魏遠明，葉 勇

（1.福州大學經(jīng)濟與管理學院，福州 350116；2.福建省高校人文社會科學研究基地廉政與治理研究中心，福州 350116）

一、引言

事業(yè)單位是“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”［1］。作為公益性很強的具有中國特色的社會服務組織，事業(yè)單位是我國政府提供公益服務的主要載體，是發(fā)展社會事業(yè)、保障和改善民生、促進社會和諧發(fā)展的重要力量。黨中央、國務院2011年印發(fā)的 《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》指出：“到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本公共服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系?！保?］要實現(xiàn)該改革總體目標，就要繼續(xù)推進事業(yè)單位改革?！吨笇б庖姟分赋觯航窈笪迥?，要在清理規(guī)范基礎(chǔ)上完成事業(yè)單位分類。黨的十七大以來，對于事業(yè)單位（分類）改革的理論研究較為豐富，北京大學黃恒學教授、中國人民大學李文釗教授、青島行政學院趙立波教授及中央編辦副主任張崇和等學者對于該主題的研究頗為深入，對于進一步推進事業(yè)單位改革實踐發(fā)揮了重要的理論指導作用；另一方面，在實踐層次，在中央高層的重視與指導下，我國事業(yè)單位在重要改革領(lǐng)域上實現(xiàn)了較大的突破，在理順政事關(guān)系上取得長足進步，為在公共治理視域下推進事業(yè)單位改革奠定了良好的基礎(chǔ)條件。

自20世紀70年代以來，西方發(fā)生的社會、經(jīng)濟和管理危機，推動了公共管理和公共行政理論研究的范式變革，公共治理理論孕育而生。公共治理理論的主要思想在于強調(diào)治理主體的多元化，即政府不再是唯一的責任主體，市場、社會、公民個人等都應成為社會治理的重要參與者，通過多元主體間的合作與互動，共同處理公共管理中的復雜問題，最大限度地增進公共利益。隨著我國步入社會轉(zhuǎn)型期，西方公共治理理念對于確立我國的治理模式發(fā)揮了重要的啟示作用，日益凸顯的社會矛盾對于進一步提高國家治理能力也提出了更嚴峻的挑戰(zhàn)。與此同時，黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在當前公共治理理論廣泛興起及深化改革的關(guān)鍵節(jié)點，事業(yè)單位改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是指為了達到事業(yè)單位組織內(nèi)部的治理目的而采取的一系列機制的總和，是達到事業(yè)單位“治理”效果的一系列重要的制度安排。在前期改革的基礎(chǔ)上，在公共治理視域下事業(yè)單位改革如何實現(xiàn)新路向——治理機制改革，關(guān)乎整個中國特色公益服務體系的構(gòu)建及社會主義和諧社會建設(shè)大局，是一個值得探討的有深層次價值意義的命題。

二、我國事業(yè)單位改革軌跡梳理

改革開放開啟了我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新篇章，同時也引致了居民對于公共服務更高層次的需求。而傳統(tǒng)事業(yè)單位難以滿足公益服務需求增長的局面日漸突顯，改革勢在必行。1985年以來，黨中央、國務院以及各事業(yè)管理部門先后發(fā)布了一系列關(guān)于科教文衛(wèi)體事業(yè)領(lǐng)域體制改革的文件，標志著我國事業(yè)單位改革開始啟動［3］。伴隨著經(jīng)濟體制改革和政府機構(gòu)改革的深化，事業(yè)單位改革也在不斷推進，已經(jīng)在部分領(lǐng)域或地區(qū)取得了重要進展。通過對我國事業(yè)單位改革軌跡的梳理，對其改革實踐進行回顧與總結(jié)，無疑有利于今后進一步深化事業(yè)單位改革。我國事業(yè)單位改革的軌跡可以梳理為以下五個階段（見表1）。

表1 我國事業(yè)單位改革軌跡梳理

三、公共治理視域下事業(yè)單位改革新路向：治理機制改革

從我國事業(yè)單位改革軌跡來看，經(jīng)過近三十年的努力，事業(yè)單位改革取得了一定的成效，已經(jīng)在部分領(lǐng)域或地區(qū)取得了重要進展，主要表現(xiàn)在：一是賦予了事業(yè)單位更多的自主權(quán)，政事、企事分開取得長足進步，極大地調(diào)動了事業(yè)單位的積極性；二是民間力量在興辦社會事業(yè)方面日益壯大，由此帶來的競爭機制提高了我國公益服務的供給效率；三是某些具體領(lǐng)域改革成效明顯，改革在教育事業(yè)和文化事業(yè)領(lǐng)域日漸合理化、系統(tǒng)化；四是在山西、上海、浙江、廣東、重慶等地進行改革試點的基礎(chǔ)上，基于《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的頂層設(shè)計與系統(tǒng)謀劃，事業(yè)單位分類改革持續(xù)推進并實現(xiàn)重大跨越。然而，現(xiàn)階段我國事業(yè)單位改革的成效與社會的預期及改革目標還存在很大的差距；另一方面，在放權(quán)、搞活的同時由于監(jiān)管機制的缺乏而引發(fā)的事業(yè)單位公益性流失、偏離公益性目標問題，也一直是事業(yè)單位改革面臨的最主要困境。

當前，公共治理理論在全球廣泛興起，其寄希望于政府等公共部門明確界定權(quán)力范圍，而不必疲于應付各種公共事務，只需管好該管的事；不強求自上而下、等級分明的社會秩序，而聚焦于重現(xiàn)社會各種組織之間的平等對話的系統(tǒng)合作關(guān)系［7］。黨的十八屆三中全會也提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，表明建立符合中國發(fā)展特色的治理模式已經(jīng)被提上日程并著力展開推進。在公共治理視域下，加快事業(yè)單位治理機制改革是繼續(xù)深化事業(yè)單位改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。按照部署，中央根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將我國事業(yè)單位分為承擔行政職能類、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動類、從事公益服務類三大類，以確保其日漸在公共服務供給優(yōu)化、社會治理能力提升方面發(fā)揮越來越重要的作用。在分類的同時，針對每一類事業(yè)單位，如何推進其治理機制改革，以完善內(nèi)部管理、促進科學運轉(zhuǎn)，是現(xiàn)階段基于公共治理視角我國事業(yè)單位改革的新路向，關(guān)系到最終改革目標——建立中國特色公益服務體系的實現(xiàn)，也影響著全面建成小康社會的大局。

四、公共治理視域下我國事業(yè)單位改革路徑探究

現(xiàn)階段進行的事業(yè)單位分類是完善事業(yè)單位管理、深化事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)性工作。只有先劃分并明確各類事業(yè)單位的組織特性、認清各自面對的內(nèi)外部環(huán)境，才能有針對性地進行治理機制改革，從而按照構(gòu)建中國特色公益服務體系的規(guī)劃方向，形成政府、非政府組織、企業(yè)和公民（社會）分工合作，共同致力于創(chuàng)造加強和優(yōu)化公共服務的良好局面。分類科學與否，關(guān)系到事業(yè)單位改革進程的快慢，決定著事業(yè)單位改革的成?。?］。經(jīng)過分類之后，承擔行政職能類事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動類事業(yè)單位都將改變原有的組織性質(zhì)，唯有從事公益服務類事業(yè)單位的組織性質(zhì)保持不變，但這不意味著這類事業(yè)單位不需要進行重大的改革，相反，因其肩負的重要責任和巨大使命，這類事業(yè)單位才是今后事業(yè)單位改革的重點和難點，這類事業(yè)單位治理機制的改革路徑也將是以下重點探討的內(nèi)容。

（一）承擔行政職能類事業(yè)單位治理機制改革路徑

承擔行政職能類事業(yè)單位是指從事行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行政管理工作，按照行政機構(gòu)運行的事業(yè)單位，如金融監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)等。在傳統(tǒng)事業(yè)體制下，這類事業(yè)單位由于受到政府的直接領(lǐng)導、管理控制，自主性較差，甚至成為政府的附庸。自事業(yè)單位改革啟動以來，其自主性有所增加，但是政事不分的問題并未從根本上得到解決。按照部署，這類事業(yè)單位經(jīng)分類改革之后，逐步將其行政職能劃為行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。因此，這類事業(yè)單位治理機制改革應指向政事分開，并與政府機構(gòu)改革有機結(jié)合起來。首先，科學界定機制是前提。制定嚴格的界定標準與范圍，將本屬于行政職能類的事業(yè)單位準確納入進來，同時把其他類的事業(yè)單位排除在此范圍之外，只有科學界定范圍，才能更好地履行職能；其次，合理授權(quán)機制是關(guān)鍵。由于這類事業(yè)單位經(jīng)常從事行政決策等工作，因此給予行政首長充分的授權(quán)，這樣一方面可以減輕政府的負擔，另一方面可以充分發(fā)揮事業(yè)單位行政首長的聰明才智，提高其積極性；再次，內(nèi)外部監(jiān)督機制是保障。有權(quán)就有責，在充分授權(quán)的同時，要建立強有力的內(nèi)外部監(jiān)督機制，防止事業(yè)單位行政首長以權(quán)謀私，損害公共利益。在權(quán)責方面，可以嘗試建立承擔行政職能類事業(yè)單位權(quán)力清單及責任清單，將權(quán)力和責任制度化、規(guī)范化；最后，民主與法制是依托。這類事業(yè)單位從事行政決策、行政執(zhí)法及行政監(jiān)督等工作，必須確保其工作在法律框架內(nèi)開展，可以就專門針對這類事業(yè)單位制定相關(guān)管理條例或指導意見。同時，充分吸納民意，讓決策和執(zhí)行都在公眾的視線范圍內(nèi)進行，遵守“公開是原則，不公開是例外”。只有這樣，行政職能類事業(yè)單位治理能力才可以得到鍛煉，成為提升政府治理能力的重要力量。

（二）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動類事業(yè)單位治理機制改革路徑

從事生產(chǎn)經(jīng)營活動類事業(yè)單位是指從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，已經(jīng)實現(xiàn)或經(jīng)過相應調(diào)整可以實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，如開發(fā)應用型科研機構(gòu)、招待所等。由于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動類事業(yè)單位具有一定的經(jīng)營性，具備自我經(jīng)營、管理和發(fā)展的內(nèi)在機制，其體現(xiàn)的更多的是市場的特性［9］，因此這類事業(yè)單位分類改革的指向是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，改變事企不分的現(xiàn)狀。針對這類事業(yè)單位，一是嘗試采取企業(yè)化管理方式，把握以市場為核心的資源分配機制，讓市場在整個資源分配中起決定性作用，克服來自事業(yè)單位管理部門或者行政主管的干擾和阻力。由于文化事業(yè)單位在轉(zhuǎn)企改制的工作中卓有成效，因此可以加以學習借鑒；二是避免過度市場化帶來的公益性缺損。過度市場化反映的是治理機制改革中過多引入經(jīng)濟激勵機制而使公益性受到損害的問題，實質(zhì)上是事企不分，這不僅違背了事業(yè)單位的成立初衷，還損害了社會公平。

（三）從事公益服務類事業(yè)單位治理機制改革路徑

從事公益服務類事業(yè)單位是指為社會提供公益服務或者為政府行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位是今后我國提供公益服務的主要載體，也是建立中國特色公益服務體系的關(guān)鍵力量；不同于其他兩類事業(yè)單位，從事公益服務類事業(yè)單位的核心是公益性，因此治理機制改革也必須牢牢把握公益性這條主線，始終以保持公益性為改革的出發(fā)點和落腳點。千方百計提高從事公益服務類事業(yè)單位的治理能力，也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。以下試圖探究幾個關(guān)鍵路徑，以此來更好地推進此類事業(yè)單位的治理機制改革。

1.建立事業(yè)單位治理的績效評估機制，避免偏離公益性的價值取向

績效評估是一種對評估客體的價值評價和判斷活動，績效評估作為公共治理的重要管理工具，其對于現(xiàn)代政府運行重要性日益突顯。由于治理是一個持續(xù)的動態(tài)過程，所以很有必要建立事業(yè)單位績效評估機制?？冃гu估可以分為內(nèi)評估、外評估和預評估、中評估及反饋評估。事業(yè)單位治理的績效評估機制要采取內(nèi)評估和外評估相結(jié)合，預評估、中評估和反饋評估相結(jié)合，全方位對治理績效進行客觀準確地評估。首先，因從事公益服務類事業(yè)單位的特殊性，在建立績效評估體系時，應將其公益目標的實現(xiàn)程度列為評估的首選重要指標，在此基礎(chǔ)上再制定其他科學的績效評估指標；其次，評估過程要多吸納相關(guān)專家、社會公眾等外部主體參與，特別是社會公眾，作為服務的直接受益者和體驗者，他們的意見對于績效評估至關(guān)重要；最后，及時合理地將評估結(jié)果公布于眾，將考核結(jié)果作為確定事業(yè)單位員工福利待遇水平和政府制定公共服務政策的直接依據(jù)，保證評估的指向性，避免偏離公益性的價值取向。

2.通過建立監(jiān)督機制及績效合約加強問責，讓責任真正落到實處

權(quán)力的運行需要監(jiān)督，否則就會出現(xiàn)尋租行為和滋生腐敗現(xiàn)象。事業(yè)單位的同樣需要監(jiān)督，建立責任追究機制。事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督是檢查公共服務提供是否符合最大多數(shù)人的利益，是否有損公肥私的現(xiàn)象存在。外部監(jiān)督主要是指政黨、權(quán)力機構(gòu)、司法機關(guān)以及社會（包括公民、社團和媒體）對于組織及其成員相關(guān)活動的監(jiān)督過程，事業(yè)單位不僅需要完善內(nèi)部監(jiān)督，也要求加強外部監(jiān)督，提高事業(yè)單位運行的透明度，讓社會了解公共服務提供的過程和結(jié)果，提升治理的實際水平。

從事公益服務類事業(yè)單位在行使職能時，其運行所需資金都是靠財政預算撥款，因此在公益性導向下，需要建立問責制度來監(jiān)督這些資金的使用過程及所取得的績效情況。2004年世界發(fā)展報告提出的問責關(guān)系框架（如圖1所示）［10］，很值得我們?nèi)ニ伎技敖梃b。該問責關(guān)系框架提出，對于一般服務提供者，主要存在兩種途徑建立問責機制：第一種途徑即是短途問責機制，客戶基于和服務提供者在市場上的互動，通過在相互競爭的提供者中進行選擇以及通過參與服務提供的管理來實現(xiàn)；第二種途徑是長途問責機制，這時政府需要發(fā)揮重要的作用，它通過合約對服務提供者進行問責，而本身的問責又受公民或客戶的意見表達的制約［11］。因此，結(jié)合我國從事公益服務類事業(yè)單位的實際情況，可以嘗試制定公益服務績效管理合約，具體做法是中央或者地方政府為公益性事業(yè)單位建立服務標準與資源協(xié)議，詳細規(guī)定提供公益服務的諸如最低標準等相關(guān)細則，以此提高財政資金的利用效率；同時，給予公益服務的體驗者——民眾充分的意見表達權(quán)，民眾的意見通過國家以績效合約的形式傳遞給公益服務類事業(yè)單位，民眾自身也鼓勵積極參與到事業(yè)單位的監(jiān)管，以此來建立公益性事業(yè)單位的 “長途問責機制”，讓責任真正落到實處。

3.積極培育社會力量促成良性競爭，形成多元供給機制

在上述“服務提供中的問責關(guān)系框架”中，要形成短途問責機制，很重要的一個要素是客戶要在相互競爭的提供者中進行選擇，從而形成對于服務提供者一定的刺激和壓力。目前，公益性事業(yè)單位是我國提供公益服務的主要載體，其他社會力量的參與還明顯不足，難以促成良性競爭，離形成多元供給機制還相距甚遠；且社會力量在興辦公益事業(yè)時具有回應性強、服務意識好、運營效率高等自身優(yōu)勢［12］，因此，要積極培育社會力量促成良性競爭，形成多元供給機制。首先，嘗試建立一個覆蓋更多類型的服務提供者的法律和監(jiān)管框架，以便正式界定更多類型的組織形式，在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，可以起草兩個新的條例，一是專門針對直屬公益性事業(yè)單位，二是為非營利機構(gòu)等社會力量的運行提供法律上的依據(jù)。其次，面對日益多樣化的公益需求，政府不再新增加公益性事業(yè)單位，而是通過政府購買、服務外包等形式，為壯大社會力量創(chuàng)造廣闊的空間；最后，采取修改稅法、授予“榮譽稱號”等方式以鼓勵社會企業(yè)家、社會團體捐贈公益服務，同時拓展志愿者在公益服務中的作用。

圖1 服務提供中的問責關(guān)系框架

4.完善相關(guān)激勵保障配套機制，為提升治理能力保駕護航

組織人員是任何組織團體的根本因素，只有制定了相關(guān)的激勵和保障配套機制，才能最大化地激發(fā)組織內(nèi)部人員的積極性。公益性事業(yè)單位工作人員是我國公益服務提供的執(zhí)行者，也是我國人才隊伍的重要力量。經(jīng)過30年的改革，我國事業(yè)單位的激勵保障機制已經(jīng)基本建立，但是在當前公共治理視域下的任務是進一步加以完善，僅有以公益性為導向建立的組織結(jié)構(gòu)，沒有與之配套且完善的激勵保障機制，公益性事業(yè)單位的治理運行效果是無法得到保障的，應重點探索選人用人制度、分配激勵制度、社會保障制度［13］。第一，完善選人用人機制。嘗試全面推行聘任制以此取代傳統(tǒng)的任命制，提高公益性事業(yè)單位人員的流動性，消除身份等級制；實施競爭上崗、輪崗等新型崗位管理制度，減少在選人用人上的任人唯親，保證公平性。第二，完善分配機制。根據(jù)效率優(yōu)先，兼顧公平，再次分配更加注重公平的原則，構(gòu)建起符合我國公益性事業(yè)單位發(fā)展、充分體現(xiàn)工作績效的科學分配機制，基于市場浮動水平，健全宏觀調(diào)控，對于公益性事業(yè)單位人員的工資進行科學指導。第三，健全社會保障機制。在現(xiàn)有社會保障體系的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建并完善公益性事業(yè)單位社會保障體系，讓事業(yè)單位工作人員消除后顧之憂，全身心致力于公益服務的提供，從而為提升治理能力保駕護航。

［1］國務院.事業(yè)單位登記管理暫行條例［Z］.2004-06-27.

［2］中共中央.關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革指導意見［Z］.2011-03-23.

［3］鄭國安，趙路，吳波爾，李新男.非營利組織與中國事業(yè)單位體制改革［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2002.

［4］“中國事業(yè)單位改革與非營利組織建設(shè)”課題組.我國事業(yè)單位改革：回顧與展望［J］.新視野，2004，（1）：39-42.

［5］鄧國勝.事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)與績效評估［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［6］王瀾明.改革開放以來我國事業(yè)單位改革的歷史回顧［J］.中國行政管理，2010，（6）：7-12.

［7］林修果.非政府組織管理［M］.武漢：武漢大學出版社，2010.

［8］改革雜志社專題研究部.中國事業(yè)單位分類改革軌跡及走向判斷［J］.改革，2012，（4）：5-15.

［9］陳衛(wèi)華.關(guān)于經(jīng)營性事業(yè)單位分類改革的探討［J］.會計師，2011，（10）：93-94.

［10］世界銀行.世界發(fā)展報告：讓服務惠及窮人［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

［11］世界銀行東亞和太平洋地區(qū)減貧與經(jīng)濟管理局.中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務提供［M］.北京：中信出版社，2005.

［12］趙立波.創(chuàng)新體制機制 推進事業(yè)單位分類改革［J］.中國行政管理，2012，（9）：27-33.

［13］俞路.事業(yè)單位改革的五點思考［J］.中國行政管理，2011，（5）：38-41.