國土面積。很多人把城市想象得很大，但城市建成區(qū)面積，僅占國土面積0.42%，99.55%屬于非城市化的地區(qū)。

圍繞著上述五種居住形態(tài)，產(chǎn)生了五種觀點。第一，大城市化的觀點，主要是經(jīng)濟學(xué)家們持有的。第二，小城鎮(zhèn)的觀點，主要是社會學(xué)家們持有的，比如費孝通1984年就提出小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略。第三，異地城鎮(zhèn)化，是目前普遍的現(xiàn)實，有2.56億的農(nóng)民工是異地城鎮(zhèn)化，甚至有統(tǒng)計說中國有3.9億人是流動人口，是半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。這也是李克強總理去年兩會提出的“三個一億人”中的“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”。第四，就地城鎮(zhèn)化，這是“三個一億人”中的另外兩個“一”，促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。“三個一”是到2020年前重點解決的人口。

但是前四種方案都產(chǎn)生一個問題——城鎮(zhèn)化了，農(nóng)民走向城市，鄉(xiāng)村被劃掉了。農(nóng)民愿意嗎？有研究者曾連續(xù)20年在四川和安徽跟蹤兩個縣三百多個農(nóng)民工家庭，發(fā)現(xiàn)83%的農(nóng)民工在家鄉(xiāng)已建好房，只有13%在城市里買房。2.7億的農(nóng)民工多數(shù)在家鄉(xiāng)蓋房，根在農(nóng)村，社會關(guān)系在農(nóng)村?？紤]到這種情況，我們提出了第五種觀點——就地村鎮(zhèn)化，也叫多元城市形態(tài)。只要住在村莊里，就要建立學(xué)校、醫(yī)院、郵局、銀行等等公共服務(wù)設(shè)施，這樣才能真正做到城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化不是房子蓋到一起，而是把服務(wù)做到一體化，核心是基本公共服務(wù)做到普遍服務(wù)、均等服務(wù)。湖北宜城市在制定2015-2020城市規(guī)劃時測算發(fā)現(xiàn)，把一個人從農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民需要公共成本12.4萬元，個人成本48.9萬元。一個人在縣域范圍被城鎮(zhèn)化，需要61萬元的成本，有多少農(nóng)民能拿得出來四十多萬元被城鎮(zhèn)化呢？基于這種情況，就要考慮另外一條思路——多元城市生態(tài)和就地城鎮(zhèn)化。

多元城市生態(tài)，一要考慮多種城市生態(tài)，大中小城鎮(zhèn)、村莊都是城市生態(tài)的一部分，不是把新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)割裂開來；二要考慮到不平衡，各地情況不一；三要考慮到差別化，不同城鎮(zhèn)不同地區(qū)，政策也不一樣；四要考慮到人，不是把樓做成一體化，而是把人做成一體化。怎樣看得見山望得見水留得住鄉(xiāng)愁呢？就地村鎮(zhèn)化才能解決這個問題，否則，把人都趕到大城鎮(zhèn)里面，等于連根拔起了，既沒有山水可看，也沒有鄉(xiāng)愁可記憶。所以就地村鎮(zhèn)化反而能夠解決這個問題，在人口適度集中的地方，只要能夠?qū)崿F(xiàn)新的村鎮(zhèn)社會經(jīng)濟融合、基礎(chǔ)設(shè)施到位、基本公共服務(wù)健全，大部分沒有在城市扎下根的農(nóng)民愿意在這里好好生活，建設(shè)家鄉(xiāng)。

城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計新口徑

城鄉(xiāng)一體化不是房子蓋到一起，而是把服務(wù)做到一體化，核心是基本公共服務(wù)做到普遍服務(wù)、均等服務(wù)。

當(dāng)然，要想做統(tǒng)計數(shù)據(jù)也很容易，把集中居住的地方視同為村鎮(zhèn)來建設(shè)，城鎮(zhèn)化水平馬上提高了。我們向有關(guān)部門提議，仿照貨幣政策的M0、M1、M2，制造一個U0、U1、U2，這樣一個新的城鎮(zhèn)化的統(tǒng)計口徑，U0按照戶籍統(tǒng)計城鎮(zhèn)化，U1按照按照居住、常住人口統(tǒng)計，U2按照村鎮(zhèn)化的城鎮(zhèn)化來統(tǒng)計。比如以重慶為例，重慶按照戶籍來算，城鎮(zhèn)化比率比較低，但是按照常住地來算，常住人口是2970萬人，城鎮(zhèn)人口是1730萬人，城鎮(zhèn)化率在全國排名第十，58%，但是如果按照戶籍來計算，只有51.83%，排在寧夏后面。這就是統(tǒng)計口徑帶來的城鎮(zhèn)化率的變化，如果按照U2的廣義的城鎮(zhèn)化，中國已經(jīng)接近80%的城鎮(zhèn)化率了，我們不需要一味向城市里推動，可以適度的發(fā)展村鎮(zhèn)。

改變口徑，既可以滿足目標(biāo)，又能讓農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化里面分得一杯羹，能夠真正享受到公共設(shè)施公共服務(wù)。就地村鎮(zhèn)化由誰來建設(shè)呢？8億人來建設(shè)，包括6.3億在鄉(xiāng)農(nóng)民，還有1.7億離土又離鄉(xiāng)的異地農(nóng)民工。以2011年為例，全國農(nóng)民工數(shù)量2.53億，其中外地農(nóng)民工1.59億，其中40歲以上的占81.8%，本地農(nóng)民工將近一億。50歲以上的農(nóng)民工，80%以上是在本地務(wù)農(nóng)，15.4%在本地做非農(nóng)的產(chǎn)業(yè)，只有4.4%離開自己所在的鄉(xiāng)村。年齡越大，越傾向于留在自己所在的地區(qū)。農(nóng)民工隨著年齡的增長，越來越多的會返回農(nóng)村，這是基本的潮流。在這種情況下我們要考慮，未來的城市生態(tài)應(yīng)該有大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)、小村鎮(zhèn)。

新型城鎮(zhèn)化新在何處？不是“造城運動”，不是千城一面，萬樓一貌，不是把農(nóng)民連根拔起，而是要建和諧鄉(xiāng)村美麗鄉(xiāng)村，把根留住。比如在湖南嘉禾縣，我們提出“蛙跳式組團”（來自霍華德的田園城市的思想）就地村鎮(zhèn)化，以縣城為中心，以鎮(zhèn)作為蛙跳式的主戰(zhàn)場，不需要攤大餅式的過去，而是直接按照對方路線跳過去，中心鎮(zhèn)再輻射周圍的中心村，這樣就形成了蛙跳式，像青蛙跳一樣的組團，這樣的公共基層設(shè)施的成本、社會成本、管理成本比較低。