◎趙靜 明文

本欄目責(zé)編/葉曉yexiaoting@vip.163.com

被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》1月1日正式實(shí)施剛6天，1月7日，最高人民法院制定的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也開(kāi)始實(shí)施。這份司法解釋對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》及《民事訴訟法》中的環(huán)境公益訴訟問(wèn)題，在廣泛吸收司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了具體規(guī)定。下邊的案例，似可作為解讀上述法律及司法解釋的注腳。

史上最高環(huán)境侵權(quán)賠償：1.6億元

2014年8月8日，江蘇省泰州市中級(jí)法院受理該市首起環(huán)境民事公益訴訟案件：公益性社會(huì)組織泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)，訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等6家企業(yè)非法處置危險(xiǎn)廢物，向并不具備副產(chǎn)酸處置能力和資質(zhì)的企業(yè)銷(xiāo)售副產(chǎn)酸，導(dǎo)致廢酸傾倒污染長(zhǎng)江，損害生態(tài)環(huán)境安全，危害公眾健康和正常的生產(chǎn)生活，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境污染損害的賠償責(zé)任。

法院審理查明，2012年1月至2013年2月間，6被告違反法律規(guī)定，將25934.795噸廢酸，提供給無(wú)危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)的主體，偷排于如泰運(yùn)河、古馬干河，導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染。經(jīng)評(píng)估，這些廢酸造成的環(huán)境污染損害，修復(fù)費(fèi)用為1.6億余元。

2014年9月10日，法院判決，6被告賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用160666745.11元，用于泰興地區(qū)的環(huán)境修復(fù)。2014年12月30日，江蘇省高級(jí)法院對(duì)此案二審判決認(rèn)定，一審事實(shí)清楚，適用法律基本正確，僅在履行方式和期限上作了一定變動(dòng)。

該案從一審到二審，持續(xù)引起社會(huì)的極大關(guān)注，并入選“2014年全國(guó)十大民事案件”。該案判決創(chuàng)造性地引入了虛擬治理成本概念，解決了環(huán)境污染損害后果難以明確時(shí)責(zé) 任承擔(dān)的難題，而且創(chuàng)下了我國(guó)環(huán)境侵權(quán)訴訟中有史以來(lái)的最高賠償金額。

在環(huán)境公益訴訟中，主要由被告舉證，如果被告要免除自己的責(zé)任，就要證明其行為與損害沒(méi)有關(guān)系。

不過(guò)，該案二審中曾出現(xiàn)三大爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一是泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否具備提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格？二是上訴人和被告處理涉案污染物的行為及環(huán)境損害結(jié)果，是否存在因果關(guān)系？三是損害結(jié)果如何認(rèn)定，修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算方法是否適當(dāng)？這些爭(zhēng)議，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)保法》）、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）中，能找到相應(yīng)的答案和解決思路。

NGO提起環(huán)境公益訴訟不得謀利

環(huán)境公益訴訟是指社會(huì)成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依照法律規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟。環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種形式。環(huán)境民事公益訴訟即公民或者組織，針對(duì)其他公民或組織侵害公共環(huán)境利益的行為提起訴訟。環(huán)境行政公益訴訟即公民或法人（特別是非政府組織NGO），認(rèn)為行政機(jī)關(guān)（主要是環(huán)保部門(mén)，但也包括政府）的具體環(huán)境行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

誰(shuí)有資格提起訴訟，是環(huán)境公益訴訟的核心問(wèn)題。十幾年來(lái)，我國(guó)環(huán)境公益訴訟遲緩發(fā)展，主體問(wèn)題沒(méi)有解決是最大的障礙。我國(guó)的環(huán)境公益訴訟從2000年左右開(kāi)始到2013年，大約只有50多件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保組織提起的公益訴訟較少。

2013年1月1日，修訂后的《民事訴訟法》生效，首次設(shè)置環(huán)境公益訴訟有關(guān)條款，如“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。然而，在此后一段時(shí)間內(nèi)，相關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定究竟誰(shuí)能成為環(huán)境公益訴訟原告，使得法律缺乏可操作性，環(huán)保民間組織提起的訴訟很難立案。

而新《環(huán)保法》特別授權(quán)，符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，具體有4個(gè)條件：在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的民政部門(mén)注冊(cè)登記、專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)、已設(shè)立5年以上、近5年內(nèi)無(wú)違法記錄。

泰州環(huán)境公益訴訟案的二審判決書(shū)顯示，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定提起訴訟，具備環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)經(jīng)泰州市民政局核準(zhǔn)成立，并以提供環(huán)境決策建議、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、開(kāi)展環(huán)境宣傳教育、政策技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)為其業(yè)務(wù)范圍，屬于依法成立、專(zhuān)門(mén)從事環(huán)保公益活動(dòng)的社會(huì)組織，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。

《解釋》的出臺(tái)為環(huán)境公益訴訟的實(shí)施提供了制度保障。對(duì)于社會(huì)組織的原告資格，《解釋》第2條規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為《環(huán)保法》第58條規(guī)定的社會(huì)組織。

最高法院表示，該解釋沒(méi)有將社會(huì)組織限定在上述3種類(lèi)型，而是保持了一定的開(kāi)放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會(huì)組織的范圍，這些社會(huì)組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。這么一來(lái)，可使依法運(yùn)行、具有維護(hù)環(huán)境公共利益能力的社會(huì)組織，參與到環(huán)境民事公益訴訟中去。此外，《解釋》對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的地域范圍未加限制，而且情節(jié)輕微的違規(guī)行為、社會(huì)組織成員以及法定代表個(gè)人的違法行為，不影響社會(huì)組織提起訴訟，但社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟，違法收受財(cái)物。

檢察院“試水”行政公益訴訟

前文提到，在之前提起的環(huán)境民事公益訴訟中，地方檢察機(jī)關(guān)是作為支持訴訟者或直接作為原告提起訴訟，如泰州這起案件，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為民事公益訴訟原告，泰州市檢察院作為支持起訴機(jī)關(guān)，起訴6家企業(yè)。在二審中，江蘇省檢察院副檢察長(zhǎng)還發(fā)表了出庭意見(jiàn)，履行法律監(jiān)督職責(zé)。

環(huán)境損害評(píng)估、修復(fù)費(fèi)用的分析和認(rèn)定，具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和不確定性，評(píng)估必須遵循一定的規(guī)范。

《解釋》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位，依據(jù)《民事訴訟法》第15條規(guī)定，可以支持社會(huì)組織提起公益訴訟。但除了“提供法律咨詢(xún)、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式”，《解釋》并未詳細(xì)規(guī)定支持起訴的方式。這之后是否有檢察機(jī)關(guān)作為原告，對(duì)污染企業(yè)提起民事公益訴訟，尚有待觀察。

不過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，倒是有了“試水”之舉。2014年10月20日，貴州省金沙縣檢察院的一紙?jiān)V狀將金沙縣環(huán)保局告上了法院，請(qǐng)求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。金沙縣環(huán)保局進(jìn)行處罰后，檢察院撤訴，并得到法院準(zhǔn)許。這是我國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟這種“官告官”的行為，是通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟倒逼行政執(zhí)法，完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。

舉證責(zé)任倒置 污染方須自證清白

泰州這起案件涉及水體污染，被告辯稱(chēng)其處置廢酸的行為與水體污染損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，法庭最后沒(méi)有支持這一辯護(hù)。二審判決認(rèn)為，被告在明知副產(chǎn)酸極有可能被非法傾倒，卻對(duì)此持放任態(tài)度，向并不具備副產(chǎn)酸處置能力和資質(zhì)的企業(yè)銷(xiāo)售副產(chǎn)酸，應(yīng)視為在防范污染物對(duì)環(huán)境污染損害上的不作為，與環(huán)境污染損害結(jié)果之間存在法律上的因果關(guān)系。

最高法院環(huán)境資源庭負(fù)責(zé)人指出，一般民事訴訟都是誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證，但是在環(huán)境公益訴訟中，原被告的舉證能力相差比較大，尤其是因果關(guān)系，采取了舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，原告僅僅需要證明有侵權(quán)的行為，有侵權(quán)的后果；至于因果關(guān)系是否存在，主要由被告舉證證明，如果被告要免除自己的責(zé)任，要證明其行為與損害沒(méi)有關(guān)系。

泰州環(huán)境公益訴訟中，原告在技術(shù)機(jī)構(gòu)和環(huán)保行政部門(mén)的支持下，獲得了能夠證明水體污染的證據(jù)，如地方環(huán)境監(jiān)測(cè)站提供了監(jiān)測(cè)樣本數(shù)據(jù)，環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)提供了評(píng)估鑒定性質(zhì)的技術(shù)報(bào)告，大學(xué)的環(huán)境學(xué)教授作為專(zhuān)家輔助人出庭，就環(huán)境生態(tài)專(zhuān)業(yè)方面的技術(shù)性問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明和解釋。泰興市、泰州市、江蘇省幾級(jí)環(huán)保部門(mén)及所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，在水質(zhì)監(jiān)測(cè)和基數(shù)認(rèn)定方面，都給予原告有力支持。這些做法完全符合環(huán)境案件的技術(shù)性特點(diǎn)，體現(xiàn)出環(huán)境司法的專(zhuān)業(yè)性特征。

《解釋》對(duì)此也有相應(yīng)規(guī)定?！督忉尅返?4條、15條規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會(huì)公共利益所必要的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。

當(dāng)事人申請(qǐng)通知有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見(jiàn)或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失等專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題提出意見(jiàn)的，人民法院可以準(zhǔn)許。此類(lèi)專(zhuān)家意見(jiàn)經(jīng)過(guò)法庭的質(zhì)證后，可以作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)。

賠償額按環(huán)境損害評(píng)估

泰州法院對(duì)1.6億元巨額環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的支持，也是該案被關(guān)注的重要因素。污染物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境后，會(huì)發(fā)生化學(xué)、生物等反應(yīng)和變化，水體和大氣的污染既有區(qū)域性，也有流動(dòng)性。環(huán)境遭受污染破壞后，損害評(píng)估、修復(fù)費(fèi)用的分析和認(rèn)定，具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和不確定性。這就要求環(huán)境損害評(píng)估必須遵循一定的規(guī)范。近年來(lái)，環(huán)保部一直在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上組織研究環(huán)境損害評(píng)估。該案修復(fù)費(fèi)用的計(jì)算，即是按照環(huán)保部推薦的環(huán)境損害評(píng)估規(guī)范和計(jì)算方法算出來(lái)的虛擬治理成本。

對(duì)應(yīng)《解釋》第20條、23條的規(guī)定，原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。法院在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，可以確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，也可直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過(guò)高的，法院可以結(jié)合多項(xiàng)因素，如污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過(guò)錯(cuò)程度等，并參考負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)、專(zhuān)家的意見(jiàn)等，予以合理確定。

通過(guò)案例解讀，我們看到環(huán)境訴訟已經(jīng)有了立法和司法兩個(gè)層面的法規(guī)和制度保障的支持。隨著最高法院環(huán)境資源審判庭的成立以及地方法院環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)的增加，加上檢察院環(huán)境公益訴訟的擴(kuò)展以及環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立，有理由相信，環(huán)保訴訟的春天真的來(lái)了。