● 文| 中國國防科技信息中心 張代平 馮靖 盧勝軍 山石

依法治國方略下北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作探討

● 文| 中國國防科技信息中心 張代平 馮靖 盧勝軍 山石

目前，我國正在全面實施依法治國戰(zhàn)略，同時大力推進管理體制重大調(diào)整改革。在此背景下，頂層謀劃和做好北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作，制訂較為完善的北斗政策法規(guī)制度，把北斗相關(guān)的各項工作和管理活動納入法治化軌道，為北斗系統(tǒng)建設(shè)、運行管理、應(yīng)用推廣和國際工作，營造良好的制度環(huán)境，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、新形勢新任務(wù)對北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作提出了緊迫要求

北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)是中國自主建設(shè)、獨立運行，與世界其他衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)兼容共用的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)。目前，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)已經(jīng)正式為亞太大部分地區(qū)提供服務(wù)，面臨快速發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。隨著全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)競爭日趨激烈，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到了前所未有的挑戰(zhàn)和問題。目前，在我國依法治國方略和體制機制調(diào)整改革的重要時期，做好北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作是形勢所迫，任務(wù)所需。

一是依法治國環(huán)境對北斗政策法規(guī)工作提出了緊迫的要求。當(dāng)前，我國法規(guī)制度環(huán)境發(fā)生著深刻變化，中共中央出臺了《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把依法治國確定為治理國家的基本方略，要求建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，要求建立健全北斗政策法規(guī)制度，加強北斗建章立制工作力度，把北斗全系統(tǒng)、全壽命管理納入法制化軌道。

二是北斗系統(tǒng)建設(shè)和管理，需要北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)制度保障。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)工作量大，涉及部門多，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航項目管理、合同管理、經(jīng)費管理、技術(shù)管理等工作技術(shù)性和專業(yè)性強，實現(xiàn)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)和發(fā)展戰(zhàn)略目標，需要數(shù)十個部門和成千上萬個單位協(xié)作配合，對北斗法規(guī)政策環(huán)境和管理模式創(chuàng)新提出了新的要求。為此，亟待制定國家頂層法律、法規(guī)和政策文件，明確規(guī)定相關(guān)部門的職責(zé)分工，形成科學(xué)高效的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理模式，規(guī)范項目管理、合同管理、技術(shù)管理制度和程序，確保北斗系統(tǒng)建設(shè)任務(wù)的順利完成。

三是北斗系統(tǒng)推廣應(yīng)用，離不開北斗法規(guī)政策支持。北斗應(yīng)用范圍廣泛，但北斗推廣應(yīng)用瓶頸多，如自主創(chuàng)新能力不足，未掌握核心技術(shù)，集成應(yīng)用能力薄弱，相關(guān)產(chǎn)品和解決方案與國際先進水平差距較大，北斗企業(yè)和北斗產(chǎn)業(yè)也面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。到2020年，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)應(yīng)用規(guī)模和國際化水平大幅提升，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)及其兼容產(chǎn)品在國民經(jīng)濟重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，在大眾消費市場逐步推廣普及，所有這些，都需要一系列北斗應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)扶持政策予以支持，提高企業(yè)生存能力和國際競爭力，促進北斗在各領(lǐng)域的規(guī)模化應(yīng)用。

四是北斗國際化工作，離不開北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)支持。隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略的深入推進，北斗企業(yè)、北斗技術(shù)和北斗產(chǎn)品將越來越多地走向國際市場，打造高質(zhì)量的北斗國際品牌，掌握國際交流合作的主導(dǎo)權(quán)，加快推進北斗進入國際民航、海事和移動通信等標準化組織，不斷提升北斗在全球市場的國際競爭力，與世界充分接軌，這就要求我們研究和遵循國際規(guī)則，研究出臺相關(guān)的政策法規(guī)，為北斗國際化應(yīng)用和發(fā)展營造良好的法規(guī)環(huán)境，對北斗國際工作提供制度保障。

二、主要國家和地區(qū)衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作經(jīng)驗值得研究借鑒

近年來，美國、俄羅斯和歐盟均出臺了衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國會立法、總統(tǒng)令（行政法規(guī)）和國防部指令，規(guī)范了各部門職責(zé)分工、工作機制和運行程序等內(nèi)容，國外在衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作方面積累了豐富的經(jīng)驗，值得我們研究借鑒。

一是法律法規(guī)先行，法規(guī)和政策文件覆蓋面廣。美國、俄羅斯、歐盟為保障GPS、GLONASS和Galileo系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用，都高度重視法律、法規(guī)和政策文件的制定工作，出臺的法律、法規(guī)和政策文件較多，覆蓋衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)、運行和應(yīng)用的各個專業(yè)領(lǐng)域。美國GPS法律、總統(tǒng)令、國防部指令類型較多，所有重要事宜均有國會法律保障，編入《美國法典》，此外，還有專門的GPS政策總統(tǒng)令，國防部指令，對GPS相關(guān)部門職責(zé)分工、運行工作流程均有具體的規(guī)定，覆蓋全面，凡事有法可依。俄羅斯GLONASS法規(guī)和政策類型繁多，有議會法律，還有總統(tǒng)令和政府令，國防部等部門還有專門的文件規(guī)定，覆蓋到衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)和應(yīng)用各個方面。歐盟Galileo系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的法規(guī)和政策文件也相當(dāng)多，出臺了《歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航條例》等頂層法規(guī)，全面規(guī)范了政策方針、建設(shè)規(guī)劃、組織管理、系統(tǒng)應(yīng)用、國際合作、知識產(chǎn)權(quán)、安全保密和市場推廣等內(nèi)容，還出臺了《關(guān)于PRS服務(wù)訪問規(guī)則的決定》、《歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用綠皮書》等文件規(guī)定，為衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用的具體工作提供了制度環(huán)境。

二是出臺國家頂層法律和總統(tǒng)令，明確部門職責(zé)分工?？茖W(xué)合理的組織體系和職責(zé)分工是確保衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用順利進行的重要組織保障。美國和俄羅斯均通過國會法律、總統(tǒng)令的形式，明確規(guī)定了各相關(guān)部門的職責(zé)和工作關(guān)系，且都建立了總統(tǒng)協(xié)調(diào)的跨部門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，協(xié)調(diào)解決各部門之間的重大問題。美國通過國會法律、總統(tǒng)令的形式，明確規(guī)定了國防部、交通運輸部等部門的職責(zé)分工，且首創(chuàng)跨部門協(xié)作的PNT工作機制，以協(xié)調(diào)解決重大問題。俄羅斯通過法律、總統(tǒng)令、政府令等方式，明確規(guī)定了國防部、空間局、交通部等部門的職責(zé)分工，且組建一個跨部門的工作組，以協(xié)調(diào)GLONASS的維護、使用和發(fā)展。歐盟理事會出臺了各個版本的《歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航條例》和《歐洲GNSS局組織條例》，規(guī)范了相關(guān)機構(gòu)組成及其職責(zé)，如歐洲GNSS局由歐洲GNSS系統(tǒng)管理委員會、安全認證委員會和執(zhí)行主任組成，明確規(guī)范了其下屬安全部、財務(wù)部、人力資源部、法律部、市場發(fā)展部、通信部、信息通信技術(shù)與后勤部、Galileo安全監(jiān)控中心（GSMC）、歐洲GNSS開發(fā)部等部門的職責(zé)分工，為職責(zé)明晰的組織體系提供了法規(guī)依據(jù)。

三是突出軍用和民用兩用特點，民用政策清晰。美國、俄羅斯、歐盟衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的法規(guī)政策突出軍用和民用兩用特點，美國和俄羅斯衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)最初確保軍事應(yīng)用，以后逐步發(fā)展到民用領(lǐng)域，歐盟突出強調(diào)民用政策，最近也開始重視軍用政策。美國和俄羅斯的共同做法是，最大限度地鼓勵民用，重視衛(wèi)星導(dǎo)航民用服務(wù)，推進產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)范化和規(guī)?；l(fā)展；創(chuàng)造良好的政策、產(chǎn)業(yè)和服務(wù)環(huán)境，接口控制文件（ICD）透明化，鼓勵私人投資研發(fā)生產(chǎn)、應(yīng)用服務(wù)，最大限度地鼓勵民用；保證民用向全球開放，許諾免收直接用戶費，衛(wèi)星保持、維護與停發(fā)信號要預(yù)先公告，衛(wèi)星出現(xiàn)故障要立即發(fā)布通告。歐洲相關(guān)政策文件規(guī)定，歐洲GNSS局負責(zé)籌備系統(tǒng)商業(yè)運作，開展必要的市場分析，開展衛(wèi)星導(dǎo)航市場應(yīng)用和服務(wù)推廣。這些國家和地區(qū)通過清晰的衛(wèi)星導(dǎo)航政策，明確民用負責(zé)部門，最大限度地推進民用，以獲取最大的經(jīng)濟效益。

四是突出國家安全利益，重視重大安全領(lǐng)域推廣應(yīng)用。美國和俄羅斯在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，均把確保國家安全利益放到首要位置，實行國家安全、國土安全和經(jīng)濟安全政策；投資國內(nèi)能力建設(shè)，支持國際行動，對有害干擾進行檢測、緩解，增加使用的彈性能力；在軍事領(lǐng)域出臺抗干擾政策，保護現(xiàn)有無線電頻譜不受干擾和中斷影響，確保軍事行動的絕對安全；重視衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在金融、通信、電力、應(yīng)急救援等重點行業(yè)和安全領(lǐng)域的推廣應(yīng)用。歐洲出臺《歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用綠皮書》，規(guī)范了Galileo衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用領(lǐng)域、道德與隱私問題、公共行動等內(nèi)容，為重大安全領(lǐng)域推廣應(yīng)用營造了制度環(huán)境。2011年9月，歐洲議會通過決議，計劃Galileo系統(tǒng)2014年啟用后在為民用車輛與船舶提供衛(wèi)星導(dǎo)航信號的同時，也將為歐盟國家的警察和軍隊提供衛(wèi)星導(dǎo)航信號，并為重點基礎(chǔ)設(shè)施、交通系統(tǒng)、緊急搜救等提供服務(wù)。

五是實行國際開放政策，注重國際合作與兼容互操作。近年來，隨著全球經(jīng)濟一體化趨勢發(fā)展，全球衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越呈現(xiàn)出多個衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)兼容發(fā)展態(tài)勢。美國、俄羅斯、歐盟都把國際開放政策作為衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的重要政策，積極開展各種形式的國際合作，促進全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)之間兼容與互操作，鼓勵全球性投資，獲得國際社會廣泛認知。美國與歐洲、俄羅斯、日本、印度、中國、澳大利亞開展合作，與歐洲簽署協(xié)議；美國與俄羅斯發(fā)表聯(lián)合聲明，成立兼容互操作和搜索求援工作組；美國與日本開展GPS兼容互操作的合作；美國與中國通過ITU進行雙邊會議；美國與印度和澳大利亞開展兼容互操作和民用服務(wù)合作。歐盟除歐盟國家外，還積極與中國、以色列、摩洛哥、韓國、沙特阿拉伯和烏克蘭等國家開展合作，積極開拓國際衛(wèi)星導(dǎo)航市場。

三、依法治國方略下北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作的總體思路

按照國家“構(gòu)建完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”的法治建設(shè)目標和要求，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作的總體思路是，堅持全局思維，力求全域覆蓋，實施重點突破，實現(xiàn)整體提升，建立較為完備的法規(guī)政策制度，提高北斗法規(guī)政策執(zhí)行力，充分發(fā)揮政策法規(guī)對北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、管理和應(yīng)用的規(guī)范和制度保障作用。

一是堅持全局思維，建立完備的法規(guī)政策體系：北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)具有制度性、系統(tǒng)性和軍民兩用特性。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作要站在提升國家綜合競爭力和國防現(xiàn)代化建設(shè)高度，綜合運用戰(zhàn)略思維與系統(tǒng)思想，統(tǒng)籌好整體與局部的關(guān)系，要打破軍隊和地方相關(guān)部門的界限，形成跨部門整體合力，建立較為完備的北斗法規(guī)政策制度，充分發(fā)揮北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)在統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)中的牽引作用。

二是堅持全域覆蓋，加強法規(guī)制度立改廢工作：北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作涉及北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用推廣、基礎(chǔ)建設(shè)和國際合作等方面工作，涉及環(huán)節(jié)多，專業(yè)領(lǐng)域廣。在新的管理體制調(diào)整改革基本到位后，要統(tǒng)籌兼顧各部門、各行業(yè)和各地區(qū)的政策法規(guī)需求，加強法規(guī)制度立改廢工作，加大空白領(lǐng)域的立法力度，使法規(guī)政策制度能夠覆蓋北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)全壽命建設(shè)和北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)鏈全過程，為指導(dǎo)和規(guī)范北斗衛(wèi)星導(dǎo)航各環(huán)節(jié)工作提供制度保障。

三是堅持問題導(dǎo)向，對政策瓶頸予以重點突破：要以滿足北斗體系建設(shè)的重點任務(wù)需求為牽引，按照急用先建、后用緩建的思路，制定切實可行的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航立法規(guī)劃和年度計劃，近期重點加強關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、應(yīng)用推廣與產(chǎn)業(yè)化、知識產(chǎn)權(quán)、國際合作、北斗應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)扶持等方面的法規(guī)政策擬制工作，為北斗核心技術(shù)攻關(guān)和北斗規(guī)模化應(yīng)用提供政策支撐。

四是堅持立法規(guī)范，整體提升立法質(zhì)量：要以北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)理論研究、工作模式創(chuàng)新和運行機制優(yōu)化為創(chuàng)新活力，充分借鑒主要國家衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)的有益經(jīng)驗，加大調(diào)查研究力度，針對北斗系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的實際需求，加大北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)清理與修訂力度，提高北斗衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的整體立法質(zhì)量。

四、新形勢新體制下北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作的實施要點

我國管理體制調(diào)整改革基本到位后，新形勢下北斗衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)工作的任務(wù)十分繁重，為此，要按照理論先行、總體優(yōu)化、體系完備、重點突出的工作思路，目前應(yīng)著力抓好以下重要工作任務(wù)。

一是加強立法理論研究，頂層設(shè)計北斗衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)體系。北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、運行維護、應(yīng)用推廣、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國際工作涉及面很廣，參與的部門和單位很多，北斗立法工作量很大。為此，要深入開展立法理論研究，根據(jù)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，研究制定未來理想的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)體系，以未來出臺的《衛(wèi)星導(dǎo)航法》為統(tǒng)帥、以國務(wù)院和中央軍委法規(guī)《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》為指導(dǎo)，由多個部門、行業(yè)和地區(qū)的規(guī)章、政策和規(guī)范性文件組成，對未來北斗衛(wèi)星導(dǎo)航立法工作予以頂層指導(dǎo)。

二是結(jié)合立法工作實踐，科學(xué)制定北斗衛(wèi)星導(dǎo)航立法規(guī)劃計劃。結(jié)合我國管理體制和運行機制調(diào)整改革的實踐，根據(jù)北斗各領(lǐng)域立法需求實際，按照先急后緩、成熟先行的思路，與國家和軍隊法制部門充分溝通，充分論證并科學(xué)制定《北斗衛(wèi)星導(dǎo)航立法規(guī)劃計劃》，提出分階段制定的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的名稱、明確制定部門、時間要求和規(guī)范的主要內(nèi)容等，對各部門、各行業(yè)和各地區(qū)衛(wèi)星導(dǎo)航立法工作予以規(guī)范。

三是形成跨部門工作合力，條件成熟時制定重要的法律和法規(guī)。近年來，美國、俄羅斯和歐盟均出臺了衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國會立法和總統(tǒng)令，規(guī)范了各部門職責(zé)分工、工作機制和運行程序等。相對而言，我國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域還缺少一部頂層法律或法規(guī)，影響了北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用?？紤]到人大立法周期較長，現(xiàn)階段可以凝聚相關(guān)部門力量，先行研究制定《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》，條件成熟時再研究制定《衛(wèi)星導(dǎo)航法》，從國家層面明確衛(wèi)星導(dǎo)航體制機制，提高北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)法制化管理水平。

四是針對各行業(yè)和地區(qū)特點，開展各專業(yè)和地區(qū)重要規(guī)章和政策的立改廢工作。各行業(yè)、各專業(yè)領(lǐng)域和各地區(qū)的規(guī)章和政策形式多樣，覆蓋面寬，涉及北斗衛(wèi)星導(dǎo)航全系統(tǒng)、全壽命過程管理，涵蓋組織領(lǐng)導(dǎo)及職責(zé)分工、系統(tǒng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行、應(yīng)用推廣與產(chǎn)業(yè)化、國際化應(yīng)用與國際合作等內(nèi)容。各行業(yè)、各專業(yè)領(lǐng)域和各地區(qū)要結(jié)合其特殊性和北斗應(yīng)用需求，加快制定、修訂各專業(yè)領(lǐng)域急需的法規(guī)和政策，如北斗導(dǎo)航應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)促進政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運行管理、重要領(lǐng)域強制應(yīng)用、信息安全管理、出口管理等方面法規(guī)或政策等，同時對過時的法規(guī)政策及時廢止，為各領(lǐng)域工作提供制度保障。