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        證券監(jiān)管亟須突破腐敗困局

        2015-11-28 18:25:35袁康
        檢察風(fēng)云 2015年22期

        袁康

        自六月的“股災(zāi)”以來,位于金融街富凱大廈的證監(jiān)會(huì)一直處于輿論的風(fēng)口浪尖。證監(jiān)會(huì)門口下跪的“韭菜”以及昆明泛亞有色金屬交易所案引發(fā)的聚眾抗議等群體性事件,讓作為資本市場監(jiān)管者的證監(jiān)會(huì)焦頭爛額,發(fā)行監(jiān)管部處長李志玲、劉書帆、原處罰委主任歐陽健生等相繼被調(diào)查,更是讓證監(jiān)會(huì)淪為腐敗“重災(zāi)區(qū)”而備受關(guān)注。尤其是9月16日證監(jiān)會(huì)主席助理張育軍被調(diào)查的消息甫一發(fā)布,風(fēng)聲鶴唳的證券行業(yè)和不滿情緒持續(xù)積累醞釀的網(wǎng)絡(luò)空間一石激起千層浪。在股市低迷和救市不力的雙重陰影下,對(duì)證監(jiān)會(huì)的質(zhì)疑和責(zé)難急劇放大,讓作為證券市場監(jiān)管者的中國證監(jiān)會(huì)遭遇到空前的信任危機(jī)。

        金錢與權(quán)力交織的腐敗高危區(qū)

        證券市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成,也是投融資活動(dòng)高度活躍的場所。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國目前證券市場規(guī)模已超過70萬億,企業(yè)IPO的“造富神話”和證券投資的高收益,使得證券市場成為各路資本競相逐鹿的圍獵場。作為證券市場資本游戲的規(guī)則制定者和裁判者,證監(jiān)會(huì)掌握著一系列審批、檢查和處罰的監(jiān)管權(quán)力,直接影響甚至決定了資本的利潤能否實(shí)現(xiàn)以及利潤的多寡。當(dāng)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管權(quán)力與證券市場上的逐利資本相遇,則難以避免地成為了資本竭盡全力所親近的對(duì)象,也讓輿論不自覺地將證監(jiān)會(huì)與腐敗聯(lián)系在一起。在證券發(fā)行與交易以及其他資本市場活動(dòng)中所產(chǎn)生的巨大利益,必然會(huì)試圖侵蝕證券監(jiān)管權(quán)力,而監(jiān)管者能否在誘惑面前保持超然,則不僅僅是個(gè)人道德操守的問題,在某種程度上也有為其他因素所裹挾的原因。

        由此,在巨額的經(jīng)濟(jì)利益與絕對(duì)的權(quán)力的碰撞中,證監(jiān)會(huì)成為了腐敗的高危地帶。在張案公布后,媒體盤點(diǎn)了證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)的腐敗官員,從發(fā)審委工作處原副處長王小石到證監(jiān)會(huì)原副主席王益,再到投資者保護(hù)局原副局長李量,無不是因利用職務(wù)便利為他人謀取利益而落馬。這些曾擔(dān)任證監(jiān)會(huì)實(shí)權(quán)部門關(guān)鍵崗位的監(jiān)管官員,終究沒能在經(jīng)濟(jì)利益面前保持住監(jiān)管者應(yīng)有的公正與獨(dú)立。

        從已經(jīng)被查處的腐敗案例來看,證券監(jiān)管腐敗的具體表現(xiàn)形式主要有以下幾種:

        一是為企業(yè)上市提供便利。由于我國目前新股發(fā)行尚采取核準(zhǔn)制,須經(jīng)證監(jiān)會(huì)股票發(fā)行審核委員會(huì)即“發(fā)審委”審核通過并拿到股票公開發(fā)行的批文之后,企業(yè)方能順利上市交易。盡管發(fā)審委委員多數(shù)能保持獨(dú)立公正,但擁有實(shí)際權(quán)力的監(jiān)管官員可能通過干預(yù)企業(yè)“過會(huì)”進(jìn)度或者影響發(fā)審委委員正常履職來為擬上市企業(yè)謀取利益,或使上市過程更順利,甚至使本不符合上市要求的企業(yè)能夠順利上市。

        二是在執(zhí)法過程中接受監(jiān)管對(duì)象賄賂怠于履職。監(jiān)督檢查和處罰是證監(jiān)會(huì)監(jiān)管職權(quán)的重要內(nèi)容,當(dāng)上市公司或者證券類金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)行為需要及時(shí)進(jìn)行查處時(shí),是否根據(jù)已有線索進(jìn)行調(diào)查、是否根據(jù)調(diào)查情況予以處罰以及處罰程度都屬于監(jiān)管者自由裁量的范疇,在缺乏有力制約和監(jiān)督的情況下,往往也容易出現(xiàn)監(jiān)管官員選擇性執(zhí)法或者網(wǎng)開一面的現(xiàn)象。

        三是監(jiān)守自盜,利用職務(wù)便利參與市場交易牟利。證監(jiān)會(huì)監(jiān)管官員處在監(jiān)管一線,能夠利用職務(wù)便利獲取大量的內(nèi)幕信息或者交易機(jī)會(huì),以親友名義購買原始股或者進(jìn)行內(nèi)幕交易從而獲利。腐敗總是隱秘而多樣的,而證券市場的專業(yè)性和復(fù)雜性又會(huì)使證券監(jiān)管腐敗更加多樣化和隱蔽化。當(dāng)監(jiān)管官員在巨額經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下選擇利用職權(quán)便利為他人或自己謀取利益時(shí),會(huì)有更多的層出不窮的腐敗形式。

        將證券監(jiān)管腐敗一味地歸咎于監(jiān)管官員自身道德失范顯然也有失公允,證券行業(yè)的特殊性和監(jiān)管部門的行政化也在一定程度上助長了證券監(jiān)管腐敗。一方面,證券行業(yè)所述的金融業(yè)以高利潤、高薪酬著稱,機(jī)構(gòu)高管年薪數(shù)百萬稀松平常,2013年被查處的“債券一姐”、國信證券固定收益事業(yè)部總裁孫明霞年終獎(jiǎng)甚至高達(dá)8000萬元。而證監(jiān)會(huì)在性質(zhì)上屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位,證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管官員因?qū)儆趪覚C(jī)關(guān)工作人員而只能享受一般公務(wù)員的薪資待遇。這種收入上的巨大落差極易導(dǎo)致監(jiān)管部門官員的心理失衡,并且平心而論許多監(jiān)管官員都是證券市場專家,其能力和水平絲毫不遜于市場人士,例如張育軍就曾獲得評(píng)價(jià)稱“真正搞懂中國證券市場的人不多,張育軍算其中一個(gè)”。這種待遇上的落差容易造成監(jiān)管官員腐敗的主觀動(dòng)機(jī)。

        另一方面,我國證券市場存在著明顯的行政化傾向且缺乏完善的監(jiān)管制度,證監(jiān)會(huì)審批事項(xiàng)多、審批權(quán)力過大從而形成了權(quán)力尋租的空間,同時(shí)由于執(zhí)法隊(duì)伍薄弱和執(zhí)法權(quán)不足等問題導(dǎo)致對(duì)證券市場違法行為的查處乏力,盡管證監(jiān)會(huì)已經(jīng)在這方面做出了成效顯著的努力,但完備且常態(tài)化的監(jiān)管處罰機(jī)制尚未真正建立,這也給證券監(jiān)管腐敗提供了客觀環(huán)境。

        證券反腐需要超越傳統(tǒng)思維

        從根本上講,證監(jiān)會(huì)腐敗案件的高發(fā)是根源于監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管內(nèi)容所涉及的巨大利益以及證監(jiān)會(huì)自身的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。證券監(jiān)管腐敗的專業(yè)性和隱秘性決定了證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)腐敗案件的發(fā)現(xiàn)和查處存在相當(dāng)?shù)碾y度。

        因此,單純依靠各種渠道得到的線索來調(diào)查腐敗案件的事后反腐模式只是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì),超越傳統(tǒng)思維利用資本市場轉(zhuǎn)型和證券法修訂的契機(jī)對(duì)證券監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行體制進(jìn)行調(diào)整,才是證券監(jiān)管腐敗防治的根本對(duì)策。

        將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子,是十八大以來反腐工作的核心任務(wù)。對(duì)于證券監(jiān)管腐敗,不僅要將監(jiān)管權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,更要尋求將權(quán)力交還給市場。證監(jiān)會(huì)在證券市場上的權(quán)力在很大程度上是證券監(jiān)管腐敗的源頭,因此弱化證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場的行政管制,實(shí)現(xiàn)證監(jiān)會(huì)角色從行政管理者到市場監(jiān)管者的歸位,強(qiáng)化證監(jiān)會(huì)在制定市場規(guī)則和打擊證券市場違法行為方面的職能,同時(shí)減少行政審批事項(xiàng),將能夠通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)的事項(xiàng)穩(wěn)步地移交由市場決定,讓政府的歸政府,市場的歸市場。例如,在證券監(jiān)管腐敗最為集中的公開發(fā)行并上市的問題上,推行以信息披露為核心注冊制改革后,企業(yè)能否上市將不再取決于證監(jiān)會(huì)的一紙批文,能夠消除證監(jiān)會(huì)在企業(yè)上市中的權(quán)力尋租空間,從而能夠有效地抑制證券監(jiān)管腐敗。此外,陽光是最好的殺蟲劑,燈光是最好的警察,這句話不僅適用于證券市場信息披露,而且適用于監(jiān)管部門自身。證券監(jiān)管的透明化能夠?qū)ΡO(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行形成有效的約束,將監(jiān)管事項(xiàng)和監(jiān)管過程合理公開,使監(jiān)管對(duì)象、新聞媒體和其他市場主體能夠了解和監(jiān)督證券監(jiān)管活動(dòng),從而對(duì)證券監(jiān)管腐敗形成外部約束。

        證監(jiān)會(huì)反腐也不僅僅意味著約束監(jiān)管官員的行為,也要從證券行業(yè)特殊性以及監(jiān)管權(quán)力的行使方式上尋求突破。在利益的誘惑下,我們不能將所有監(jiān)管官員都預(yù)設(shè)為具有圣人般的品行,一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管官員的廉政教育并不總是有效的。因此,一方面需要在合理程度內(nèi)提高監(jiān)管官員待遇,縮小其與證券市場從業(yè)人員之間的收入差距。

        盡管“高薪養(yǎng)廉”并不能徹底根絕腐敗,但能夠有效減少腐敗動(dòng)機(jī)。事實(shí)上,國外金融監(jiān)管部門的官員也多是行業(yè)精英和技術(shù)官僚,其薪資雖不及市場人士,但相比于其他政府部門職員要更高。這既是保證監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)性和監(jiān)管能力,防止專業(yè)素質(zhì)過硬的監(jiān)管官員因待遇過低而紛紛“下?!痹斐伞傲訋膨?qū)逐良幣”的現(xiàn)象之必須,也是防范監(jiān)管官員因收入過低而難以抵擋金錢誘惑的有效舉措。

        另一方面則是要限制監(jiān)管權(quán)力的過度集中,使監(jiān)管權(quán)力在行使過程中形成內(nèi)部制約。權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。當(dāng)監(jiān)管權(quán)力失去制約,證券監(jiān)管腐敗就會(huì)如影隨形。為了防止監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象之間的權(quán)錢交易,美國證券交易委員會(huì)(SEC)設(shè)置了五名委員,委員們各自獨(dú)立且不對(duì)主席負(fù)責(zé),所有監(jiān)管決定由委員會(huì)集體表決決定。這種方式實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管官員之間的相互制約,從而能夠有效地減少監(jiān)管權(quán)力被俘獲的幾率。

        資本市場繁榮

        需要對(duì)監(jiān)管者有信心

        本屆政府對(duì)資本市場直接融資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長寄予了厚望,大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新也需要繁榮的資本市場提供有力支持。然而近期的股災(zāi)造成了證券市場的持續(xù)低迷,“受傷”的投資者恢復(fù)對(duì)證券市場的信心還尚需時(shí)日。而張育軍、李志玲、劉書帆等腐敗案件更是讓民眾在經(jīng)歷股災(zāi)傷痛后對(duì)證券監(jiān)管系統(tǒng)的信任降至冰點(diǎn)。在信心比黃金更可貴的當(dāng)前階段,穩(wěn)定和繁榮資本市場不僅需要修復(fù)投資者對(duì)市場的信心,同樣也需要建立市場對(duì)監(jiān)管者的信心。這既需要證監(jiān)會(huì)提高對(duì)證券市場的監(jiān)管能力,也要求證監(jiān)會(huì)有效地抑制監(jiān)管腐敗。

        證券市場的全面深化改革勢必要觸及監(jiān)管部門的核心利益,證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)勇于超越部門利益進(jìn)行自我革命,建立和完善公正、透明、規(guī)范和合理的證券監(jiān)管制度。

        具體而言,就是要改革證券監(jiān)管體制,打破傳統(tǒng)證券監(jiān)管中的過度行政化的傾向,避免不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù),減少行政審批,歸位盡責(zé)地以維護(hù)資本市場穩(wěn)定、有序和公平地運(yùn)行為目標(biāo)履行監(jiān)管職能。在對(duì)資本市場實(shí)施監(jiān)管的過程中,合理區(qū)分政府與市場的邊界,做到監(jiān)管權(quán)力的自我約束和限制,同時(shí)真正做到證券監(jiān)管信息的全面公開,從而在制度上減少監(jiān)管權(quán)力的尋租空間,堵住證券監(jiān)管腐敗的源頭。同時(shí),證監(jiān)會(huì)也要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管干部的教育和管理,打造德才兼?zhèn)?、廉潔高效的監(jiān)管干部隊(duì)伍。從隊(duì)伍建設(shè)上要保證監(jiān)管干部隊(duì)伍的純潔性和使命感,在干部的選拔和任用過程中應(yīng)做好教育工作,在監(jiān)管干部中樹立正確的職責(zé)觀念和金錢觀念,并以合理的薪酬制度來保障監(jiān)管干部免于金錢利益的腐蝕。通過系統(tǒng)性的制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè),最大限度地防范證券監(jiān)管腐敗,盡早地挽回投資者和其他市場主體對(duì)證監(jiān)會(huì)的信心。

        及時(shí)消除腐敗案件對(duì)證監(jiān)會(huì)的不利影響,恢復(fù)公眾對(duì)證券市場和證監(jiān)會(huì)的信心,是中國證券市場走出股災(zāi)陰影所必須完成的任務(wù)。從制度上消除腐敗空間、在個(gè)案上堅(jiān)決打擊腐敗,是突破證券監(jiān)管腐敗困局的兩大重點(diǎn)。盡管新《證券法》的出臺(tái)因股災(zāi)而暫時(shí)擱置,但可以預(yù)見的是《證券法》修訂草案將會(huì)對(duì)于證監(jiān)會(huì)的職能和監(jiān)管體制作出了大量的調(diào)整和完善,未來證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能將會(huì)趨于完備,監(jiān)管權(quán)力也會(huì)受到更多的限制。隨著我國證券市場的日益成熟和證券監(jiān)管制度的不斷完善,證券監(jiān)管腐敗也會(huì)受到更多的制度約束。同時(shí),隨著十八大以來反腐工作的不斷推進(jìn)和社會(huì)監(jiān)督的持續(xù)發(fā)展,反腐風(fēng)暴開始深入到金融領(lǐng)域,對(duì)于腐敗個(gè)案的查處力度也日益加強(qiáng),證券監(jiān)管腐敗也會(huì)在逐漸常態(tài)化的反腐工作中得到有效抑制。當(dāng)然,羅馬不是一天建成的,真正成為廉潔高效的證券監(jiān)管者,證監(jiān)會(huì)需要做的依然還很多。

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