李松鋒

(清華大學 公共管理學院，北京 100084)

引言

如何從制度上遏制腐敗的蔓延是當前中國的熱點難題。而財產(chǎn)申報制度被譽為是腐敗的“天敵”和“克星”，［1］承載這一制度的法律規(guī)定成了世界上公認的“陽光法案”，廣為各國采納。

我國民眾和專家對財產(chǎn)申報制度也抱有極高的期待。2013年3月，人民網(wǎng)與人民日報政治文化部第12 次聯(lián)合推出針對17 項熱點話題的大型網(wǎng)絡調(diào)查，“反腐倡廉”成為三大熱點話題之一。據(jù)該項調(diào)查顯示，“推進官員財產(chǎn)公示”是廣大網(wǎng)民認為預防腐敗最有效的措施之一，97%的網(wǎng)民支持開展官員財產(chǎn)申報及公示試點。［2］無獨有偶，2012年11月30日，中紀委書記王岐山召集專家學者座談會，據(jù)與會專家任建明所言:“在全部的8個專家中有超過一半的人異口同聲地提出了推行財產(chǎn)申報制度的建議。除此之外，再沒有第二個議題可與之比肩?！保?］

盡管我國還沒有從法律上明確建立完善的官員財產(chǎn)申報制度，但相關的政策性文件和地方試驗層出不窮。并且，如果拋開概念表述，對官員財產(chǎn)申報的理解不是僅僅局限于紙面上名為“官員財產(chǎn)申報”或“官員財產(chǎn)公開”的制度①由于我國文件沿用“領導干部報告?zhèn)€人有關事項”的規(guī)定，而本文則認為這在一定程度上可視為官員財產(chǎn)申報制度，因此，文中混合使用“領導干部報告?zhèn)€人有關事項”和“官員財產(chǎn)申報”兩種概念。，而是仔細觀察實踐中相關的制度機制，則會發(fā)現(xiàn)我國正在嘗試走出一條富有本土色彩的財產(chǎn)申報制度。

實際上，早在1994年，最高人民檢察院就針對機關內(nèi)的領導干部規(guī)定了個人事項報告制。自1995年以來，中共中央辦公廳和國務院辦公廳曾先后多次聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定了報告領導干部收入和個人事項的制度。目前行之有效的是2013年中組部下發(fā)的《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》，2010年7月中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》和2001年6月中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布的《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。雖然這些規(guī)定的名稱并不是“官員財產(chǎn)申報”，而且，“報告”的內(nèi)容也不限于“財產(chǎn)”，但實質(zhì)上成了中國的官員財產(chǎn)申報制度。同時，據(jù)不完全統(tǒng)計，自2009年以來，從新疆阿勒泰到廣東的珠海橫琴、廣州南沙、韶關始興等，我國已有30 多個地方政府公開試點財產(chǎn)申報制度。盡管這些地方試點，有的“潛伏”，有的“冬眠”，［4］效果并不理想，但這些嘗試直面了中國問題，為中國的制度創(chuàng)新積累了經(jīng)驗。

盡管有上述文件和地方試驗，但我國的官員財產(chǎn)申報制度仍被認為是“一項20 多年難有結(jié)果的改革”［5］。對此，學者們提供的主要理由是:有關官員財產(chǎn)申報的規(guī)定只是黨的政策性文件，沒有上升到法律層面，效力較低;申報主體范圍較小，未能涵蓋全體公務人員;地方試點層級較低，主要針對科級干部，效果不明顯;目前我國只是規(guī)定了官員財產(chǎn)申報，還缺少對申報內(nèi)容的審核、公示和追責等環(huán)節(jié)。①較全面的研究可參見劉志勇:《中國官員財產(chǎn)申報制度研究》，中國社會科學出版社，2013年，第3 章。坦白地說，這些確實是目前中國建立財產(chǎn)申報制度面臨的問題，但這種分析只看到了文本規(guī)定，甚至是只關注名為“財產(chǎn)申報”的制度文本，忽視了財產(chǎn)申報制度是一項系統(tǒng)工程。財產(chǎn)申報制度能否得到落實，以及落實的程度，功效全在文本之外。因此，當前的研究很大程度上遮蔽了——特別是黨的十八大以來——中國在推行財產(chǎn)申報制度方面作出的努力，進而又將財產(chǎn)申報制度不理想作為腐敗高發(fā)的主要原因，忽視了“實行財產(chǎn)申報與公示的主要目的，抑或說，主要的社會功能不在于發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，而在于通過提高公職人員的道德責任感，促使公職人員誠實守信”［6］。由此賦予了官員財產(chǎn)申報制度不能承受之重。

官員財產(chǎn)申報制度作為監(jiān)控公共權(quán)力擁有者財產(chǎn)狀況的重要舉措，能否發(fā)揮應有的作用，不在于官員財產(chǎn)是否“曬”在網(wǎng)上，供民眾評點，而在于是否建立了切實可行的監(jiān)管機制，監(jiān)管部門是否能夠并進行有效的核查。從這方面來說，黨的十八大以來，在不動產(chǎn)登記，建立健全紀檢監(jiān)察、司法、海關、金融、外交等多部門協(xié)作網(wǎng)絡，“裸官”治理，中央巡視組和中組部抽查核實，與外國銀行共享信息、加強因私護照管理，擴大境外追贓追逃等措施均是從實際行動上做實財產(chǎn)申報制度。簡言之，我國借助領導干部報告?zhèn)€人事項制度，“在現(xiàn)有政治條件下，將腐敗治理力量進行有機整合，形成更加有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一運行的反腐敗工作運行機制，充分發(fā)揮反腐敗的體系功能”［7］，由此，在財產(chǎn)申報制度上，逐步探索并走出了一條中國道路。

一、官員財產(chǎn)申報制度的建立及癥結(jié)

(一)官員財產(chǎn)申報制的建立

早在20 世紀80年代，我國就啟動了對官員財產(chǎn)申報制度的探索。1987年11月，當時的全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任王漢斌在對提交審議的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定(草案)》作出說明時指出:“草案規(guī)定:國家工作人員的財產(chǎn)或者支出明顯超過合法收入，差額巨大的，可以責令說明來源。本人不能說明其來源是合法的，差額部分以非法所得論”。［8］同時，他還專門解釋說:“我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關法律中研究解決，本規(guī)定只是對其財產(chǎn)或者支出明顯超過其合法收入，差額巨大的，才要求說明來源。本人所在單位、上級主管機關、國家監(jiān)察機關和檢察機關都可以責令其說明來源，但如果要依照本規(guī)定處理，必須由檢察機關依法起訴，由人民法院依法判決?！保?］

從這個說明可以看出，盡管我國還沒有建立財產(chǎn)申報制度，或者說，是否建立財產(chǎn)申報制度，還需要“研究解決”，但“本人所在單位、上級主管機關、國家監(jiān)察機關和檢察機關都可以責令其說明來源”，這里的含義應該只是指代行政科層內(nèi)的一種干部管理方法，即上級對下級的監(jiān)督管理，并非獨立的官員財產(chǎn)申報制度，更非防范腐敗的一種措施。

1988年，國家監(jiān)察部會同國務院法制局，對我國財產(chǎn)報告制度進行了初步論證，并起草了《國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但當時因環(huán)境所限，草案并沒有進一步發(fā)展。［9］1994年，最高人民檢察院“為貫徹落實黨中央和中央紀委關于領導干部廉潔自律的規(guī)定，提高領導干部廉政意識和組織觀念，完善領導干部自我約束和監(jiān)督機制”，制訂了《最高人民檢察院機關領導干部個人及家庭重要事項報告制度》(以下簡稱“高檢規(guī)定”)，要求“高檢院機關和所屬事業(yè)單位的副處級以上領導干部(含非領導職務的副處級以上干部)”，向黨組織報告“個人及家庭重要事項”。其中，需要報告的第一項內(nèi)容便是“在公務活動中或受人請托辦理有關事項時，接收了難以拒絕的或事后發(fā)現(xiàn)是不應該接收的禮品、禮金、有價證券”，同時還涉及到有關房產(chǎn)和經(jīng)商等事項的報告。這應該是國內(nèi)最早涉及財產(chǎn)報告制度的規(guī)定，盡管僅是最高人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)定，并非全國性的制度安排，但至少是一次制度試驗，為未來的制度發(fā)展提供了借鑒。

直到1995年，中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規(guī)定》(以下簡稱“1995年規(guī)定”)，首次明確要求，黨政機關、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)縣處級以上領導干部需要申報個人的各項收入。1997年，中央辦公廳和國務院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》(以下簡稱“1997年規(guī)定”)。該規(guī)定在“1995年規(guī)定”的基礎上，增加要求副縣(處)級以上干部還應報告本人、配偶、共同生活子女建房、嫁娶、喪葬、出國、經(jīng)營承包等重大事項。2001年，中紀委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》(以下簡稱“2001年規(guī)定”)，將申報主體限定在省部級官員，并將申報范圍擴大為家庭財產(chǎn)。2006年和2010年，中央辦公廳和國務院辦公廳又分別對報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定做了修改，特別是2010年發(fā)布的《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》(以下簡稱“2010年規(guī)定”)同時廢止了“1995年規(guī)定”和“2006年規(guī)定”。

黨的十八大以來，官員個人有關事項報告制度再度提上日程。黨的十八屆三中全會提到推行新提任領導干部有關事項公開制度的試點。［10］十八屆中央紀委二次全會提出，要“認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度，并開展抽查核實工作”［11］。中組部于2013年12月7日下發(fā)《關于進一步做好領導干部報告?zhèn)€人有關事項工作的通知》(以下簡稱“2013年規(guī)定”)，明確要求領導干部要嚴格按照規(guī)定，主動地如實報告?zhèn)€人有關事項，保證填報內(nèi)容真實準確。同時提出要對領導干部報告?zhèn)€人有關事項的情況進行抽查核實，以切實增強報告制度的約束力，提高施行效果。

(二)官員財產(chǎn)申報制的文本反思

從現(xiàn)有幾份規(guī)定來看，我國官員財產(chǎn)申報制度的基本內(nèi)容有以下幾個特點。

第一，我國建立的是“領導干部個人事項報告”制度而非“官員財產(chǎn)申報”制度。從現(xiàn)有中央文件來看，除了1995年嘗試建立的是“收入申報”制度之外，后來的規(guī)定均是“報告?zhèn)€人事項”的規(guī)定。盡管“個人事項”中涉及到了財產(chǎn)性內(nèi)容，但二者在范圍和性質(zhì)上都不盡相同。從范圍上來看，需要報告的“個人事項”，除了收入、房產(chǎn)、投資等財產(chǎn)性事項外，還包括——甚至主要是——領導干部本人婚姻變化和配偶、子女移居國(境)外、從業(yè)等事項。這應是上級出于對下級進行監(jiān)督和管控的需要，其主要用意首先是“加強對領導干部的管理和監(jiān)督”(“2013年規(guī)定”第一條)。

從性質(zhì)上來說，“報告”與“申報”有著實質(zhì)性差別。報告制度是下級向上級申報，屬于行政科層管理中的內(nèi)控機制。申報制度是公職人員應該向國家履行的一種義務，是要面向全社會，接受權(quán)力委托者(公民)的監(jiān)督?！皥蟾妗笔莾?nèi)控機制，“申報”是外部監(jiān)督機制，二者有本質(zhì)區(qū)別。①南開大學侯欣一教授較早對此做了闡釋。參見:《官員財產(chǎn)離公開有多遠》，載《中國青年報》，2011年3月12日，第7 版。

當然，出于監(jiān)控方式誕生的報告制度，報告內(nèi)容通常都是保密的，僅供內(nèi)部監(jiān)督審核之用。所以，盡管中央制定了類似官員財產(chǎn)申報制的文件，但實際上建立的是更為廣泛的報告?zhèn)€人有關事項制度。

第二，申報主體范圍有限?！?010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”針對的主體是黨政機關、人大機關、政協(xié)機關、司法機關、人民團體、事業(yè)單位和國有企業(yè)等部門中的副縣(處)級(含縣處級副職)以上領導干部，以及大型、特大型、中型國有企業(yè)領導班子成員，同時還包括副調(diào)研員以上非領導職務的干部和已退出現(xiàn)職但尚未辦理退(離)休手續(xù)的干部?！?001年規(guī)定”則專門針對省部級現(xiàn)職領導干部。

有不少學者指責這種規(guī)定范圍過窄，未能涵蓋事實上擁有權(quán)力資源的所有政府人員。特別是許多掌握資源分配的人員，可能游離在財產(chǎn)申報制度之外。［9］譬如，軍隊中的軍官也掌握大量資源，同樣不在上述規(guī)定的范圍之中。［12］因此，建議將申報主體擴大到所有國家工作人員，以與貪污賄賂罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪的主體相一致。［13-16］

對此，筆者認同現(xiàn)有規(guī)定的申報主體范圍過窄，特別是有關軍隊的情況，過去一年的軍隊反腐似乎也佐證了上述判斷，但筆者并不認為直接將范圍擴大到所有國家工作人員就能解決這個問題。且不說，“財產(chǎn)申報的主體究竟應當限于何種范圍內(nèi)的公職人員不是一個簡單的技術問題，它與隱私權(quán)的保護息息相關。只有那些被證明是確有必要限制其隱私權(quán)的主體，才應當被列入財產(chǎn)申報的主體范圍之內(nèi)”［17］，重要的是，現(xiàn)有規(guī)定存在的問題不是監(jiān)管的范圍(即申報主體)過小，而是針對這有限群體是否發(fā)揮了應有的監(jiān)管效果。并且，監(jiān)督需要制度成本。從國際經(jīng)驗來看，財產(chǎn)申報制度涵蓋的主體范圍大都有限，真正需要將個人及家庭財產(chǎn)進行公開的主體范圍就更小。［18］對于我們這樣一個人口大國來說，制度的設計必須考慮到實施的成本與可能性，而不能簡單地認為納入監(jiān)管的人數(shù)越多越好。

第三，申報內(nèi)容極其有限。盡管從“1995年規(guī)定”到“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”，具體申報內(nèi)容有所調(diào)整，但關于財產(chǎn)事項，主要是官員本人的工資性收入、工資外勞務所得、家庭房產(chǎn)和投資經(jīng)營等。在這方面，國外相關制度規(guī)定的申報范圍都比較廣，只要屬于財產(chǎn)或與財產(chǎn)有關，不管是薪金收入、勞務所得、存款、動產(chǎn)和不動產(chǎn)，還是有價證券、無形財產(chǎn)權(quán)，甚至債務等，都囊括其中。［19］從現(xiàn)有有效規(guī)定來看，1994年的“高檢規(guī)定”涉及了禮品和禮金的規(guī)定，2001年針對現(xiàn)職省部級領導的要求涉及存款的規(guī)定，而“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”并未涉及這兩項內(nèi)容。

“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”針對所有副縣級以上干部，適用對象最為廣泛，但官員收受的禮品、禮金竟無法——或不用——及時申報?！?010年規(guī)定”要求報告的內(nèi)容主要是當前收入和投資，對存款和禮金卻未做要求。因此，必須承認，我國領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度中有關財產(chǎn)申報的內(nèi)容還顯單薄，無法完整、全面地反映官員本人及其家庭的財產(chǎn)狀況，難以發(fā)揮應有的作用。

第四，黨政一體的制度模式。這與我國目前的政治制度有關。我國實行的是黨管干部的方針。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，肩負著培養(yǎng)、選拔和管理干部的責任，所以，有關官員報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定均是由中國共產(chǎn)黨發(fā)布，或是和行政機關(國務院)聯(lián)合發(fā)布。如表1 所示，“2001年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”由黨內(nèi)機關發(fā)布，其余四項規(guī)定均由黨、政機關聯(lián)合發(fā)布。但是，黨內(nèi)機關發(fā)布的“2001年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”卻適用于包括非黨員干部在內(nèi)的領導干部，而黨、政聯(lián)合發(fā)布的“2006年規(guī)定”則僅適用于黨員領導干部。作為一個典型的黨建國家和黨治國家，中國的反腐敗必須以中國共產(chǎn)黨為中心。［20］

表1 領導干部報告?zhèn)€人有關事項的發(fā)布機關與適用對象

不管是有關申報主體和申報內(nèi)容的規(guī)定，還是有關具體文件的發(fā)布機關與適用對象，都屬于具體技術性問題。盡管層出不窮的腐敗案例已經(jīng)證明“現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度未起到預防腐敗的作用”［9］，但這些問題的存在與現(xiàn)有規(guī)定是否能夠發(fā)揮應有的作用關系不大。大多數(shù)學者已經(jīng)意識到，缺乏審查、公示和問責等環(huán)節(jié)才是根本癥結(jié)所在。［21-25］

二、官員財產(chǎn)申報的制度保障

制度的變遷有時并不必然體現(xiàn)在文本上。問題的解決有時也并不以文字為記載。針對官員財產(chǎn)申報這種系統(tǒng)性工程來說，對官員申報內(nèi)容進行審核，并對違反者問責，涉及到諸多部門的合力，需要多個部門的配合，一定程度上難以用一個規(guī)定解決所有問題。黨的十八大以來，中央高度重視個人報告有關事項的落實情況。雖然制度文本并沒有發(fā)生明顯變化(“2013年規(guī)定”只是對“2010年規(guī)定”的強調(diào))，但實踐中則通過多種途徑推進了對個人報告事項的監(jiān)督審核，在很大程度上嘗試解決官員財產(chǎn)申報制度面臨的根本性問題，一定意義上做實了“中國版的官員財產(chǎn)申報制度”。具體來說，不動產(chǎn)登記和信息系統(tǒng)的整合，有助于推進對個人財產(chǎn)狀況的審核與監(jiān)督，能夠保障個人有關事項報告制度的進一步落實?！奥愎佟敝卫?、抽查核實，以及海外追贓追討，都體現(xiàn)了對個人有關事項的監(jiān)督，甚至有對違規(guī)者的處罰。

(一)不動產(chǎn)登記

盡管早在2007年制定的《物權(quán)法》中已正式提出不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但并未對統(tǒng)一登記的范圍、執(zhí)行機構(gòu)、操作辦法等進行細化和闡釋，隨后幾年也鮮見具體進展。十八大之后，不動產(chǎn)登記制度再度提上日程，并進展迅速(見表2)。

表2 十八大以來不動產(chǎn)登記制度進程一覽表

盡管有專家強調(diào)，不動產(chǎn)登記條例最大的作用是實現(xiàn)統(tǒng)一登記，保護產(chǎn)權(quán)及交易安全，并非意在反腐。［26］但是，“實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記和不動產(chǎn)公開查詢管理系統(tǒng)等建立后，有助于摸清官員不動產(chǎn)的真實情況，以及發(fā)現(xiàn)那些多占多用、占而不用和不正當交易等房產(chǎn)問題，客觀上將對發(fā)現(xiàn)和打擊官員腐敗產(chǎn)生極大助力”。［17］也就是說，不管不動產(chǎn)登記制度建立的初衷是什么，實際上都將有助于加大對官員個人特別是財產(chǎn)狀況的監(jiān)督與監(jiān)管，特別是對擁有多套房產(chǎn)的政府官員形成一種震懾。盡管不是每個公民都能查看他人的不動產(chǎn)登記信息，但紀檢監(jiān)察機關在查辦案件過程中，則可以迅速掌握官員及其家屬的不動產(chǎn)情況，大大地降低了對相關信息進行審查核實的成本，促使官員在報告?zhèn)€人事項時，不能敷衍，更不能弄虛作假。

(二)信息整合

黨的十八屆三中全會決定提出，“建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享”［10］?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》則專設“登記信息共享與保護”一章，要求“國務院國土資源主管部門會同有關部門建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺”?！案骷壊粍赢a(chǎn)登記機構(gòu)登記的信息應當納入統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享?！?第21條)同時，第25條明確要求，“國土資源、公安、民政、財政、稅務、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門應當加強不動產(chǎn)登記有關信息互通共享”。

“不容否認，多套房持有者中，有相當一部分是腐敗官員。這種統(tǒng)一的全國性信息平臺一旦建立，他們的房產(chǎn)狀況將‘不容隱瞞’?！保?7］此外，全國組織機構(gòu)代碼中心與中國證券監(jiān)督管理委員會也逐步實現(xiàn)信息資源共享，從源頭遏制非法賬戶交易行為;與國家反洗錢信息中心實現(xiàn)資源共享，加大了對洗錢組織的打擊力度;與最高人民檢察院實現(xiàn)信息資源共享，提高了查辦職務犯罪工作的科技含量。這一系列合作，有助于相關部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)運作，推進了對官員個人報告事項的監(jiān)督，有助于核查工作的實現(xiàn)，對逐步形成反腐敗合力具有深遠的推動作用。

(三)“裸官”治理

“裸官”是指配偶已移居國(境)外，或者是沒有配偶，但子女均已移居國(境)外的政府官員。領導干部報告的“個人有關事項”中很大一部分內(nèi)容是關于配偶、子女出國(境)的情況。2014年1月，十八屆中紀委二次全會上，王岐山明確表示要“加強對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員的管理和監(jiān)督”［11］。當月，中央印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，明確規(guī)定“裸官”不得列入考察對象。2月，中組部下發(fā)《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，首次列明一些重要職位，規(guī)定“裸官”不得擔任。更重要的是，上述內(nèi)容將明確由組織人事部門負責監(jiān)督檢查，逐步將“裸官”治理制度化、常態(tài)化。截至2014年12月，全國共有3 200 余名副處級以上“裸官”報告了相關情況，近千名“裸官”的崗位因此受到了調(diào)整。［28］

“裸官”治理體現(xiàn)了對領導干部報告?zhèn)€人事項制度的后續(xù)監(jiān)督，為領導干部報告?zhèn)€人事項制度裝上了“牙齒”，違者將受到應有的“懲戒”——崗位調(diào)整。同時，這也表明中國式的領導干部報告?zhèn)€人事項制度不同于大多國家的官員財產(chǎn)公開制度，而是將配偶、子女移居海外等行為納入報告和監(jiān)督范圍，擴大了對領導干部的監(jiān)督深度。禁止將“裸官”納入考察范圍，實質(zhì)上是增加了“報告?zhèn)€人有關事項”中的懲戒內(nèi)容，進一步完善了該項制度的實施機制。

(四)抽查核實

缺乏審查核實程序一直是中國官員財產(chǎn)申報制度備受詬病之處。十八大以來，中央通過抽查核實，逐步彌補了制度中的這項漏洞。

第一，抽查領導干部報告的個人有關事項成了中央巡視組的新工作手段。十八屆中央紀委二次全會提出，要“認真執(zhí)行領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度，并開展抽查核實工作”［11］。2013年5月17日，王岐山在中央巡視工作動員會上要求中央巡視組“對領導干部報告?zhèn)€人有關事項進行抽查，提高巡視的針對性和有效性”。2013年11月，中紀委副書記張軍透露，抽查官員報告?zhèn)€人有關事項的情況首次在中央巡視組的首輪巡視中得到運用，并通過這種方式找“蒼蠅”查“老虎”。［29］

巡視制度的全面推行是中共中央在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，進一步發(fā)展和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的表現(xiàn)。［30］截至2014年12月，中央巡視組已開展五輪巡視(見表3)，用不到兩年時間完成了對31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設兵團的全覆蓋，巡視的強度、力度和效果前所未有，形成有力震懾，贏得黨心民心。［31］江西省原副省長姚木根的落馬就禍起“個人事項報告”，［32］更進一步表明，官員不如實報告?zhèn)€人有關事項有可能要付出代價。

第二，抽查核實是中組部加大干部監(jiān)管力度的重點舉措。2014年1月，中組部印發(fā)《領導干部個人有關事項抽查核實辦法(施行)》，對抽查核實工作的原則、項目、對象范圍、方法、結(jié)果處理和紀律要求等做了明確規(guī)定，并經(jīng)中央同意，牽頭建立了由13個職能部門參加的抽查核實聯(lián)系工作機制，于2014年12月公布了抽查核實中管干部、省部級后備干部個人事項的報告結(jié)果。［33］省、市兩級黨委組織部門也全部建立了抽查核實聯(lián)系工作機制。

抽查核實工作包括隨機抽查核實與重點抽查核實兩種方式。根據(jù)中紀委的工作方針，隨機抽查每年集中開展一次，按一定比例進行。重點抽查則根據(jù)工作需要隨時進行。重點抽查主要是針對“四大對象”:擬提拔的考察對象，擬列入后備干部人選對象，巡視工作中需要核實的對象，以及群眾舉報反映的對象。2014年，中央組織部已抽查核實中管干部、省部級后備干部等1 550 名，各地各單位已抽查核實廳局級、縣處級領導干部60 170 名。并且，已有5 名擬提拔中管干部、數(shù)十名擬提拔廳局級和縣處級考察對象因抽查核實發(fā)現(xiàn)問題被取消提拔資格。［34］

表3 十八屆中央巡視組巡視情況一覽表(2013～2014)

(五)海外追贓追逃

黨的十八大以來，中央不僅在國內(nèi)保持反腐高壓，在國際上也加強合作，初步形成了國際追逃追贓的合力。

一方面，中央加強了對領導干部出國(境)的管理和監(jiān)督。中組部于2014年3月16日發(fā)布《關于進一步加強領導干部出國(境)管理監(jiān)督工作的通知》，重申對領導干部出國(境)的嚴格審查，切實加強領導干部出國(境)證件管理，加強協(xié)作配合與信息溝通，進一步強化對領導干部的日常管理監(jiān)督。特別是對在職處級以上領導干部因私出國(境)從嚴掌握，且一般不予批準。［35］限制了領導干部向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和逃亡。

另一方面，為推動反腐敗國際合作，中國采取了一系列措施，統(tǒng)籌各方力量，加大了追逃力度。2014年3月，中紀委內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，外事局與預防腐敗室合并為國際合作局，明確了加強反腐國際合作的思路。7月，公安部開始部署“獵狐2014”專項行動，大力緝捕境外在逃經(jīng)濟犯罪嫌疑人。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、外交部四個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于敦促在逃境外經(jīng)濟犯罪人員投案自首的通告》，敦促境外在逃經(jīng)濟犯罪人員向公安機關、人民檢察院、人民法院自動投案。11月，亞太經(jīng)合組織成員國在北京通過了《北京反腐敗宣言》，后又在澳大利亞舉行的二十國集團領導人第九次峰會上通過了《2015-2016年G20 反腐敗行動計劃》，與會成員領導人同意建設反腐敗合作網(wǎng)絡，包括加強司法互助，返還腐敗資產(chǎn)，拒絕為腐敗官員提供避罪港。

從目前來看，加強國際合作追逃腐敗官員已初見成效。截至2014年12月4日，從60個國家和地區(qū)緝捕428名境外在逃人員，其中涉案金額1 000 萬元以上的141 人，潛逃10年以上的32 人，已有231 人投案自首。特別是2014年10月10日，兩高、兩部規(guī)勸通告發(fā)出后，52 天已有173 人主動投案，占自首人數(shù)的75%。［36］

不管是對領導干部出國境的管理，還是加大海外追贓追逃，一方面固然強化了對官員的限制和監(jiān)督，另一方面加大了反腐敗力度，控制了官員的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，杜絕了官員潛逃海外的僥幸心理，進一步從制度上保障了領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度的落實，夯實了該制度的追懲機制。

三、結(jié)語

中國在監(jiān)督領導干部廉潔從政方面，初步建立了“領導干部報告?zhèn)€人有關事項”制度。這種制度不同于通常所謂的官員財產(chǎn)申報制度，而是涵蓋內(nèi)容更加廣泛的官員監(jiān)管制度。然而，由于缺失追蹤和審核機制，中國的領導干部報告?zhèn)€人有關事項制度雖經(jīng)行有年，但卻有“沒有牙齒的老虎”之嫌。

黨的十八大以來，中國政府通過建立并落實不動產(chǎn)登記、信息共享、“裸官”治理，對“領導干部報告?zhèn)€人有關事項”形成倒逼機制，促使領導干部如實填報個人有關事項，真正激活了沉睡多年的紙面規(guī)定。同時，借助中紀委、中組部的抽查核實工作和一系列海外追逃追贓行動，作為審核和追懲機制正逐步為這一制度的落實添加動力。

研究表明，紀檢監(jiān)察機關是受理和審查官員財產(chǎn)申報的最優(yōu)部門。［37］目前的制度實踐也正以紀檢監(jiān)察機關為中心，結(jié)合中國的政治形勢和一段時期的制度實踐，逐步邁入一種領導干部報告?zhèn)€人有關事項的新常態(tài)，在中國背景下走出一條具有本土經(jīng)驗的官員財產(chǎn)申報制度。

目前，盡管有關該制度的規(guī)定和實施還不完善，相關內(nèi)容散見于不同文件之中，但提煉和總結(jié)這種制度實踐，不僅有助于跳出從文本到文本的制度分析，澄清中國的官員財產(chǎn)申報制度，真正了解中國的制度運行狀況，還有助于豐富官員財產(chǎn)申報理論，彰顯中國道路和中國智慧。

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