彭 潔，馮明放

(陜西理工學院，陜西漢中723000)

2010年底，陜西省委、省政府作出了陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)60 萬戶、240 萬人口移民搬遷的重大戰(zhàn)略決策，之后，這一規(guī)模宏大的民生工程備受社會關(guān)注。自2011年陜南移民搬遷工程按規(guī)劃進程實施以來，已經(jīng)歷時四年，也取得了顯著的成效，基本實現(xiàn)了移民搬遷規(guī)劃確定的“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標要求。為了全面了解陜南移民搬遷的進展情況以及當前需要解決的主要問題，促進移民搬遷的順利開展，2014年6月－12月，課題組通過問卷調(diào)查和深度訪談相結(jié)合的方法，先后對陜南三市漢臺區(qū)、城固縣、寧強縣、鎮(zhèn)巴縣、漢濱區(qū)、洛南縣等縣(區(qū))移民搬遷及其后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進行了調(diào)查，并獲得了有價值的信息和資料，現(xiàn)對本次調(diào)研的情況作以分析。

一、陜南移民搬遷的現(xiàn)狀

(一)移民搬遷工程進展情況

為了從根本上解決陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)群眾的生產(chǎn)生活以及生命財產(chǎn)安全問題，從2011年開始，陜西省正式實施了規(guī)模浩大的陜南移民搬遷工程，目前，已經(jīng)有約26 萬戶、近90 萬人按計劃、有步驟地實現(xiàn)了搬遷，并有相當一部分群眾已經(jīng)入住新居。移民搬遷工程實施四年來進展情況見表1。

表1 陜南移民搬遷進度情況統(tǒng)計表

(二)移民搬遷取得的初步成效

本次調(diào)查表明，陜南移民搬遷工程實施四年來，已經(jīng)顯示出了這項重大決策的初步成效，特別是通過集中搬遷到城鎮(zhèn)生活的群眾，生產(chǎn)生活方式和生活面貌發(fā)生了根本性的變化，充分顯示了陜南移民搬遷政策的正確性。具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

1．保障了移民的生命財產(chǎn)安全。移民搬遷前，陜南自然災(zāi)害幾乎每年都帶來人民生命財產(chǎn)的巨大損失，而最近四年來，移民搬遷新址沒有出現(xiàn)過一戶因災(zāi)受損的情況。據(jù)不完全統(tǒng)計，陜南移民搬遷工程使陜南地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降了80%和70%。事實表明，實施移民搬遷，尊重自然規(guī)律，是面對地質(zhì)、洪澇等自然災(zāi)害的理性選擇。

2．改善了陜南山區(qū)的生態(tài)環(huán)境。通過移民搬遷，有效地減少了對生態(tài)環(huán)境的人為破壞，為天然林保護、山區(qū)生態(tài)功能恢復、人與自然的和諧相處奠定了基礎(chǔ)。2011年以來，陜南三市結(jié)合移民搬遷、退耕還林等重點工程，共完成造林507 萬畝，完成中幼林撫育209 萬畝。通過造林綠化和森林撫育，陜南三市森林面積已經(jīng)達到了6305 萬畝，森林覆蓋率達到62%［1］。與此同時，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)恢復也明顯加快。作為國家“南水北調(diào)”工程水源地，漢江出境水質(zhì)保持在三類以上。應(yīng)該說，陜南移民搬遷，也保證了一江清水送北京。

3．優(yōu)化了陜南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。陜南移民搬遷，雖然部分搬遷的群眾在遷入地仍然要從事第一產(chǎn)業(yè)即種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，但更多的移民將進入二、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工經(jīng)商，因此，移民搬遷優(yōu)化了陜南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。近年來的統(tǒng)計資料表明，移民搬遷對優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效應(yīng)十分明顯，陜南三市第一產(chǎn)業(yè)的比重下降了4．68%，第二產(chǎn)業(yè)比重上升了10．6%，因為近年來工業(yè)增長勢頭強勁，使第三產(chǎn)業(yè)比重也有所下降(見表2)。

表2 “十二五”以來陜南三市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化情況

4．提高了移民群眾的生活水平。陜南移民中的三分之一搬遷戶在搬遷前，大都居住于水、電、路“三不通”地區(qū)，生產(chǎn)生活條件極為惡劣。實施搬遷以后，絕大多數(shù)移民由分散居住變?yōu)榧芯幼?，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住條件都得到了極大的改善，實現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，由單純依靠土地生存向務(wù)工經(jīng)商轉(zhuǎn)變。最為明顯的是，移民的收入水平得到了提高，據(jù)西鄉(xiāng)縣沙河鎮(zhèn)三友社區(qū)主任介紹，三友社區(qū)在實施陜南移民搬遷開始的2011年，人均純收入僅5700 元，到2014年，人均純收入就達到了8300元。數(shù)據(jù)表明，收入的這種變化帶有普遍性，整個陜南地區(qū)四年來城鄉(xiāng)居民收入變化情況也驗證了移民搬遷的收入變化，見表3。

表3 陜南移民搬遷四年來城鄉(xiāng)居民收入變化情況

5．促進了陜南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，陜南移民搬遷也順應(yīng)了這一趨勢。截止2014年底，陜南三市已經(jīng)累計搬遷安置群眾26 萬戶約90 萬人，集中安置率達到86．7%。資料顯示，“十二五”以來，陜南移民搬遷工程的實施，為陜南三市城鎮(zhèn)化率的提高貢獻了4．78 個百分點［2］，并且為陜南地區(qū)節(jié)約了大量的可耕地資源。

二、陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑和模式

陜南移民搬遷的目標要求是“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，也就是要讓群眾過上好日子。但由于陜南三市經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)項目較少，吸納移民就業(yè)的能力有限，短期內(nèi)還難以提供足夠的就業(yè)崗位，因此“穩(wěn)得住、能致富”將成為今后移民搬遷工作中最難的問題。由于搬遷時間緊、任務(wù)重，目前各市縣(區(qū))更多的是考慮移民戶如何“搬得出”，而對于“穩(wěn)得住、能致富”問題在很大程度上還無暇顧及。盡管如此，陜南各市縣(區(qū))在移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，都不同程度地進行了一些探索。

(一)發(fā)展移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)的主要途徑

漢中市在移民搬遷中結(jié)合本市的實際情況，堅持把移民搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與建設(shè)經(jīng)濟強市、文化名市、宜居富裕城市相結(jié)合，與秦巴山片區(qū)扶貧攻堅相結(jié)合，與國家“南水北調(diào)”水源地保護工程的要求相結(jié)合，立足于移民未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，特別強調(diào)提高集中安置的比重，先后建設(shè)了河東店、二道河、磨子橋等規(guī)模較大的移民社區(qū)，以便于移民的就業(yè)。寧強縣陽平關(guān)鎮(zhèn)按照“山上建園區(qū)、山下建社區(qū)”的思路，確保搬遷戶的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鎮(zhèn)上積極引導搬遷戶發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，依托各戶自身資源優(yōu)勢開設(shè)種養(yǎng)殖技術(shù)培訓班和SYB 創(chuàng)業(yè)培訓班5 期，目前已經(jīng)有235 戶種植天麻427 畝，192 戶種植核桃360 畝，占到搬遷戶的近70%以上。此外，新建的移民街區(qū)按照“上住下鋪、前街后院、生產(chǎn)生活”的模式布局，已經(jīng)有67 戶臨街住戶把一樓門面出租或自己開店，實現(xiàn)了就地就業(yè)。該鎮(zhèn)還幫助小區(qū)內(nèi)的12 名婦女，在鎮(zhèn)上的百畝蔬菜設(shè)施示范園找到工作，28 名群眾在小區(qū)內(nèi)從事建筑和餐飲服務(wù)工作。

安康市經(jīng)過積極探索，形成了“6663”避災(zāi)扶貧搬遷的工作思路:將避災(zāi)扶貧搬遷作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，實行移民集中安置與縣域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民進城入鎮(zhèn)、保障性住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、重點鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)六個結(jié)合;推行進城居住、集鎮(zhèn)安置、社區(qū)安置、產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置、支持外遷和分散安置六種搬遷安置方式;建立分級負責、科學規(guī)劃、示范帶動、資源整合、督查考評、公開運行六個機制;建設(shè)市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(辦)三級避災(zāi)扶貧搬遷集中安置示范小區(qū)，取得了較好的成效。

商洛市依托園區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。立足現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)、特色農(nóng)業(yè)園區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)和精品旅游景區(qū)“四區(qū)建設(shè)”，引導搬遷群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、商貿(mào)餐飲、交通運輸、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，建立穩(wěn)定的收入來源。按照“一點一策、一戶一法”的要求，對移民搬遷集中安置點逐點規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，引導搬遷點農(nóng)業(yè)資源向工商資本轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)農(nóng)民向市民或產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。為了實現(xiàn)搬遷后的移民就業(yè)，市政府出臺了創(chuàng)業(yè)扶持政策，實施產(chǎn)業(yè)園區(qū)及企業(yè)用工安置一批、城鎮(zhèn)經(jīng)商安置一批、勞務(wù)輸出安置一批、社區(qū)服務(wù)崗位和公益性崗位安置一批的就業(yè)規(guī)劃，確保搬遷戶就業(yè)有出路，創(chuàng)業(yè)有門路，增收有渠道。4年來共安置移民就業(yè)7．1 萬人，確保了戶均一人以上就業(yè)。

(二)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要模式

從調(diào)查的情況來看，陜南移民搬遷已經(jīng)涌現(xiàn)出了不同的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，歸納起來，主要有以下幾種:

1．旅游景點帶動模式。陜南自然風光秀麗，生態(tài)旅游資源和觀光農(nóng)業(yè)資源有著獨特的優(yōu)勢，通過旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，帶動移民就業(yè)不失為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的選擇。漢中市以“油菜花節(jié)”、“柑橘園”、“櫻桃園”、“梨園”等為媒介，安置搬遷移民落戶新建旅游景區(qū)，既為附近的移民提供了就業(yè)的渠道，也進一步拓展了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。如洋縣草壩村安置點靠近“朱鹮梨園”景區(qū)，移民社區(qū)一方面通過在丘陵地帶大面積栽培優(yōu)質(zhì)水果梨，建成了上規(guī)模、有特色的梨園，形成了一道獨特的風景，成為現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)的一個典范，因而吸納了部分移民進入到果品的種植和栽培業(yè);另一方面通過建立“農(nóng)家樂”的形式，為游客提供餐飲、觀賞、休閑、娛樂等服務(wù)，為移民的生產(chǎn)生活奠定了基礎(chǔ)。

2．產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動模式。近年來，陜南在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，根據(jù)各地的實際情況，建立了各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立，對于移民的安置也發(fā)揮著重要作用。安康紫陽縣移民安置點的選擇，盡可能靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以便為移民就業(yè)創(chuàng)造便利條件。該縣在蒿坪鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建立了10 余個移民安置點，敞開大門迎接農(nóng)民進社區(qū)入住，并推薦搬遷農(nóng)民進企業(yè)打工，多渠道增加移民群眾的收入。安康旬陽生態(tài)工業(yè)園位于縣城近郊，園區(qū)里有礦產(chǎn)開采加工、水泥生產(chǎn)、汽車制造、魔芋加工及煙草生產(chǎn)等多種企業(yè)，已經(jīng)展現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展生機。據(jù)介紹，目前園區(qū)就業(yè)人數(shù)已經(jīng)達到4800 多人，預(yù)計未來5年可以吸納附近移民點25000 人就業(yè)。商洛市柞水縣先后為1670 名搬遷移民進行了農(nóng)民實用技術(shù)、勞動力技能的培訓，組織1000 余名搬遷移民進入大西溝鐵礦、盤龍公司等企業(yè)務(wù)工，扶持了360 戶移民戶發(fā)展商貿(mào)餐飲、旅游運輸?shù)热a(chǎn)服務(wù)業(yè)。寧強縣堅持按照“居住在山下、增收在山上，安置在社區(qū)、務(wù)工在園區(qū)”的思路，多種措施并舉，解決了搬遷群眾的生計問題，并且還在寶珠觀、江林等安置點附近，建成了220 畝食用菌、800 畝核桃、2000 畝烤煙基地。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展必然帶來二、三產(chǎn)業(yè)的興旺，從而帶動了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，更帶來了移民戶致富的希望。

3．股份合作制帶動模式。股份合作制的實質(zhì)，是在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下，以資金為紐帶，實施合作制的一種發(fā)展模式，有著廣泛的適應(yīng)性。如紫陽縣借助工商業(yè)主的資本和附近移民土地流轉(zhuǎn)入股等形式，修建移民戶安置公寓。該縣富硒油茶綜合開發(fā)項目投資1．3 億元，由業(yè)主集中修建農(nóng)民公寓，對高山農(nóng)戶進行了整體搬遷，集中流轉(zhuǎn)土地開發(fā)種植油茶2 萬畝。同時農(nóng)戶與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)、置換房屋等合同，再通過房產(chǎn)、林權(quán)、土地等形式入股，參與企業(yè)勞動分配。這種公司+農(nóng)戶+基地的移民搬遷經(jīng)營模式，本質(zhì)上就是一種股份合作制，其中既有資本合作，又有勞動合作，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面前景廣闊，該項目已經(jīng)被安康市列為市級重點項目加以推廣。

4．特色產(chǎn)業(yè)帶動模式。陜南自然條件比較優(yōu)越，是陜西農(nóng)林土特產(chǎn)品的主要產(chǎn)地。移民搬遷有相當一部分移民安置點在丘陵地帶，而這些地區(qū)則是陜南土特產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)。一部分移民可以靠果林、藥材、香菇、木耳等特色產(chǎn)品作為生計，只要按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式運作，完全可以做大做強，成為移民產(chǎn)業(yè)開發(fā)的一種可供選擇的模式。漢中市鎮(zhèn)巴縣碾子鎮(zhèn)集中移民搬遷后的土地、林地和資金等生產(chǎn)要素，發(fā)展規(guī)模集約經(jīng)營，推動茶園、蠶桑、畜牧、蓮藕、魔芋等產(chǎn)業(yè)項目的快速發(fā)展。發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，堅持“實用、實際、實效”的原則，以集中安置點所在村為單位，具備條件的優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，做大做強，使之成為主導產(chǎn)業(yè)，成為移民群眾增收的主要途徑;不具備條件的，要因地制宜，創(chuàng)造條件發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以提高移民戶的種植和養(yǎng)殖水平，實現(xiàn)移民戶有事干、有錢賺。通過示范帶動，輻射周邊，實現(xiàn)共同發(fā)展致富的目的。紫陽縣雙橋鎮(zhèn)六河村村民搬遷后，利用山上林地種植中藥材厚樸1．5 萬畝，部分村民在種植之余，投入了厚樸的交易、運輸經(jīng)營中，人均年增收1600 元。

5．勞務(wù)輸出帶動模式。近年來，陜南三市在勞務(wù)輸出方面不同程度地加大了扶持力度，短期來看，這對解決移民就業(yè)也發(fā)揮了積極的作用，如漢中市寧強縣陽平關(guān)鎮(zhèn)組織了526 名青壯年勞力到新疆、廣東等地從事建筑、種養(yǎng)殖、汽修等工作，有的年收入可達到10 萬元左右。收入的增加在一定程度上緩解了移民購房或建房的經(jīng)濟壓力，雖然這種方式在某種程度上也是無奈之舉，但對解決移民就業(yè)效應(yīng)明顯，從長期看，勞務(wù)輸出可能對移民搬遷產(chǎn)生不利影響，增加了部分移民社區(qū)住房的空置率。

上述不同的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，是各市縣(區(qū))干部群眾在國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、新型城鎮(zhèn)化背景下，堅持因地制宜的原則在實踐中探索出來的。對相關(guān)地區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇也具有一定的借鑒意義。但是，各市縣(區(qū))在具體選擇中，應(yīng)該注意結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，突出當?shù)靥厣?。只有這樣，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展才會真正收到實效。

三、陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

盡管陜南移民搬遷已經(jīng)取得了明顯的成效和可喜的成績，但從總體看來，近期工作的重點還主要在“搬遷安置”上，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題在很大程度上還尚未凸顯，因而在一些地方并未引起高度的重視。從我們調(diào)查的情況來看，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困難和問題，主要有以下幾個方面:

(一)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃問題

按照陜南移民搬遷總體規(guī)劃的要求，移民安置規(guī)劃要與后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃同步編制，但在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)由于時間緊、任務(wù)重，有的地方移民搬遷工程僅僅編制了社區(qū)或移民點住宅建筑的規(guī)劃，而其他相關(guān)規(guī)劃并未編制，尤其是對后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，未能和有關(guān)部門一起認真進行分析論證，并未在此基礎(chǔ)上編制規(guī)劃。由于規(guī)劃未能先行，因而對移民遷入地今后如何發(fā)展也心中無數(shù)，這將對未來后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來不利的影響。

(二)資金問題

在調(diào)查中，各地不同程度地都反映到資金緊張的問題。從政府層面看，市、縣財政籌款壓力巨大。商洛市規(guī)劃十年搬遷安置71．8 萬人，建房投資需要180 億元，移民戶補貼需要54 億元，按政策預(yù)算，省級財政需要承擔117 億元，市、縣兩級財政需落實配套資金45 億元，而市、縣兩級財政的負擔能力有限，尤其是縣級財政落實配套資金的比例高，面臨的困難更大。隨著物價、工價快速上漲，建設(shè)成本不斷增加，原規(guī)劃的資金遠遠滿足不了移民安置的需要，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金更難以落實。從移民戶層面看，盡管政府移民政策對移民戶按照建房的面積大小有一定的補助，但山區(qū)農(nóng)民長期貧困，資金積累十分有限，許多移民戶因為購房或建房背負了沉重的債務(wù)，而后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要個人擁有一定的啟動資金，很多移民難以籌集。雖然移民搬遷政策對特困戶采取無償安置，但是能夠享受這種政策的移民少之又少，而且特困戶缺乏勞力和技術(shù)，搬遷后生活難以為繼，因而大多搬遷意愿不強烈。

(三)政策問題

調(diào)查表明，陜南移民搬遷無疑是一項惠及子孫萬代、影響深遠的民生工程，深受山區(qū)群眾歡迎。但是，由于過去的戶籍制度、土地制度、教育制度、就業(yè)制度、社會保障制度等原有的制度、政策的不完善，加之傳統(tǒng)落后的習慣勢力、小農(nóng)意識等觀念的消極影響，使新移民進入遷入地或進入城鎮(zhèn)后，短期內(nèi)還很難融入到新的生活環(huán)境中去，特別是對于遷入城鎮(zhèn)的一般移民來講，類似于“民工”的身份還未能隨之改變，因此移民的“市民化”問題還需要相關(guān)政策配套解決。陜南屬于國家秦巴連片特困地區(qū)，近年來，國家對于連片特困地區(qū)的扶貧開發(fā)力度加大，移民搬遷與片區(qū)扶貧以及“南水北調(diào)”水源地建設(shè)相關(guān)政策需要整合，資金也需要集中使用，以提高資金的使用效率，避免出現(xiàn)到處撒胡椒面的現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)政策還不到位或城鎮(zhèn)生活成本的增加，有的移民社區(qū)移民的入住率還不夠高，有的還處于農(nóng)村－城鎮(zhèn)的“兩棲”狀態(tài)。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施問題

調(diào)查中，我們還發(fā)現(xiàn)有不少移民社區(qū)或移民點在搬遷的同時，適應(yīng)了未來經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，建設(shè)了起點高、設(shè)施比較齊全的基礎(chǔ)設(shè)施，使得移民群眾真正過上了和城市市民同樣的生活。但是，也有一些移民點基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，相關(guān)的生活服務(wù)設(shè)施也不夠健全。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌不力，有的移民在移民區(qū)樓房的地下室自己打井取水，還有些私自規(guī)劃了養(yǎng)豬或養(yǎng)雞的地方，這對未來移民社區(qū)的公共環(huán)境衛(wèi)生以及人們的生活質(zhì)量將帶來消極影響。

四、促進陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

針對陜南移民搬遷的現(xiàn)實情況及存在的困難和問題，我們認為，陜南移民搬遷目前正進入到一個重要的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，即將由大規(guī)模的搬遷為主進入到后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的新階段，而這個階段將是一個更為關(guān)鍵的階段。陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展?這不僅是擺在陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)群眾面前的現(xiàn)實問題，也是各級領(lǐng)導干部和移民安置工作人員應(yīng)該認真思考的重大問題。結(jié)合調(diào)研的情況，我們認為，今后陜南移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該遵循“產(chǎn)業(yè)先行，城鎮(zhèn)引領(lǐng)，科學發(fā)展，共同繁榮”的思路和理念向更深層次推進。圍繞這一思路，我們特提出如下建議:

(一)進一步提高對移民搬遷及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題的認識

首先，應(yīng)充分認識到陜南移民搬遷是建國以來涉及人口最多、投資力度最大的一項移民工程，也是造福千秋萬代的民生工程，必將成為陜南發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點和里程碑。10年搬遷240 萬人，意味著陜南三市一半的農(nóng)民將會進城入鎮(zhèn)住社區(qū)，陜南的經(jīng)濟社會面貌必將發(fā)生重大變化。10年靜態(tài)投資1100 多億元，這對陜南三市來說，是前所未有的持續(xù)投入和發(fā)展助推，必將為陜南經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和長遠發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。其次，要充分認識到，搬遷成功與否的最終決定因素是后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。有人曾向著名經(jīng)濟學家吳敬璉提問:陜南移民搬遷實施過程中最值得關(guān)注的問題是什么?吳敬璉老人不假思索的回答是:“產(chǎn)業(yè)支撐”［3］。也有人采訪全國政協(xié)委員、著名經(jīng)濟學家厲以寧如何看待農(nóng)民“上樓進城”問題，厲以寧先生直言:“如何解決農(nóng)民‘上樓’之后生活來源方面面臨的問題?這個情況我最近一直在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)很值得研究，但還是一個難題，還沒有更好的辦法?！保?］近年來，在國內(nèi)生態(tài)移民或農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中，有的地方政府片面追求城鎮(zhèn)化率，一味增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，大量土地變成非農(nóng)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)，但卻沒有支撐農(nóng)民“上樓進城”的產(chǎn)業(yè)跟進，導致了大量“上樓致貧”的現(xiàn)象。因此，陜南移民搬遷中，改善群眾的人居生存條件只是一個方面;另一方面也是最重要的，就是讓農(nóng)民“上樓進城”以后，能夠得到賴以生存的產(chǎn)業(yè)支撐。這一點尤為重要，各級移民搬遷部門和移民社區(qū)必須有清醒的認識。

(二)主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的趨勢，切實做好移民搬遷產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

陜南移民搬遷工程的實施已經(jīng)進入到第五個年頭，大規(guī)模的搬遷將逐漸接近尾聲，繪制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的藍圖時不我待。因此，要根據(jù)搬遷工程推進的具體情況，結(jié)合“十三五”規(guī)劃的制定、陜南循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、秦巴山區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以及“南水北調(diào)”水源地建設(shè)的相關(guān)要求，對原有搬遷規(guī)劃作進一步的修訂和完善，或補充編制新的移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在布局上，今后要進一步做好各安置點的選址工作，優(yōu)化集中安置點布局。在規(guī)劃的內(nèi)容上，既要有搬遷安置和安置點的布局等內(nèi)容，更要有基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施配套、特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力就業(yè)等方面的內(nèi)容。在即將著手制定市縣(區(qū))“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，以及交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等專項發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)該將移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)作為考慮的重要因素之一，做好各項規(guī)劃的銜接。在實踐中，有的地方往往把具備“五通”(通水、通電、通路、通電話、通有線電視)條件的地方確定為移民社區(qū)或移民點，未能確切地勘探其地下水的儲量以及是否符合未來的人口發(fā)展及城鎮(zhèn)化布局的要求，忽略遷入地的自然承載力或缺少應(yīng)有的前瞻性，這對移民搬遷的健康發(fā)展是極為不利的。在調(diào)查中，我們痛心地看到，上世紀90年代很多善良的人們節(jié)衣縮食通過“希望工程”捐助的學校，有的地方如今的學生僅僅剩下寥寥無幾的留守兒童，寶貴的教學設(shè)施和資源被閑置。因此，移民搬遷包括后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須汲取“希望工程”的教訓，規(guī)劃必須具備一定的前瞻性。

(三)順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和人口的聚集效應(yīng)

目前，我國正在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這對陜南移民來講，是一個難得的歷史機遇。在此背景下，陜南移民搬遷以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。從城鎮(zhèn)形成的規(guī)律和歷史來看，離不開工商業(yè)即產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，歷史的經(jīng)驗和近年來一些地方房地產(chǎn)過度開發(fā)的現(xiàn)實表明，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市只能是一座空城，產(chǎn)興城興，產(chǎn)衰城衰，由繁榮走向衰落的美國汽車城底特律就是最好的明證。由此可見，產(chǎn)業(yè)對于城鎮(zhèn)的發(fā)展是至關(guān)重要的。在陜南移民搬遷中，無論是移民移居城鎮(zhèn)還是新農(nóng)村的社區(qū)，都要體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)先行，根據(jù)各地的自然條件、資源稟賦發(fā)展差異化的特色產(chǎn)業(yè)，盡可能吸引移民的自然流入。要通過建立不同特色的產(chǎn)業(yè)園區(qū)來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚，并以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，同時，要積極支持城鎮(zhèn)和移民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)副產(chǎn)品附加值來實現(xiàn)就業(yè)崗位的增加，吸引當?shù)剞r(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移。應(yīng)該看到，在西部地區(qū)有的經(jīng)濟實力相對比較雄厚地方，政府曾花巨資實施生態(tài)移民，主要采用無土安置的方式以促進城鎮(zhèn)化建設(shè)，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，這種移民反而成為地方政府難以擺脫的包袱［5］，因此，移民過程中必須處理好有土安置和無土安置的關(guān)系，更要著眼于人的城鎮(zhèn)化。

(四)積極探索不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是移民安置的重要內(nèi)容，也是檢驗移民最終成效的決定因素。因此，在移民實踐中要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜，探索不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。一些國家在其國內(nèi)移民過程中，也有一些經(jīng)驗教訓值得我們借鑒，如泰國移民安置過程中也注重差異化的產(chǎn)業(yè)政策，根據(jù)當?shù)鼐唧w情況設(shè)置了適合安置移民的產(chǎn)業(yè);同時，也注重在移民安置中實現(xiàn)“輸血型”移民安置向“造血型”移民安置轉(zhuǎn)變。毫無疑問，實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展［6］。應(yīng)該看到，陜南移民搬遷過程中，雖然已經(jīng)涌現(xiàn)出了一些不同形式的后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，但這些模式僅僅是初步的，有的方面還不夠完善，各地在學習借鑒時也要結(jié)合當?shù)氐淖匀粭l件以及人力資源狀況，同時，還要在實踐中不斷探索新的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，只有符合當?shù)貙嶋H的模式才是最好的模式。在陜南移民搬遷中，還需要始終堅持“以人為本”和可持續(xù)發(fā)展的移民理念，促進區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。從移民的最終目標來講，就是為了更好地優(yōu)化人類的生產(chǎn)生活環(huán)境，使廣大移民安居樂業(yè)，能夠致富，這才是可持續(xù)發(fā)展的真諦。

(五)加強移民的技術(shù)培訓和適應(yīng)性培訓，提高其創(chuàng)業(yè)和就業(yè)能力

移民問題的研究表明，新的移民在移民后的最初三年左右時間里，在經(jīng)濟、文化、社會心理等方面將面臨著一個過渡期，在此期間會產(chǎn)生一系列的不適應(yīng)。這種不適應(yīng)主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面是物質(zhì)上的經(jīng)濟貧困;另一方面是文化精神上的困惑與諸多不適應(yīng)。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關(guān)鍵。若不從長遠發(fā)展的角度來解決經(jīng)濟貧困，從文化心理上加以調(diào)適，從精神素質(zhì)上加以培養(yǎng)，移民的安居樂業(yè)就會大打折扣，潛伏下來的歷史問題就會成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的一個“瓶頸”，甚至對社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。因此，在移民安置及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中，要通過完善政策，確保移民住房安置、生活補貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等各項優(yōu)惠政策措施落到實處。這也是當?shù)卣鸵泼癜仓貌块T應(yīng)該重點考慮的問題。調(diào)查中，我們也了解到漢中市佛坪縣2007年因生態(tài)移民搬遷的部分移民，由于從農(nóng)村到城鎮(zhèn)后不能適應(yīng)城市生活，就業(yè)渠道窄，收入不穩(wěn)定，生活成本增加，家人難以團聚，又先后返回原居住地。因此要加強對移民的技術(shù)培訓和適應(yīng)性培訓，以便他們能夠與時俱進，告別小農(nóng)意識，適應(yīng)城鎮(zhèn)或社區(qū)的生活。當前，尤其要加強對移民的創(chuàng)業(yè)培訓，使更多的移民能夠通過自主創(chuàng)業(yè)解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，以緩解政府安置的負擔。

(六)多渠道籌措移民搬遷資金，克服搬遷的資金瓶頸

資金問題目前仍然是影響陜南移民搬遷進程的一個限制因素。資金缺口問題的解決，除了政府資金以外，還需要引入市場機制，鼓勵和吸納民間資本參與移民搬遷安置建設(shè)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在重點鎮(zhèn)建設(shè)方面，可以通過對居民點的重新規(guī)劃布局，用節(jié)約的建設(shè)用地開發(fā)增值部分補貼移民搬遷，使搬遷的農(nóng)民不僅不花錢，而且在獲得住房的同時解決了經(jīng)營用房。同時，政府應(yīng)該支持金融機構(gòu)增加對移民貸款的投放，主要用于移民搬遷安置戶建房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)業(yè)項目。此外，還應(yīng)該積極爭取國家對移民搬遷以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，特別是要結(jié)合生態(tài)保護、生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害治理、退耕還林等方面的政策，爭取國家有關(guān)部委的資金支持。

［1］陳嘉偉，李媛．南水北調(diào)陜西貢獻水源七成受水地記者表達感激［EB/OL］．(2015-04-06)［2015-04-09］．http://www．chinadaily．com．cn/hqcj/xfly/．

［2］喬佳妮，程偉．陜西省移民搬遷已累計安置134 萬人［EB/OL］．(2015-02-28)［2015-04-09］．http://city．17ok．com/news/．

［3］吳敬璉．陜南移民搬遷實施中需依托產(chǎn)業(yè)支撐［EB/OL］．(2014-09-26)［2015-04-09］．http://forum．home．news．cn/．

［4］厲以寧．還沒找到辦法解決農(nóng)民上樓致貧難題［EB/OL］．(2015-03-14)［2015-04-09］．http://money．163．com/．

［5］侯東民，張耀軍，孟向京，等．西部生態(tài)移民跟蹤調(diào)查——兼對西部扶貧戰(zhàn)略的再思考［J］．人口與經(jīng)濟，2014(3)．

［6］王紅彥，高春雨，等．易地扶貧移民搬遷的國際經(jīng)驗借鑒［J］．世界農(nóng)業(yè)，2014(8):16．