袁 媛

（安陽(yáng)工學(xué)院文法學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000）

自然保護(hù)區(qū)制度發(fā)端于1872年美國(guó)設(shè)立的黃石國(guó)家公園，由于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的普及，在隨后的幾十年里，自然保護(hù)區(qū)作為保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)資源的有效手段得到了認(rèn)可和肯定，被認(rèn)為促進(jìn)了生態(tài)進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)從1956年開(kāi)始設(shè)立，走過(guò)了近六十年的歷程。根據(jù)2013年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)，截至2013年底，我國(guó)共建立不同形態(tài)、各層級(jí)的自然保護(hù)區(qū)共2 697個(gè)，總面積約14 631萬(wàn)公頃。其中陸域面積14 175 萬(wàn)公頃，占全國(guó)陸地面積的14.77%。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)407 個(gè)，面積約9 404 萬(wàn)公頃［1］。與世界平均水平相比，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)面積與國(guó)土面積的比率已經(jīng)達(dá)到并超過(guò)了世界平均水平。但依據(jù)我國(guó)《憲法》《民法通則》等基本法律和《土地管理法》《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》等專項(xiàng)法律的規(guī)定，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地，歸國(guó)家所有或者歸集體所有。保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，制約著自然保護(hù)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)各種利益沖突的解決，是自然保護(hù)區(qū)亟須解決的問(wèn)題。

1 我國(guó)自然保護(hù)區(qū)存在的問(wèn)題

1.1 土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)不清晰、沖突、空白情況多見(jiàn)

產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是權(quán)利束的組合，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題普遍仍然存在，有的屬于國(guó)家所有，有的屬于集體所有，而有的自然保護(hù)區(qū)則為國(guó)家和集體共有。如西雙版納納板河流域國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)73%的土地為國(guó)家所有，27%的土地為村寨所有，保護(hù)區(qū)管理局只是受兩縣市林業(yè)局委托管理國(guó)有土地，對(duì)其他土地只有管理權(quán)沒(méi)有所有權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，通常情況下私有產(chǎn)權(quán)的資源配置效率要高于共有產(chǎn)權(quán)，明晰自然資源的私人產(chǎn)權(quán)，排除他人的用益物權(quán)，從而激勵(lì)資源所有者進(jìn)行有效管理，提高效率。據(jù)國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，全國(guó)29個(gè)省市自然保護(hù)區(qū)土地中，9 個(gè)省為集體所有，有的省幾乎所有自然保護(hù)區(qū)土地均為集體所有，如江蘇?。?］。

現(xiàn)行的法律只規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的界限和范疇，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相平衡發(fā)展，但并沒(méi)有涉及區(qū)內(nèi)的土地、森林、草原、水域等所有權(quán)歸屬及所有權(quán)、用益物權(quán)是否變更、如不變更怎樣保護(hù)原所有權(quán)人和用益權(quán)人的利益等，這是糾紛和爭(zhēng)端發(fā)生的根源；另外，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)權(quán)力不明晰，即是管理機(jī)構(gòu)又是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在做運(yùn)動(dòng)員的同時(shí)也是裁判員，與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的關(guān)系理不順，也都是造成保護(hù)區(qū)不能與社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的原因。

1.2 法律法規(guī)不完善、位階較低且缺乏系統(tǒng)性

1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》對(duì)保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理做出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在對(duì)于保護(hù)區(qū)土地的取得，以及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移沒(méi)有明確的規(guī)定。雖然《自然保護(hù)區(qū)土地管理辦法》建立了保護(hù)區(qū)土地管理的地籍制度、明確了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃的法定用途、保護(hù)和懲罰措施等問(wèn)題有比較符合實(shí)際的規(guī)定。但缺乏現(xiàn)實(shí)有效的應(yīng)用和實(shí)施，而且對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)的歸屬不明確，權(quán)屬不完整、穩(wěn)定性差；習(xí)慣權(quán)屬被忽視，法定權(quán)屬的實(shí)現(xiàn)形式少。隨著時(shí)間的推移，也表現(xiàn)出其中很多的紕漏和問(wèn)題，如對(duì)自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬的具體處理模式并未涉及等，自然保護(hù)區(qū)土地的管理與使用，仍處于比較混亂的狀態(tài)，缺乏產(chǎn)權(quán)和權(quán)益的明確。

2 解決我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的路徑分析

2.1 明確新建自然保護(hù)區(qū)的范疇和產(chǎn)權(quán)，避免爭(zhēng)端

我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)經(jīng)過(guò)這幾十年的過(guò)程，在數(shù)量和占地面積上都有很大發(fā)展，重要的主要物種和生態(tài)系統(tǒng)基本都已經(jīng)得到保護(hù)。但是，目前缺乏的是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)質(zhì)量的提高以及建立后的管理和維護(hù)。因此，在自然保護(hù)區(qū)初建時(shí)，就應(yīng)該防患于未然，明確自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)權(quán)屬爭(zhēng)端。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要對(duì)產(chǎn)權(quán)有清晰、明確、穩(wěn)定的界定，只有解決好現(xiàn)有的土地權(quán)屬爭(zhēng)端，才能建設(shè)好一個(gè)和諧穩(wěn)定的自然保護(hù)區(qū)。

2.2 對(duì)于已經(jīng)建立的自然保護(hù)區(qū)，要確保在其核心區(qū)和緩沖區(qū)的產(chǎn)權(quán)明確

保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)土地權(quán)屬的明確，是保護(hù)區(qū)有效管理的前提。目前來(lái)看，各個(gè)自然保護(hù)區(qū)都設(shè)立了自己的管理機(jī)構(gòu)，但對(duì)于管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力缺乏相應(yīng)的明確規(guī)定。管理機(jī)構(gòu)如果要行使管理權(quán)，就必須獲得自然保護(hù)區(qū)的土地使用權(quán)，特別是核心區(qū)和緩沖區(qū)的土地使用權(quán)，沒(méi)有自然保護(hù)區(qū)土地的使用權(quán)或所有權(quán)，管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)就形同虛設(shè)，無(wú)法對(duì)抗擁有相應(yīng)土地所有權(quán)或使用權(quán)的人利用土地的要求，如果強(qiáng)行禁止，肯定會(huì)造成與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民之間的糾紛。

結(jié)合2006年《自然保護(hù)區(qū)域法》草案征求意見(jiàn)稿的相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)，特別是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該擁有核心區(qū)的提地使用權(quán)和管理權(quán)，擁有緩沖區(qū)的提地管理權(quán)。保護(hù)區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地應(yīng)該通過(guò)各種方式劃撥誒保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，以確保保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的有效管理。如果沒(méi)有取得自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)土地使用權(quán)的保護(hù)區(qū)，國(guó)家可以通過(guò)征收、征用、劃撥、贖買(mǎi)等方式給予合理補(bǔ)償，以解決現(xiàn)在日趨加劇的因土地產(chǎn)權(quán)引起的各項(xiàng)爭(zhēng)端，更好地維護(hù)保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的環(huán)境利益［3］。

2.3 借鑒“管理契約”制度，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的產(chǎn)權(quán)糾紛解決制度

英國(guó)自然保護(hù)區(qū)的“管理契約”制度，是由政府和土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人已簽訂協(xié)議的方式規(guī)定或協(xié)商土地使用方式、期限或者設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)要求土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人按照自然保護(hù)區(qū)的方式管理、經(jīng)營(yíng)。管理契約即所簽署的協(xié)議，在政府和土地所有權(quán)人或使用權(quán)人之間起到一個(gè)約束作用。筆者認(rèn)為“管理契約”制度也可以被應(yīng)用到我國(guó)，用于解決政府、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和周邊社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)糾紛等，通過(guò)“管理契約”的協(xié)議，使自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)成為土地實(shí)際所有權(quán)人或使用權(quán)人的委托人，由其代為管理，并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。也能在周邊社區(qū)和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)形成約束，有效防止自然保護(hù)區(qū)資源的破壞和浪費(fèi)。

2.4 建立“社區(qū)共管”制度

國(guó)際上取得良好效果的參與式資源管理方式是社區(qū)共管模式。在20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始引入中國(guó)，最早實(shí)行社區(qū)共管的保護(hù)區(qū)是貴州的草海自然保護(hù)區(qū)。目的是幫助村民改善生存狀況，調(diào)動(dòng)社區(qū)村民共同保護(hù)草海環(huán)境的積極性，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。全球環(huán)境基金（The Global Environment Facility GEF）早在1995年就在我國(guó)開(kāi)始了社區(qū)共管試點(diǎn)工作［4］。

社區(qū)共管具有保護(hù)角色的平等性、廣泛參與性、民主決策、自我發(fā)展、兼顧保護(hù)和發(fā)展等特性，摒棄了自然保護(hù)區(qū)封閉式的管理，強(qiáng)調(diào)開(kāi)放式參與式的管理方式，截至2008年l0月，GEF實(shí)施“保護(hù)區(qū)地區(qū)管理（PAM）”以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目區(qū)涉及7 個(gè)省l3 個(gè)自然保護(hù)區(qū)［5］。

社區(qū)共管是指讓社區(qū)參與保護(hù)方案的決策、實(shí)施和評(píng)估，并與保護(hù)區(qū)共同管理自然資源的管理模式。目的在于，一方面使社區(qū)在發(fā)展中能持續(xù)地利用資源，減少對(duì)保護(hù)區(qū)資源的破壞；另一方面幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高生活水平，緩解環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用之間的矛盾，從某種程度上解決土地產(chǎn)權(quán)糾紛帶來(lái)的問(wèn)題。

總的來(lái)講，由于歷史原因帶來(lái)的我國(guó)自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)權(quán)不清晰、不穩(wěn)定、法定權(quán)屬實(shí)現(xiàn)形式少等問(wèn)題，引起的自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的糾紛解決，首先應(yīng)當(dāng)從法律上明確政府、自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、社區(qū)等各方利益相關(guān)者的責(zé)任。其次，調(diào)和因土地權(quán)屬引發(fā)的問(wèn)題，以便使自然保護(hù)區(qū)得到有效的保護(hù)，使自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)都能夠得到發(fā)展，做到保護(hù)與利用兩不誤。

2.5 自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的位階提升和完善

自然保護(hù)區(qū)立法是促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的有效手段。而自然保護(hù)區(qū)立法應(yīng)該以有效的科學(xué)理論為支撐，綜合多種學(xué)科知識(shí)作為支撐和指導(dǎo)，如生態(tài)平衡學(xué)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、立法學(xué)理論等，從而完善立法體系、有效消減現(xiàn)行立法間的沖突、提高立法質(zhì)量。

2.5.1 從立法指導(dǎo)思想上。

第一，作為自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)明確其土地管理者身份，而非兼為土地的經(jīng)營(yíng)者。

第二，應(yīng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)土地進(jìn)行分類管理，依據(jù)各類保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象如自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類、自然遺跡類的不同，自然保護(hù)區(qū)土地的資源利用價(jià)值以及可利用程度的差異，分別提出要求標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置禁止內(nèi)容。

第三，自然保護(hù)區(qū)土地的經(jīng)濟(jì)作用不容忽視，完善各項(xiàng)制度和法律的時(shí)候，兼顧社區(qū)發(fā)展和保護(hù)區(qū)提高管理質(zhì)量的要求，全面考慮保護(hù)區(qū)域社區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，緩和保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。

2.5.2 制定《自然保護(hù)區(qū)法》。

要使現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)體系更完善，針對(duì)性更強(qiáng)，位階效力更高，強(qiáng)制性更強(qiáng)。改變目前部門(mén)法之間規(guī)定重合、打架、空白的狀況。

現(xiàn)有的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的法律雖然對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)歸屬、糾紛解決做出了規(guī)定，但是對(duì)于國(guó)家或集體所有的自然保護(hù)區(qū)土地進(jìn)行征用、劃撥的條件和范圍及如何公平的補(bǔ)償被征收、征用的自然保護(hù)區(qū)土地的方式應(yīng)當(dāng)進(jìn)行進(jìn)一步探討。

［1］ 中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)［R］.2013.

［2］ 國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司.國(guó)家林業(yè)局政策法規(guī)司編中國(guó)自然保護(hù)區(qū)立法研究［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社.2007.

［3］ 楊雅雅.淺談我國(guó)自然保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬問(wèn)題［J］.法制與社會(huì)，2010（4）.

［4］ 周琳.對(duì)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行共同管理制度的探討［J］.中南林學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（6）.

［5］ 溫興來(lái)，包李梅.自然保護(hù)地的土地權(quán)屬法律問(wèn)題研究［J］.知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2010（4）.