袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集體土地征收管理中心 江蘇南京 210005

關(guān)于南京市開(kāi)展建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用工作的探討

袁哲路 曹佳

南京市土地整理和集體土地征收管理中心 江蘇南京 210005

本文分析建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用工作在全國(guó)范圍的推進(jìn)趨勢(shì)，探討南京市開(kāi)展表土層剝離面臨的技術(shù)問(wèn)題，以及南京市開(kāi)展表土層剝離可采用的模式，為南京市開(kāi)展表土層剝離工作提供建議。

耕地；表土層剝離；再利用

耕地表土層是經(jīng)過(guò)多年農(nóng)業(yè)勞作所形成的優(yōu)質(zhì)土壤，適合農(nóng)作物生長(zhǎng)，是保證農(nóng)作物產(chǎn)量的基礎(chǔ)。一方面土地開(kāi)發(fā)整理新增的耕地缺乏優(yōu)質(zhì)表土層，土質(zhì)較差，生產(chǎn)力較低；另一方面建設(shè)占用耕地時(shí)將大量?jī)?yōu)質(zhì)表土層就地掩埋，事實(shí)上形成了資源浪費(fèi)。本文通過(guò)對(duì)其他省市開(kāi)展表土層剝離工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型做法的分析研究，探討南京市開(kāi)展表土層剝離工作的可行性：

一、南京市表土剝離工作現(xiàn)狀

（一）南京市耕地現(xiàn)狀

南京市由低山、崗地、河谷平原、濱湖平原和沿江河地等地形單元構(gòu)成，地貌區(qū)域?yàn)閷?、?zhèn)、揚(yáng)山地的一部分，丘陵、崗地分布多，中低產(chǎn)田比重高。全市低山丘陵崗地面積大，田坎占農(nóng)用地的比重高達(dá)3.03%，是全省平均水平（0.70%）的4.3倍；丘陵、崗地分布耕地多，中低產(chǎn)田比例較高，其中中產(chǎn)田占48.10%，低產(chǎn)田占25.60%，耕地質(zhì)量建設(shè)和產(chǎn)能提升任務(wù)重。同時(shí)，南京市土地類型復(fù)雜，丘陵崗地與平原圩區(qū)在土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、農(nóng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)、耕地后備資源數(shù)量等方面存在顯著差異。2010年末，全市其他草地、灘涂、沼澤地和裸地等總面積為14823.07公頃，僅占土地總面積的2.25%，耕地后備資源匱乏，且受地形地貌條件的限制，以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境和防汛抗洪等需要，開(kāi)發(fā)利用難度較大。

（二）建設(shè)占用耕地現(xiàn)狀

南京市在耕地后備資源匱乏的同時(shí)，每年建設(shè)占用耕地面積依然較高，2010年至2014年，南京市建設(shè)占用耕地面積分別為3.309萬(wàn)畝、2.643萬(wàn)畝、2.552萬(wàn)畝、1.396萬(wàn)畝和1.901萬(wàn)畝，這些被占用耕地基本上都是處于交通便利地區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，在占用這些耕地時(shí)表土層未實(shí)行剝離，造成了大量的浪費(fèi)。

二、表土層剝離再利用工作全國(guó)推進(jìn)趨勢(shì)分析

從吉林省的推進(jìn)情況看，1998年，吉林省長(zhǎng)余高速公路建設(shè)中就實(shí)施表土剝離與利用工作，使3900畝優(yōu)質(zhì)黑土地得以復(fù)墾，也為建設(shè)單位節(jié)約了7000多萬(wàn)元永久性征地費(fèi)用，該省積極推廣“長(zhǎng)余模式”，近年來(lái)建設(shè)的5條高速公路都借鑒該模式進(jìn)行了復(fù)墾。從1982年開(kāi)始，就已經(jīng)開(kāi)展表土層剝離工作，通過(guò)鼓勵(lì)干部群眾投工投勞投設(shè)備、鼓勵(lì)企業(yè)和自然人投資等形式，以表土搬家的方式造地121.2公頃，占全市耕地總面積的1%；近年來(lái)，該省白城市、臨山市、江淅縣等多個(gè)市縣參照“圖們模式”開(kāi)展了復(fù)墾工作。

三、南京表土層剝離工作關(guān)鍵問(wèn)題探討

（一）表土層剝離試點(diǎn)選擇問(wèn)題

1.可以選擇開(kāi)發(fā)區(qū)作為試點(diǎn)

南京推行表土層剝離工作可以依托的載體很多，如選擇開(kāi)發(fā)區(qū)作為試點(diǎn)，鑒于今年江北國(guó)家級(jí)新區(qū)剛剛獲批，后期有大量的建設(shè)工程，將占用的耕地也是在南京屬于質(zhì)量?jī)?yōu)良的江灘地，地方政府也有推行表土層剝離工作的意愿，在江北新區(qū)推行表土層剝離工作擁有得天獨(dú)厚的條件。

2.可以選擇大型干線交通工程作為試點(diǎn)

除了選擇開(kāi)發(fā)區(qū)作為試點(diǎn)，也可以選擇依托大型干線交通建設(shè)工程，南京屬于南北交通樞紐，每年的交通建設(shè)工程量較大。除了交通工程占用耕地，還有取土場(chǎng)取土、建設(shè)壓占等形式破壞的耕地，都應(yīng)該列入表土層剝離試點(diǎn)范圍。

（二）表土層剝離以后的利用問(wèn)題

1.開(kāi)發(fā)區(qū)作為試點(diǎn)可以土地綜合整治利用為主

如選擇開(kāi)發(fā)區(qū)作為試點(diǎn)，可以就近選擇土地綜合整治項(xiàng)目進(jìn)行利用，南京市近些年土地整治規(guī)模遠(yuǎn)大于建設(shè)占用耕地面積，優(yōu)質(zhì)表土依然供不應(yīng)求。除了用于土地整治項(xiàng)目剝離的表土也可以用于中低產(chǎn)田改造、城市綠化等方面。

2.交通工程作為試點(diǎn)可用于取土場(chǎng)等復(fù)墾工程

如選擇大型交通干線工程作為試點(diǎn)，表土剝離以后可主要用于取土場(chǎng)等破壞的耕地后期復(fù)墾工程，也可就近選擇土地綜合整治項(xiàng)目進(jìn)行利用。

（三）表土層剝離以后的存儲(chǔ)問(wèn)題

為盡量較少農(nóng)民損失，土地綜合整治項(xiàng)目一般盡量選擇農(nóng)民收割以后的季節(jié)進(jìn)行施工，如果表土剝離發(fā)生在沒(méi)有土地綜合整治項(xiàng)目施工的季節(jié)，就得另外尋找表土利用方式，或者進(jìn)行存儲(chǔ)?？梢栽谕恋鼐C合整治項(xiàng)目較多的鎮(zhèn)街附近建立剝離表土集中堆放點(diǎn)，國(guó)土部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，保證剝離表土肥力不流失。

（四）表土層剝離工作財(cái)政保障問(wèn)題

建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用過(guò)程需要經(jīng)過(guò)剝離、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、利用等工序，必然帶來(lái)成本的增加。主要有三個(gè)部分：一是項(xiàng)目用地成本。余姚市在試點(diǎn)時(shí)是由項(xiàng)目用地單位無(wú)償進(jìn)行剝離，后來(lái)是在土地出讓金中劃出2萬(wàn)元/畝的費(fèi)用用于表土層剝離利用工作，但實(shí)際上是將土地出讓成本增加，最終仍是由項(xiàng)目單位支出該費(fèi)用，項(xiàng)目單位會(huì)不理解、不支持；二是剝離再利用成本。寧波市曾測(cè)算過(guò)剝離和搬運(yùn)成本，1畝地剝離30公分表土后，運(yùn)到5公里以外的項(xiàng)目區(qū)再利用，以實(shí)際值計(jì)，每畝剝離和搬運(yùn)成本需4300元，每增加5公里，剝離和搬運(yùn)成本每畝還需增加2000-3000元。三是存儲(chǔ)成本。如果剝離的土地需要先行堆放存儲(chǔ)再利用的話，還要相應(yīng)增加場(chǎng)地管護(hù)與再利用等成本。在政策設(shè)計(jì)的時(shí)候就要充分考慮成本問(wèn)題，財(cái)政保障必須首先到位。

四、南京市推行表土層剝離再利用工作的意見(jiàn)建議

（一）做好政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)化行政力度

要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)此項(xiàng)工作，離不開(kāi)重視政策與資金的支持與保障，因此，需要從市級(jí)層面做好政策設(shè)計(jì)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任分工，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等，排除異議，消除疑慮，促使相關(guān)部門齊抓共推，提高耕地保護(hù)水平。

（二）試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，分步推進(jìn)實(shí)施

借鑒其他省市先試點(diǎn)后推廣的工作經(jīng)驗(yàn)，南京市可在市級(jí)層面篩選試點(diǎn)區(qū)，試點(diǎn)區(qū)再選擇試點(diǎn)鎮(zhèn)街推行表土層剝離再利用工作；南京市參照“長(zhǎng)余模式”，可選擇干線公路等某一類型項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)的積累，逐步向全市推行建設(shè)占用耕地表土層剝離再利用工作。

（三）加強(qiáng)宣傳發(fā)動(dòng)，確保推進(jìn)順利

表土層剝離再利用工作雖然很重要，但對(duì)南京來(lái)說(shuō)，畢竟還是一個(gè)新工程，而且這項(xiàng)工程不僅費(fèi)錢費(fèi)力，還不易顯現(xiàn)政績(jī)，從余姚市的實(shí)踐看，推廣之初，區(qū)和鎮(zhèn)街政府以及項(xiàng)目用地單位肯定會(huì)有一定的抵觸情緒，因此，在市領(lǐng)導(dǎo)的重視和相關(guān)部門的強(qiáng)力推進(jìn)中，還需要加強(qiáng)工作宣傳，既要在政策設(shè)計(jì)中返利于基層，返利于民，更要通過(guò)宣傳，讓基層政府、村集體和農(nóng)民了解這項(xiàng)工程的重要性，積極實(shí)施并做好每一個(gè)工程，確實(shí)讓好事辦好。

[1]董麗娟，竇森，張玉廣等.表土剝離技術(shù)研究進(jìn)展.面向未來(lái)的土壤科學(xué)[B].電子科技大學(xué)出版社，2012：8-11

[2]雪冉，趙艷玲，李建華等.表土剝離對(duì)土地整治項(xiàng)目收益的影響研究[C].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，2012.28(11)：1025-1027

袁哲路，現(xiàn)有職稱：助理工程師；研究方向：土地資源管理。