唐婭輝

(中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

建設法治國家，需要政府依法行政，更需要社會治理法治化。村莊治理是社會治理的不可或缺的一環(huán)。近年來，在村莊治理中，女村干部作為一支重要的力量，為新農村建設作出了貢獻。但是，在村莊治理創(chuàng)新進程中如何提高女村干部的治理能力也是擺在人們面前的首要問題。

一、基于治理理論的村莊治理

“治理”在最早的古典拉丁文和古希臘語中的解釋是“掌舵”，意指控制、引導、操縱。它是政府的一種行為方式，是政府對社會進行管理的工具，是調節(jié)政府行為的一種機制。詹姆斯·N·羅西瑙作為治理理論的主要創(chuàng)始人，他認為，“治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規(guī)制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序?！?/p>

第二次世界大戰(zhàn)以后，為了更好更快的實現經濟復蘇，政府加強了宏觀控制，在經濟快速發(fā)展的同時，政府也成為了“超級保姆”，機構臃腫、服務低下，職能失靈。與此同時，雖然市場經濟在資源配置與提高效率方面有著巨大的優(yōu)越性，但社會分配不分、市場壟斷、工人失業(yè)等問題開始顯現。于是，從20世紀70年代開始，治理理論作為政府的管理工具登上了歷史的舞臺。它以發(fā)揮政府主導作用，重視社會各種力量、主張多元協(xié)作的方式而逐步在全球范圍內興起。

西方學者則從理論上開始研究治理理論并將其引入到政治、經濟和社會等領域，并對公共管理和公共行政理論的研究范式進行了變革，提出了一種新的公共治理模式，即多元的、自組織的、合作的和去意識形態(tài)的方式。在這種理論框架下，政府管理將由原來的“統(tǒng)治”變革為“治理”，即過去具有壟斷和強制性質的公共管理模式被拋棄，而政府、企業(yè)、團體和個體的共同作用得到強調；人們對政府的要求不再單純是去做什么和提供什么，而是要求政府能充分使用各種管理和治理社會的工具；不再強求社會秩序的等級分明，而是希望建立社會各種組織之間的平等對話與合作。

治理理論是一個內涵豐富的理論，其主要觀點包括：第一，強調治理主體的多元化。也就是說，公共服務管理的主體可以是政府，也可以是非政府組織、公民個人等，各種治理主體都具有公共管理的合法權力，在公域之治中各展其長、各得其所。第二，強調自組織的積極作用。所謂自組織是指系統(tǒng)按照相互默契的某種規(guī)則，各行其責而又相互協(xié)調地自動地形成有序結構，是政府與市場之間的第三種社會協(xié)調機制。第三，治理的目標是政府與公民社會的密切合作。在整個治理過程中，政府與公民社會的多個利益主體積極合作、相互協(xié)商，達成共識，使公共政策的產生有利于各利益主體。第四，強調治理依據多樣化，也就是說，治理的形式包括國家立法、社會共同體形成的規(guī)則、不同利益主體間的協(xié)議等。第五，治理方式多元化。主張依照社會治理的實際需要，除特殊情況采用能使用強制、單方強制、他治的方式外，一般來說采用非強制、雙方協(xié)商解決與自治的方式，實現治理方式的多元化、民主化和市場化。第六，主張治理主體權責一致。在憲法框架下，公共治理主體都要依法承擔違法責任。

村莊治理是“通過農村公共權力分配，對農村事務進行有效組織、協(xié)調和管理，為爭取村民利益的一種政治活動。”從治理的角度來看，農村公共權力的主體既可以是政府，也可以是農村民間組織；實行村莊治理的目的在于保護和提高村莊的公共利益，保障村民的權益，促進農村經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展；同時，村莊治理也是一個不斷推進農村社區(qū)有序發(fā)展的動態(tài)過程。從目前中國村莊治理的特點來看，一是治理主體多元化。由原來的公社和大隊干部的二元主體變?yōu)樽谧寰?、企業(yè)家、種養(yǎng)能手、合作組織等。二是治理模式多元化。由垂直治理向橫向互動模式轉變，由單向治理向雙向溝通轉變。三是治理方式自治化。由政府行政權力控制轉向村民自治，村民委員會的建立為村民實現自我管理、自我約束提供了平臺。

由行政村村民通過民主選舉的形式產生的村民委員會是對農村資源進行配置、協(xié)調和管理，是促進農村經濟社會發(fā)展和依法保障村民利益的群眾性自治組織，同時，村民委員會也是對村莊進行治理的基層自治組織，是建設社會主義新農村的主要執(zhí)行機構。村民委員會主任、副主任和委員是由本村村民依法民主選舉產生。當選的村委會干部一般任職三年,屆滿需及時換屆選舉新一任村民委員會干部，原則上原村干部可以通過競選連任，同時鼓勵更多有能力的村民競選村干部。

村黨支部是依照黨章規(guī)定以村為單位、以村民為小組設立在農村的基層黨組織?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“中國共產黨是基層組織的核心，處于領導地位，依據法律協(xié)助村民開展各項村民自治工作，保障村民的民主權利和村莊利益?！笨梢?，村黨支部在村級公共管理組織中居于核心地位。村委會、婦女聯合會、共青團支部、新經濟合作組織等，都必須服從和接受黨支部的領導，緊密團結在黨支部的周圍。黨支部書記是管理本村事務的主要決策者。（見圖1）

圖1 農村基層組織分層結構

二、村莊治理中的性別結構

所謂村莊治理中的性別結構指的是村委會和村黨支部中男女的比例。中國自有歷史以來，社會治理是男性的專利，婦女被排除在權力結構之外。而如今，農村婦女在村莊社會治理中脫穎而出，展示了婦女的才干和風采。

一是黨和政府的倡導為婦女參與村莊治理提供了政策支撐。

黨和政府高度重視婦女的作用，認為“中國的民主政治運動……如果沒有占全國半數之廣大婦女積極參與并擁護，民主的制度本身就存在缺陷，它的發(fā)展也是寸步難行，它的成功也是遙不可及的?！瘪R克思曾經說過：“但凡對歷史有點了解的人都知道，偉大的社會變革離不開婦女的酵素?！彼?，新中國建立后，中國共產黨就通過法律的形式確立了婦女的主人翁地位，使婦女擁有了和男性一樣的參與社會治理的權利?？梢?，在新農村建設和農村社會治理中，不能忽視占農村人口過半的農村婦女，她們具有無可替代的作用?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“在村民委員會成員中,婦女應當有適當的名額?！睋?015年《中國性別平等與婦女發(fā)展》白皮書記載，2013年村委會成員中的女性比例為22.7%，比2000年提高7 個百分點。婦女社會地位的提高對農村的社會環(huán)境產生了極大的變化；對農村社會管理方式帶來了很大的改變，婦女參與村莊治理的呼聲也日益提高，從而為男女兩性共同治理村莊提供了政策條件。

二是農村男性勞動力的轉移為婦女參與村莊治理提供了可能。

1978年中國經濟體制改革開始啟動，中國城鄉(xiāng)間限制人口流動的政策被打破，從此中國開始了迄今為止世界上規(guī)模最大的人口轉移。人口轉移的特點主要是農業(yè)勞動力向非農業(yè)轉移；大量農民主要是男性農民向城市轉移。于是農村普遍出現了“農業(yè)女性化”現象。留守家中的婦女，成為家庭生活的主要承擔者。她們在家贍養(yǎng)老人，照顧孩子；成為農業(yè)生產和第三產業(yè)的主要力量，成為村莊治理的生力軍。

轉移到城市的男性因工作忙或離家遠而很少回村，對村里發(fā)生的大小事情了解甚少，更談不上參與村務管理。在這種情況下，村里重大事項的決策和基層民主選舉等，婦女代男性行使表決權。所以，婦女也就成為了參與農村治理和民主管理的實際主體。與此同時，隨著婦女逐漸融入社會，她們的視野更加開闊，從關注小家到關注村莊的事務，要求對村級事務有知情權、參與權和決策權。她們以主人翁的姿態(tài)，積極參與農村基層民主政治建設，在推動農村政治經濟和諧發(fā)展過中發(fā)揮著重要作用。

三是后農業(yè)稅時代為婦女參與村莊治理提供了制度環(huán)境。

1990年，農業(yè)稅費制度的改革標志著農村的制度環(huán)境發(fā)生了重大的變化，催糧繳款、稅費的收取不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層組織的主要工作，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會的職能也開始發(fā)生變化，從繁瑣、艱巨的稅費征收事務中脫身，由原來的“向上服務，向下要錢”轉變?yōu)椤皩ι弦X，向下服務”。政府的政策由“控制”變“服務”。與此相適應，衡量村干部的標準不再是能不能將稅款按時按量收繳上來，在選村干部方面不再是傾向于男性的“力治”而更傾向于富有服務精神的人。而女性溫柔敦厚、善解人意、勤勞樸實、親和力強，這些優(yōu)點更符合稅費改革后的“服務”政策。因此稅費的改革為婦女參與村莊治理提供了良好的制度環(huán)境。

順應時代的進步與發(fā)展，越來越多的農村女性參與到村莊治理之中，為新農村建設作出了重要的貢獻。但是從村莊治理的性別結構的現狀來看，女性參與村莊治理還存在諸多的問題：

首先是數量上的“一低兩多兩少”。1988年的《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會由三至七人組成，其中要有適當數量的女性代表。該規(guī)定的模糊性使很多人認為，村委會中有一名女性代表就可以達到規(guī)定的要求，但事實上很多村委會連這個基本要求都沒有達到。1998年修訂案中公開提名的規(guī)定使女性參政更加復雜，因為沒有有效措施保證女性被提名為候選人。有些省份，如湖南省通過了地方法規(guī)，將“適當數量的婦女代表”解釋為“至少一名女性代表”。在實際操作中，變成了只有一名女性代表。女性參與村委會配額的模糊性造成了女性村干部的“竹子天花板”現象。即當選的比例低、副職多、正職少、虛職多、實職少。這樣的結果自然使男性成為了村級事務管理的主要決策力量。

其次是權力結構的邊緣化。女性當選為村干部后，在職位的分配上女性往往是從事婦女工作、計劃生育工作等與女性性別角色相關的工作范疇，據調查，有85%以上的村民都認為這些職位最適合女性，婦女不適合做村兩委的一把手，而村黨支部書記、村長等職以及做經濟發(fā)展和維護村莊治安工作是男性的專屬。這無形之中在職位或者職務上打上了性別的工作標簽。因女性固守在傳統(tǒng)的工作領域而遠離決策的中心，致使廣大女村民的需求難以及時反映；也因女性權力結構的邊緣化，導致女性難以參與村莊的管理，難以提升自己的領導能力。

盡管法律規(guī)定了農村女性參與村莊治理的權力，但現實中女性往往遠離村莊管理的中心而處于權力結構的邊緣地位，很少能掌握資源配置的實權。造成這種狀況的原因是多方面的：

第一，對女村干部保護政策的缺失?！按迕裎瘑T會成員中，婦女應當有適當名額”的法律規(guī)定，其本意是既維護農村婦女的政治利益又尊重選舉結果，但因沒有明確規(guī)定婦女在村民委員會中所占的份額，所以在實際操作中，就出現了婦女在村莊權力結構中可多可少的自由控制，導致女村干部成為了政策的點綴。這不利于女村干部的成長。女村干部的能力培養(yǎng)需要國家政策的扶持，需要選舉過程和選舉結果的公平正義。

第二，傳統(tǒng)性別分工文化的積淀?！澳兄魍?，女主內”的性別分工是以性別為界限對兩性進行不同的角色分配。男人是社會的主導者，家庭的頂梁柱。女性是男性的附庸，生兒育女操持家務。當“男主外，女主內”的社會性別分工內化為人們的行為時，女性邊緣化已成定局，對女性的影響是不言而喻的。這種傳統(tǒng)的性別分工，在一定程度上壓抑了女性的才能，剝奪了女性社會參與的權利，致使女性社會化程度低于男性，受教育程度低于男性。

如果說最早形成男女不平等有較多的自然選擇成分，那么伴隨著性別分工制度的形成，建構在男權文化基礎之上的傳統(tǒng)性別文化有著巨大的力量，它使每一個生活在這一文化氛圍內的社會成員，都會不自覺的將這一文化內化為自我的要求和規(guī)范。雖然社會在不斷的進步，但傳統(tǒng)的性別觀念對社會成員分工的影響仍不可忽視。尤其是在農村。女性村干部在家庭與事業(yè)的矛盾中有時難以兼顧，家庭占用了她們大量的時間，因而無法抽出時間去學習提升能力，無法全身心地做好村委會的工作。這無疑成為她們進入決策主流的障礙。

第三，女村干部培訓學習的機會甚少。女村干部在以男性為主的村莊治理結構中處于弱勢，她們迫切需要社會為她們提供提升能力并分享村莊治理經驗的機會。然而，針對女村干部入職前的培訓和入職后的能力建設的培訓機會很少，上級部門或社會組織對此尚未引起重視。女村干部只有努力自覺學習，才能更好的治理鄉(xiāng)村。

三、女村干部的能力構建

所謂能力，是人為了實現一個目標所要具備的條件和水平。本文所指的能力是指女村干部在參與村級治理中應該具備的能力素質。能力素質尤如一座“島嶼”，是由“知識、技能”等高出水面部分的“應知、應會”和沉在水面以下的“自我定位、價值觀、驅動力、人格特質”等情感部分構成的。因為知識與技能具有明顯的特點而容易進行衡量，但是，隱藏在水面以下的因素，才是決定一個人成敗的最重要的條件。因此，從各方面來提升女村干部的能力素質，是政府的責任，是婦聯組織的使命，是女村干部的訴求。

第一，營造具有性別意識的話語環(huán)境。

男尊女卑的傳統(tǒng)性別文化在中國延續(xù)了幾千年，其影響深遠，盡管制度早已更替，但在社會上尤其在農村，兩性平等的話語環(huán)境并未真正形成，相反，在兩性不平等的話語環(huán)境中，大部分男性甚至包括部分女性自身都認為農村婦女只是家里的人，而不是社會上的人，其職責就是做賢妻良母，有做家務的能力就行，當村干部是男人的事，特別是對在選舉中為女性設立單獨的職位而不滿。另外有一種較普遍的觀點認為，女性“素質低”是女性不能參政或參政數量少的原因，這種論調不僅指女性的教育文化程度低，還指女性自身的心理自卑感造成的不自信。這種觀點把女性政治代表性不足的結構性問題偷換成女性自身不足的問題。這導致人們認為，女干部在任職前應提高自身素質，而對男干部卻極少有這樣的要求——男干部的素質獲得默認，或至少是沒有被質疑過。

要改變這種話語體系，首先要向決策層進行宣傳，使政策的制定者具備先進的性別文化，使決策者能夠運用馬克思主義婦女觀的立場、觀點和方法來看待和解決婦女問題，使性別平等的原則貫穿到所有的立法、公共政策、方案和項目中，通過穩(wěn)定而持久的政策改變性別不平等的社會結構，促進性別平等和發(fā)展。其次要向全社會加強馬克思主義婦女觀宣傳和教育，引導人們摒棄傳統(tǒng)落后的男尊女卑觀，樹立文明進步的男女平等觀，在全社會形成尊重婦女、保護婦女的良好社會風尚。只有這樣，農村婦女中的能人或者有潛質的婦女才能脫穎而出，有所作為。

第二，提供具有性別意識的支持政策。

黨和政府在重視農村發(fā)展的同時也關注著農村婦女的發(fā)展，在《中華人民共和國村民委員會組織法》中明確規(guī)定在村委會中婦女應當有適當的名額。在制度層面上保證了婦女能夠參與村級核心事務的管理，能夠有可能通過實踐或參加培訓來提升自己的能力。但是，在大多數的村委會中女性只有一個且只是一種點綴，此外，在組織村干部進行學習培訓時，女村干部參加的比例極低。要改變這種現狀，一是要通過政策的調整來逐步擴大村委會中女性參政的比例，即對女村干部職位數要有明確而硬性的比例規(guī)定并將此納入村委會組織法，從源頭上形成有利于兩性平等參政的良性循環(huán)。二是加強村委會女后備干部制度的建設，對農村女青年加強培養(yǎng)，確保女村干部候選人的比例。三是在保障農村婦女參政比例的前提下，提高選舉的公平、公正和公開的程度，保障農村婦女的政治權益不受侵犯，促使更多的農村婦女參與村莊治理中來。

第三，提供女村干部成長的堅實后盾。

婦聯作為黨聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，是黨開展婦女工作的堅強陣地，是廣大婦女的溫暖之家，也是廣大農村女干部成長的堅強后盾。婦聯通過發(fā)揮其政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢來影響決策、來改變社會態(tài)度、來推動婦女參與村委會選舉。如湖南省婦聯推動政府在地方法規(guī)中將“適當數量”界定為“至少一名女性”。其他省婦聯也敦促政府采用臨時策略，鼓勵村民提名女性候選人。同時，婦聯加大了對女村干部的培訓力度，通過舉辦能力培訓班、組織主題論壇、法律咨詢、優(yōu)秀女村干部治村事跡報告會等形式，開拓她們的眼界，提升她們的能力。各級婦聯組織卓有成效的工作，真正成為女村干部成長發(fā)展的堅強后盾。

第四，自覺學習和修煉。

筆者曾對社會經濟地位、職業(yè)背景以及政治參與度等方面無甚差別的男女調查中，認為自己完全沒有資格參選的女性是男性的兩倍。這在一定程度上表明，傳統(tǒng)的社會結構，特別是家庭性別角色的分工，導致了男女在自信程度、成功欲望、自我提升等方面的巨大差異。當問及是否競選村委會主任時，女性受訪者的回答幾乎是一致的，“從來沒有想過。”問道她們是否有意成為候選人去參加選舉，大部分女性給出了否定的回答，并解釋說，“我沒有這個能力。”這表明，部分農村女性從內心就將自己排除在政治生活之外，顯示出從屬性。這種依賴與從屬不利于女性參與村莊治理，所以必須在廣大農村婦女中大力倡導自覺學習之風、修煉素養(yǎng)之風。一是從書本學，著力提高知識的學習能力。二是向實踐學，提高心理承受能力、解決問題的能力、溝通協(xié)調能力、民主決策的能力，從而積累治理村莊的經驗。

在建設社會主義新農村中，婦女已成為一支重要的主力軍，成為村級治理的重要力量，培養(yǎng)更多的女村干部,提高她們的治村能力，有利于解決勞動力轉移過程中農村干部流失的問題，有利于發(fā)揮女性的積極性，更重要的是有利于貫徹男女平等的基本國策，有利于兩性的和諧發(fā)展，所以必須引起全黨全社會的高度關注。

[1][美]詹姆斯·N·羅西瑙．沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[2]徐勇，賀雪峰等.村治研究的共識與策略[J].浙江學刊，2002，（1）.

[3]葉振文.女性學導論[M].廈門：廈門大學出版，2006.

[4]馬克思恩格斯選集[M].北京：人民出版社，1972.

[5]國務院新聞辦.《中國性別平等與婦女發(fā)展》白皮書[N].中國文化報，2015-09-23.