富海文++毛斌

摘要 隨著浙江省水利工程逐年穩(wěn)步建設(shè)，大型樞紐水利工程的建設(shè)數(shù)量已逐漸減少，而中小河流治理、小流域治理、小水庫加固、山洪災(zāi)害非工程措施項目等中小型水利工程的建設(shè)數(shù)量則出現(xiàn)增加的趨勢，其后還有著中小河流重點縣等項目陸續(xù)開展建設(shè)。該文對這些中小型水利工程項目法人制存在的問題進(jìn)行分析，針對存在的問題，對浙江省中小型水利工程項目法人責(zé)任制的實施進(jìn)行探討，以期為浙江省中小型水利工程項目法人責(zé)任制的落實提供參考。

關(guān)鍵詞 浙江?。恢行⌒退こ?；項目法人

中圖分類號 TV512 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2015）18-0199-03

Discussion on Legal Person System of the Middle and Small Water Conservancy Projects in Zhejiang Province

FU Hai-wen 1 MAO Bin 2

（1 Zhejiang Consultant Center of Water Resource and Hydropower，Hangzhou Zhejiang 310020； 2 Jiangshan Water Conservancy Bureau Changtai Water Conservancy Service Station）

Abstract In Zhejiang Province，with the steady construction of water conservancy projects year by year，the quantity of large-scale water conservancy projects has been gradually turning down；while the number of small and medium water conservancy project construction is on the rise，such as small and medium river management，small watershed management，small reservoir reinforcement，non-engineering measures for mountain flood disaster，Moreover，some other projects like small and medium-sized rivers and other key counties construction will be carried out later on.This paper analyzed the problems of the legal person system of small and medium-sized water conservancy projects，and discussed the implementation of legal person responsibility system of small and medium water conservancy projects in Zhejiang Province regarding such problems，in order to provide some reference for the implementation of legal person responsibility system of small and medium water conservancy projects in Zhejiang Province.

Key words Zhejiang Province；small and medium water conservancy project；project legal person

1 水利工程項目法人制實施概況

1.1 國內(nèi)外水利工程項目法人制實施概況

項目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代的項目管理制度，也是建設(shè)管理體制的核心內(nèi)容，在國外英美等發(fā)達(dá)國家起步較早。美英等發(fā)達(dá)國家水利工程的建設(shè)一般分為國有和私有2類，對私有化的領(lǐng)域，水利工程一般由私有企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)和經(jīng)營，獲得利潤并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，政府只對涉及到公眾利益的方面進(jìn)行監(jiān)督。對于公益性水利工程政府以直接投資成立國有企業(yè)建設(shè)經(jīng)營項目，授權(quán)或直接委托私有企業(yè)經(jīng)營，資助私有企業(yè)進(jìn)行建設(shè)，政府參股，法律保護(hù)私人經(jīng)營以及BOT等多少方式進(jìn)行投資建設(shè)和經(jīng)營管理[1]。相較之下，國內(nèi)水利工程項目的項目法人責(zé)任制則起步較晚，1995年4月，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)項目實行項目法人責(zé)任制的若干意見》，在水利工程建設(shè)中推行項目法人責(zé)任制[2]。此后，在2001年3月，水利部發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知〉的實施意見》，對于水利工程項目法人的組建、職責(zé)、考核等提出了明確的要求。

雖然國內(nèi)外對于水利工程項目建設(shè)管理的起步時間不同，發(fā)展程度也不盡相同，但就其發(fā)展階段和項目建設(shè)管理的特點而言，國內(nèi)外對于水利工程項目管理有大致相同的3種形式。

第一，業(yè)主自行管理模式。其特征是業(yè)主與設(shè)計、施工單位直接簽訂合同，業(yè)主組成相應(yīng)的項目法人機構(gòu)直接行使對水利工程項目的管理。在國內(nèi)，這種業(yè)主自行管理形式從20世紀(jì)50年代開始一直延續(xù)到今天，成為我國水利工程主要的基本建設(shè)組織方式。在目前國內(nèi)大中型水利工程中，仍主要采用自行管理的方式，即“指揮部”模式，“指揮部”承擔(dān)項目法人職責(zé)，既是項目的投資主體，又是項目的管理主體，雖然利于業(yè)主直接對項目進(jìn)行管理，但是，這種自行管理模式也逐漸暴露出越來越多的問題[3]。endprint

第二，業(yè)主委托承包商承包建設(shè)的模式（即EPC方式）。國內(nèi)從20世紀(jì)80年代中期，在政府部門的干預(yù)下起步，組建了具有總承包能力的工程公司，但由于認(rèn)識和體制方面的多種原因，國內(nèi)總承包模式依然存在很多爭論，遠(yuǎn)非國內(nèi)基本建設(shè)的主流。而在西方國家，EPC方式是20世紀(jì)八九十年代項目建設(shè)的主流形式。水利工程建設(shè)行業(yè)在20世紀(jì)80年代也曾進(jìn)行過這種建設(shè)模式的試點。

第三，業(yè)主聘請管理承包商的模式（即PMC方式）。即由業(yè)主聘請管理承包商作為業(yè)主代表或業(yè)主的延伸，對項目進(jìn)行專業(yè)化管理。PMC項目管理模式對國際上一些知名的工程公司來說已經(jīng)不算新事物，但就國內(nèi)水利工程建設(shè)領(lǐng)域的實踐而言，還是一種較新的管理方式?，F(xiàn)國內(nèi)也逐步開始采用代建制對這一方式進(jìn)行探索實踐，并于2004年7月16日，國務(wù)院正式出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），決定對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制。

1.2 浙江省水利工程項目法人制實施概況

浙江省是國內(nèi)推行項目法人責(zé)任制較早的省份之一，1995年4月，水利部發(fā)布《水利工程建設(shè)項目實行項目法人責(zé)任制的若干意見》在水利工程建設(shè)中推行項目法人責(zé)任制后，浙江省就對項目法人責(zé)任制進(jìn)行了探索和實踐。

1996年，浙江省寧波市白溪水庫樞紐工程建設(shè)時，于當(dāng)年1月成立白溪水庫建設(shè)指揮部，與白溪水庫建設(shè)發(fā)展有限公司實行一套人馬、兩塊牌子的建設(shè)管理體制。白溪水庫建設(shè)發(fā)展有限公司作為項目法人單位，負(fù)責(zé)項目的籌資、建設(shè)、管理和經(jīng)營發(fā)展。對于浙江省的項目法人責(zé)任制進(jìn)行了有效的實踐，同時也取得了良好的效果，獲得“全國五一勞動獎狀”“全國水利系統(tǒng)文明單位”等榮譽。

此后，浙江省出臺的水利工程方面的建設(shè)管理規(guī)定均明確需設(shè)立項目法人，完善項目法人責(zé)任制，如2001年12月發(fā)布的《浙江省重點建設(shè)項目管理辦法》、2003年11月發(fā)布的《浙江省千萬農(nóng)民飲用水工程項目和資金管理辦法》以及最近的2011年11月發(fā)布的《浙江省中小河流治理項目和資金管理實施細(xì)則（試行）》等規(guī)定，均規(guī)定需組建項目法人進(jìn)行工程建設(shè)管理，全面推行水利工程建設(shè)的項目法人責(zé)任制[4-5]。

2 浙江省中小型水利工程稽察情況

中小型水利項目主要指Ⅲ等及以下的水利項目。浙江省中小型水利項目眾多，分布較散，且種類繁多，難以得到完整全面的樣本對浙江省全省的中小型水利項目進(jìn)行分析。近些年來浙江省開展的水利工程稽察項目，對于全省各種不同規(guī)模不同類型的水利項目進(jìn)行稽察，其中反映出許多問題。本文采用2012—2014年近3年的稽察資料對浙江省的中小型水利工程管理現(xiàn)狀做一闡述。

浙江省最早于2012年3月開展水利工程稽察，至今已完成3個年度水利工程稽察項目共計150個，除少部分海塘加固工程及基本建設(shè)工程外，其余均為中小型水利工程，具體類型涵蓋了病險水庫加固、獨流入海、干堤加固、灌區(qū)配套、中小河流治理、農(nóng)村飲用水、山洪災(zāi)害防治等。從2012年、2013年和2014年這3年的稽察情況來看，稽察對象主要為中小型的水利公益性項目，盈利性的電站等項目未出現(xiàn)在稽察項目中。盈利性的水利項目多由水投公司出資，并且負(fù)責(zé)建設(shè)，項目的產(chǎn)權(quán)及建后管理權(quán)限明晰，不作為研究對象；而公益性水利工程則大多數(shù)由政府投資，按照水利工程建設(shè)管理的相關(guān)規(guī)定，則需成立相應(yīng)的項目法人進(jìn)行建設(shè)管理，這些項目也正是項目法人責(zé)任制落實情況的研究對象[6]。

3 浙江省水利工程稽察中項目法人責(zé)任制暴露出問題

通過2012—2014年這3個年度250個水利工程的稽察，對于全省的水利工程建設(shè)管理上有了一個整體的了解和認(rèn)識，現(xiàn)將這3年的水利項目中項目法人責(zé)任制所發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了統(tǒng)計，具體統(tǒng)計結(jié)果如表1所示。

可以看出，法人組建不規(guī)范、缺少規(guī)章制度、法人技術(shù)力量薄弱、職責(zé)履行不到位是水利工程中項目法人存在的主要問題，且尤其以職責(zé)履行不到位最為嚴(yán)重，現(xiàn)將這4個主要問題分析如下。

3.1 法人組建不規(guī)范

水利工程的項目法人最遲應(yīng)在可行性研究報告批復(fù)后，準(zhǔn)備工程開工前由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)組建其項目法人，任命法人代表；大型水利工程項目由省、市級人民政府負(fù)責(zé)組建其項目法人，任命法人代表。在實際稽察過程中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)大中型水利工程基本上能按照規(guī)定由相應(yīng)級別人民政府負(fù)責(zé)或委托水利局進(jìn)行項目法人的組建，但是部分中小型水利工程，尤其是小型水利工程的項目法人組建較不規(guī)范，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是當(dāng)?shù)厝嗣裾窗l(fā)文成立、確認(rèn)項目法人；二是項目法人未在項目開工前成立；三是當(dāng)?shù)厝嗣裾驒C關(guān)作為項目法人；四是發(fā)文成立了項目法人但未任命法人代表等相關(guān)負(fù)責(zé)人。

3.2 缺少規(guī)章制度

水利工程屬于專業(yè)性較強的建筑工程，部分防洪除澇工程更是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳€，缺乏規(guī)章制度的約束，工程建設(shè)的質(zhì)量、安全等均無法得到有效的保障。故在項目法人成立后，還應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的規(guī)章制度，對水利工程的建設(shè)、資金、質(zhì)量、安全等的管理進(jìn)行制度化的約束。大型水利工程往往對于規(guī)章制度較為重視，相應(yīng)的規(guī)章制度較為齊備，執(zhí)行較好，而中小型水利工程對于規(guī)章制度的設(shè)立往往不重視，缺乏相應(yīng)的規(guī)章制度來規(guī)范工程的建設(shè)管理和資金使用，造成審核流程混亂，責(zé)任不清，遇事無規(guī)可依，靈活度太大，不利于工程的規(guī)范化建設(shè)，也對整個工程的質(zhì)量、進(jìn)度、資金和安全等管理造成不便。

3.3 技術(shù)力量薄弱

水利工程項目法人不同于其他經(jīng)營性質(zhì)項目法人，水利工程有著技術(shù)性、專業(yè)性及工程性的特征，其建設(shè)的有效管理依賴于各種規(guī)范規(guī)章的約束、相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)、實體施工質(zhì)量的控制等方面。這些就對項目法人自身的技術(shù)力量有了要求，根據(jù)《印發(fā)關(guān)于貫徹落實加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的實施意見的通知》（水建管〔2001〕74號）文，大中型水利工程項目法人需具備以下條件：一是法人代表應(yīng)該為專職人員，法人代表應(yīng)該熟悉有關(guān)水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較強的組織協(xié)調(diào)能力。二是技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有高級專業(yè)技術(shù)職稱，有豐富的技術(shù)管理經(jīng)驗和扎實的專業(yè)理論知識，負(fù)責(zé)過中型以上水利工程的建設(shè)管理，能獨立處理工程建設(shè)中的重大技術(shù)問題。三是人員結(jié)構(gòu)合理，應(yīng)該包括滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、招標(biāo)、合同管理等方面的管理人員。但在實際稽察過程中，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)大中型工程基本能夠按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行技術(shù)人員配備，但是部分中型工程以及絕大多數(shù)的小型工程的項目法人均達(dá)不到要求，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是法人代表多為兼職，且對于水利工程的建設(shè)的法規(guī)和政策并不了解，缺乏建設(shè)管理相關(guān)經(jīng)驗；二是技術(shù)負(fù)責(zé)人多未任命，尤其是小型水利工程，幾乎未設(shè)置技術(shù)負(fù)責(zé)人；三是人員結(jié)構(gòu)不合理，基本未配備滿足工程建設(shè)所需的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、招標(biāo)、合同管理等方面的管理人員。endprint

3.4 職責(zé)履行不到位

項目法人作為水利工程建設(shè)的責(zé)任主體，對整個工程的前期設(shè)計、建設(shè)管理、資金使用以及質(zhì)量安全等負(fù)有不可推卸的責(zé)任。但在中小型水利工程的建設(shè)過程中，由于項目法人自身的條件限制以及其他的種種因素往往造成項目法人制不能落到實處，項目法人的職責(zé)履行不到位普遍存在。具體主要包括以下幾點：一是前期過程中，初步設(shè)計階段為水利局主導(dǎo)，項目法人不組織不參與初步設(shè)計階段工作；二是建設(shè)項目內(nèi)的部分合同簽訂主體不是項目法人；三是項目法人對于工程質(zhì)量與安全監(jiān)督不到位，缺少第三方抽檢和安全臺賬等；四是項目法人對于資金撥付缺少批準(zhǔn)程序；五是項目法人無法有效管理監(jiān)理、施工單位；六是項目建設(shè)資金往往由地方政府或者核算中心掌握，項目法人無法直接進(jìn)行管理。

3.5 原因分析

3.5.1 法人組建不規(guī)范。當(dāng)?shù)卣?、主管部門對項目法人責(zé)任制了解不完整、理解不深刻，未按照相關(guān)規(guī)定發(fā)文成立、組建或者確認(rèn)項目法人，組建時也未考慮到水利工程建設(shè)的專業(yè)人員需求，同時部分項目也未明確法人代表和技術(shù)負(fù)責(zé)人，導(dǎo)致了項目法人組建過程不規(guī)范以及項目法人自身技術(shù)力量薄弱等。

3.5.2 法規(guī)、制度不完善?，F(xiàn)階段絕大部分法規(guī)、制度主要是針對大中型水利項目的，其審批、建設(shè)程序嚴(yán)謹(jǐn)，設(shè)計、施工標(biāo)準(zhǔn)較高，資金使用嚴(yán)格；部分規(guī)章制度中明確了中小型工程可參照執(zhí)行，還有部分未明確指出，造成中小型水利工程沒有完善的法規(guī)和制度可以遵循，且由于中小型工程自身的特點難以達(dá)到大型項目所要求的建設(shè)程序、施工標(biāo)準(zhǔn)和資金使用。

3.5.3 相關(guān)機關(guān)單位協(xié)調(diào)力度不足?，F(xiàn)階段項目法人責(zé)任制主要針對于工程建設(shè)管理，資金、財務(wù)的管理現(xiàn)中小水利工程多置于當(dāng)?shù)刎斦C構(gòu)的管理之下，資金多采用核報和撥付制，即上報多少工程款，撥付多少資金，這對于項目法人管理工程非常不利，對于資金方面無法做到管控；此外，中小型水利工程往往還涉及到政策處理的拆遷工作，作為中小型工程往往需要項目法人自行進(jìn)行處理，如果缺少當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的配合，項目法人也非常難開展工作。

3.5.4 項目法人未履行職責(zé)。項目法人未履行職責(zé)在中小型水利工程中較為普遍，對于前期設(shè)計階段缺少參與，招標(biāo)及合同簽訂、管理時的不規(guī)范，建設(shè)期對于工程質(zhì)量、資金、安全等管理的缺位，對于水利工程的前期、管理、質(zhì)量、資金、安全等的管理以及最終的工程質(zhì)量成果均造成不利的影響。

4 浙江省中小型水利工程項目法人制的探索

中小型水利工程與大型水利工程相比存在著以下幾個顯著的不同點：一是工程項目投資額較??；二是工程項目技術(shù)較簡單；三是工程項目施工期較短；四是前期過程較為簡化，部分工程直接進(jìn)入初步設(shè)計階段；五是缺乏明確的規(guī)范與法規(guī)，多數(shù)僅僅表述參照大中型工程執(zhí)行；六是政策處理等較為困難。根據(jù)以上幾個不同特點，本文對中小型水利工程的項目法人責(zé)任制提出以下幾條探索性的建議，以供參考。

4.1 進(jìn)一步規(guī)范項目法人的組建

當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T對項目法人的組建和確認(rèn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T應(yīng)加強培訓(xùn)和相關(guān)文件的宣教，并輔以當(dāng)?shù)厮值膮⑴c，依照項目的類型、難易程度、屬地等方面綜合進(jìn)行組建或確定合適的項目法人單位，同時，需要明確法人代表及技術(shù)負(fù)責(zé)人；對于其項目法人內(nèi)部的部門、人員編制等，也宜一并考慮確定，規(guī)范項目法人的組建，保證項目法人能夠發(fā)揮功能。

4.2 進(jìn)一步完善中小型水利項目的法規(guī)、制度

對于中小型水利工程，尤其是小型水利工程，宜在法規(guī)、制度中對于其進(jìn)行單獨明確的規(guī)定，而不宜僅僅標(biāo)明可參照執(zhí)行或直接未明示如何執(zhí)行。中小型水利工程由于投資較小，工期較短，如果按照大型水利工程的要求，中小型水利工程尤其是小型水利工程是難以達(dá)到的，相關(guān)單位和機構(gòu)在制定法規(guī)和制度時也應(yīng)考慮到中小型水利工程尤其是小型水利工程的工程量小、投資少、工期短的實際情況，制定適合其建設(shè)規(guī)律的法規(guī)和制定，以利于規(guī)范其建設(shè)過程。

4.3 進(jìn)一步加大相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)力度

由于水利工程多具有的公益性質(zhì)，因此在一些政策處理等方面無法像其他工民建項目一樣的高額標(biāo)準(zhǔn)，故在政策處理方面需要當(dāng)?shù)卣e極配合處理好征地拆遷的賠償工作；此外，根據(jù)浙江省實際，現(xiàn)在多數(shù)的中小型水利工程的資金多放置于當(dāng)?shù)刎斦墓芾碇?，項目法人實際上對于建設(shè)資金的管理極為有限，也造成水利工程資金挪用等違規(guī)情況，加強與財政部門的協(xié)商，爭取按照規(guī)定將工程資金置于項目法人的管理之下，完善項目法人責(zé)任制，將資金切實用到水利工程的建設(shè)中去。

4.4 進(jìn)一步加強項目法人履責(zé)能力和意識

項目法人履行職責(zé)是其作為水利工程的最終責(zé)任人的要求也是義務(wù)，加強其履責(zé)能力和意識非常必要，需保障其人員配備和管理的獨立性，減少因為技術(shù)、管理人員力量的不足導(dǎo)致的履責(zé)能力下降；此外，有些項目法人對于其需履行哪些責(zé)任并不清楚，對于履行責(zé)任的意識并不強，需要加強對于項目法人履行職責(zé)的培訓(xùn)以及履責(zé)意識的培養(yǎng)，了解項目法人責(zé)任制的核心，確保項目法人自身有這強烈的履責(zé)的意識以及充足的履責(zé)能力。

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