王于志

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得較大進(jìn)展的背景下，我國(guó)在2005年的十六屆五中全會(huì)上提出了建設(shè)新時(shí)期新農(nóng)村的重要意義和要求，要全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、教育、衛(wèi)生發(fā)展，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。經(jīng)過(guò)十年的不懈努力，我國(guó)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了村村通電、村村通電話，農(nóng)業(yè)產(chǎn)生較大變化的同時(shí)，廣大農(nóng)民也開始享受科技發(fā)展帶來(lái)的便利，農(nóng)民的權(quán)益也開始受到重視。但是，我國(guó)農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中仍然面臨邊緣化的問(wèn)題，廣大農(nóng)民的政治權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益難以得到有效的保護(hù)，農(nóng)民的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入都處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民工在就業(yè)、社會(huì)融入和長(zhǎng)期保障等方面都處于不利地位，比如農(nóng)民工在城市工作期間繳納多年社會(huì)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，但返鄉(xiāng)后僅能拿到自己繳納部分的保險(xiǎn)，卻無(wú)法更為合理的享受社會(huì)公共醫(yī)療服務(wù)，也就意味著農(nóng)民工為我國(guó)城市化建設(shè)貢獻(xiàn)多年后卻無(wú)法享受城市化成果。究其原因，在于我國(guó)建國(guó)后工業(yè)化進(jìn)程中形成的二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（簡(jiǎn)稱“三農(nóng)”）自身的弱質(zhì)性和分散性，加上長(zhǎng)期的、制度化的“以農(nóng)養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”政策引導(dǎo)下，農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)期得不到足夠的重視和保護(hù)，因此本文在新時(shí)期新農(nóng)村建設(shè)背景下從經(jīng)濟(jì)法角度探討農(nóng)民權(quán)益保護(hù)相關(guān)議題。

一、從法律層面看農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)

憲法是我國(guó)法制社會(huì)建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)法、行政法和刑法等是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度保障，但是我國(guó)農(nóng)村法制建設(shè)不僅存在法的創(chuàng)制不足，而且存在法制意識(shí)淡薄和法律實(shí)施力度不足等問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，涉農(nóng)法律不足。目前，我國(guó)《憲法》中僅有五條涉農(nóng)條文，調(diào)整農(nóng)村各類社會(huì)關(guān)系的主要法律為《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地承包法》等，基本上形成了一個(gè)具有中國(guó)特色的涉農(nóng)法律制度框架，在部分問(wèn)題上可以有法可依，但是相比于歐美和日韓等國(guó)家，我國(guó)涉農(nóng)法律嚴(yán)重不足，關(guān)于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏。從立法角度看，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期支持工業(yè)，農(nóng)民卻沒(méi)有享受到應(yīng)有的權(quán)利，自由遷徙權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)等公民基本權(quán)利得不到保護(hù)，比如相比較于城市，農(nóng)村九年義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，教育設(shè)施落后，教師也嚴(yán)重不足。雖然教育問(wèn)題得到了公益組織的重點(diǎn)關(guān)注，在農(nóng)村建立了兩萬(wàn)余所小學(xué)，但是仍然難以徹底解決廣大農(nóng)村地區(qū)校舍不足和教育硬件設(shè)施差等問(wèn)題。只有將農(nóng)民權(quán)益保護(hù)以法律形式確定下來(lái)，才能深入推進(jìn)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)。

第二，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度不健全。目前，我國(guó)農(nóng)村常住人口大約6.74億，農(nóng)民是我國(guó)最大的階層，因此農(nóng)民權(quán)益關(guān)系到我國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)成敗。只有農(nóng)民利益有新增量才會(huì)促進(jìn)農(nóng)民積極參與，而利益增量需要市場(chǎng)機(jī)制和根本制度改革作為基礎(chǔ)，當(dāng)前機(jī)制是農(nóng)民不能有效保護(hù)自身權(quán)益的主要原因，而根本制度是不能保護(hù)自身權(quán)益的根本原因。改革開放之后，制度創(chuàng)新主要集中在促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，為了從農(nóng)業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)大國(guó)，國(guó)家財(cái)政也更加傾向于促進(jìn)發(fā)展工業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的沖擊。以財(cái)政支出為例，中央雖已經(jīng)開始重視農(nóng)業(yè)發(fā)展及三農(nóng)問(wèn)題，但是國(guó)家財(cái)政涉農(nóng)部分仍然占比過(guò)低，比如2009年國(guó)家財(cái)政支出共4.9萬(wàn)億，涉農(nóng)部分為4318億元，占比8.7%，2014年國(guó)家財(cái)政支出共15.2萬(wàn)億，涉農(nóng)部分為1.3萬(wàn)億，占比8.6%。金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家財(cái)政涉農(nóng)支出總量快速翻了三倍，但是在國(guó)家財(cái)政總支出中的占比仍然未見增加，因此我國(guó)在經(jīng)濟(jì)法制度安排、市場(chǎng)法制法規(guī)制定、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等方面均有較大的努力空間，從制度層面建立農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系，促進(jìn)農(nóng)民利益增加，進(jìn)而真正解決三農(nóng)問(wèn)題。

第三，農(nóng)民利益代表主體缺失。在現(xiàn)階段，農(nóng)民利益喪失和被侵占的一個(gè)重要原因是農(nóng)民利益長(zhǎng)期缺乏代表主體。我國(guó)廣大農(nóng)民居住地分散，知識(shí)水平整體不高，法制意識(shí)薄弱，無(wú)法通過(guò)個(gè)人力量維護(hù)其政治權(quán)益和經(jīng)濟(jì)權(quán)益，而農(nóng)民利益代表主體又長(zhǎng)期缺位，進(jìn)而無(wú)法在人大代表會(huì)議或其他渠道表達(dá)集體訴求，致使農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效保護(hù)。在歐美和日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)份額雖然占比較低，國(guó)家財(cái)政涉農(nóng)支出占比也不高，但其擁有大量的農(nóng)民利益集團(tuán)，長(zhǎng)期游走于國(guó)會(huì)和地方政府為農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益，為改善三農(nóng)問(wèn)題發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用和監(jiān)督作用。但在我國(guó)政府和人大代表中，為農(nóng)民爭(zhēng)取權(quán)益、為農(nóng)業(yè)發(fā)展籌謀、為農(nóng)村建設(shè)爭(zhēng)取的利益群體卻為數(shù)不多，部分人大代表和政協(xié)委員提出的在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)期成立新農(nóng)會(huì)的提議仍需從立法角度確定，進(jìn)而依法發(fā)揮新農(nóng)會(huì)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的作用。

二、建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)

新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中需要加快農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益矛盾和沖突日益突出，對(duì)社會(huì)增量利益的爭(zhēng)奪過(guò)程中各市場(chǎng)主體毫不示弱，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民及農(nóng)民權(quán)益就需要著重保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)法本質(zhì)看，經(jīng)濟(jì)法是平衡社會(huì)整體利益分配的社會(huì)責(zé)任本位法，因此建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)注重農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)，建立農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制體系。

首先，從立法源頭確定農(nóng)民利益代表機(jī)制和表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民利益需要具體的代表主體，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)法層面注重社會(huì)整體利益分配的公平性，農(nóng)民群體需要新農(nóng)會(huì)或協(xié)會(huì)等形式的利益集團(tuán)作為代表參與公共決策，新農(nóng)會(huì)就如其他社會(huì)中間代表組織一樣，代表農(nóng)民群體，爭(zhēng)取和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自律，為解決三農(nóng)問(wèn)題提供組織保障。除了新農(nóng)會(huì)外，仍可支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織和農(nóng)村合作社等，在現(xiàn)實(shí)中幫助農(nóng)民解決討薪、爭(zhēng)取社保統(tǒng)籌等。為了增強(qiáng)農(nóng)民群體的話語(yǔ)權(quán)和行動(dòng)力，還需要在建立農(nóng)民利益代表機(jī)制的同時(shí)，建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，通過(guò)正規(guī)渠道發(fā)聲表達(dá)利益訴求，而非遇到困難只能以集體跳樓等低階手段迫使問(wèn)題得到重視或解決。我國(guó)致力于建設(shè)和諧社會(huì)、和諧新農(nóng)村，就需要切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益表達(dá)的力度和有效性，科學(xué)有效的運(yùn)行農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，而非鼓勵(lì)農(nóng)民以個(gè)人或小團(tuán)體組織上方或?qū)で竺襟w幫助，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民依法建立利益代表組織，并且在保證社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上依法以正確的方式表達(dá)利益訴求。endprint

其次，從立法層面確定農(nóng)民利益產(chǎn)生機(jī)制和增量利益分配機(jī)制。改革開放之后社會(huì)整體利益的分配機(jī)制對(duì)農(nóng)民群體不利，利益產(chǎn)生和分割過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受到一定程度的損害，比如近兩年?yáng)|北旱災(zāi)的補(bǔ)貼沒(méi)有及時(shí)到位，涉農(nóng)問(wèn)題的處理效率低下，農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在層層下放過(guò)程中受到不同程度的損害，國(guó)家對(duì)于糧農(nóng)的補(bǔ)貼也有部分被流通環(huán)節(jié)和糧食加工企業(yè)侵占，因而需要從立法層面確定農(nóng)民利益新增量的產(chǎn)生機(jī)制，比如確定農(nóng)民的土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)，真正解除外商投資農(nóng)業(yè)的限制，允許農(nóng)民建立生產(chǎn)合作社以增強(qiáng)農(nóng)民的議價(jià)權(quán)，使得農(nóng)民可以通過(guò)多種渠道獲得直接收入增加的公平機(jī)會(huì)，以及增加農(nóng)民群體受教育、社會(huì)保障等權(quán)益。對(duì)于產(chǎn)生的新增量利益，也需要立法確定利益分配機(jī)制，以便調(diào)節(jié)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)組織相互之間的利益分配關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，并調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的利益分配關(guān)系，以便切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

最后，從立法層面確定農(nóng)民利益協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制。在建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程中，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的有效協(xié)調(diào)和保障機(jī)制可以促進(jìn)和諧新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。對(duì)于現(xiàn)存的不公平分配機(jī)制，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法重新建立利益關(guān)系，如農(nóng)村征地過(guò)程中存在的補(bǔ)償過(guò)低、財(cái)產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)等問(wèn)題，就需要各地依法建立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制，不能全國(guó)一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民再謀生能力和成本給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，確保征地過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益不被侵害，農(nóng)民最關(guān)心的現(xiàn)實(shí)利益不被侵占，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公平并重，最大限度的維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。不僅要通過(guò)建立農(nóng)民利益協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)利益關(guān)系合理化，還需要建立農(nóng)民利益保障機(jī)制以便農(nóng)民可以依法保障自身權(quán)益，合理化受害補(bǔ)償，確保社會(huì)保險(xiǎn)制度可以公平公正，社會(huì)救濟(jì)制度和社會(huì)救助制度可以更多兼顧農(nóng)村，社會(huì)保障制度可以向農(nóng)村傾斜，以改變長(zhǎng)期二元結(jié)構(gòu)下社會(huì)存在的不公平。

針對(duì)現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)法立法或創(chuàng)制中建議最小化限制農(nóng)民權(quán)益范圍，最大化促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益增加，最大化保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。此外，轉(zhuǎn)變以往效率優(yōu)先的價(jià)值觀取向，注重公平原則，更多的關(guān)注社會(huì)整體利益分配的公平性，適當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的反哺力度，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)。

三、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民權(quán)益保護(hù)需要構(gòu)建一個(gè)完善的權(quán)益保護(hù)法律體系，農(nóng)民群體需要有代表其利益的利益集團(tuán)，需要合法的利益訴求表達(dá)渠道，需要經(jīng)濟(jì)法確定新的利益調(diào)節(jié)關(guān)系，需要立法促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益增量，而且需要從立法層面確定農(nóng)民利益協(xié)調(diào)機(jī)制和保障機(jī)制。農(nóng)民權(quán)益的經(jīng)濟(jì)法保護(hù)還需要廣大農(nóng)民提高知識(shí)水平和法律素養(yǎng)，增強(qiáng)法律意識(shí)，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，以及依法行使政治權(quán)益和保護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的覺(jué)悟和能力，進(jìn)而推進(jìn)新農(nóng)村的法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。值得注意的是，我國(guó)仍需更多具體的法律制度保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵害，并且產(chǎn)生農(nóng)民權(quán)益新增量，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)。

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