徐曉明

摘要：行政調(diào)解制度基本原則應(yīng)主要包括自愿、合法原則，積極主動(dòng)原則，保密原則，不利證據(jù)排除原則。作為底線規(guī)則，自愿、合法原則體現(xiàn)了當(dāng)事人糾紛解決意思自治權(quán)與國(guó)家公權(quán)力規(guī)制的有效均衡。作為能動(dòng)規(guī)則，積極主動(dòng)原則借助于行政權(quán)力的能動(dòng)特質(zhì)，體現(xiàn)了行政調(diào)解制度的服務(wù)特性。作為屏蔽規(guī)則，保密原則為當(dāng)事人營(yíng)造了自主交流空間與防干擾系統(tǒng)。作為退路規(guī)則，不利證據(jù)排除原則有利于消除當(dāng)事人對(duì)因調(diào)解不成功所可能引發(fā)的證據(jù)不利地位影響的顧慮，有利于在程序之內(nèi)構(gòu)建安全交流空間。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；自愿調(diào)解；能動(dòng)調(diào)解；調(diào)解保密；不利證據(jù)排除

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2015）05-0082-07

盡管作為社會(huì)矛盾鈍化機(jī)制的行政調(diào)解對(duì)糾紛當(dāng)事人而言是一種經(jīng)濟(jì)便捷的途徑，然而遺憾的是，目前在實(shí)踐層面，我國(guó)許多行政機(jī)關(guān)卻逐步淡化了對(duì)行政調(diào)解制度的認(rèn)知，忽略了對(duì)行政調(diào)解手段的運(yùn)用?！安粌H在制度實(shí)踐層面，而且在理論建構(gòu)層面，行政調(diào)解制度這一‘公共產(chǎn)品的‘供給現(xiàn)狀既未能有效回應(yīng)‘改良治理方式、規(guī)范社會(huì)秩序的執(zhí)政者需求，也未能有效回應(yīng)‘化解糾紛、救濟(jì)權(quán)利的公民需求?！盵1]因此，加強(qiáng)行政調(diào)解制度理論研究顯得迫在眉睫。

作為行政調(diào)解制度統(tǒng)領(lǐng)的基本原則直接關(guān)系到行政調(diào)解制度價(jià)值導(dǎo)向與科學(xué)合理構(gòu)建，本文從行政調(diào)解制度基本原則內(nèi)容入手，運(yùn)用行政法治的一般原理，提出行政調(diào)解制度基本原則應(yīng)重點(diǎn)包括以下四個(gè)方面。

一、自愿、合法原則：行政調(diào)解制度之底線規(guī)則

從對(duì)我國(guó)目前行政調(diào)解理論研究與實(shí)踐狀況的梳理分析可以得知，自愿、合法原則已成為理論與實(shí)務(wù)界普遍接受的一項(xiàng)行政調(diào)解制度基本原則。

從理論研究層面看，自愿合法原則已成共識(shí)。應(yīng)當(dāng)說，通過目前學(xué)者對(duì)行政調(diào)解的定義梳理來分析，自愿、合法應(yīng)成為行政調(diào)解制度一項(xiàng)基本原則已成為學(xué)者們的共識(shí)。如劉旺洪認(rèn)為，“行政調(diào)解是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)成立的行政調(diào)解組織通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)”[2]；宋迎軍認(rèn)為：“行政調(diào)解，是指行政主體在行政管理范圍內(nèi)，在事實(shí)、是非清楚，不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，以國(guó)家法律、政策和公序良俗為依據(jù)，以自愿為原則，主持相對(duì)人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，消除爭(zhēng)議的一種糾紛解決機(jī)制?！盵3]

從實(shí)踐操作層面看，自愿合法原則已成實(shí)踐普遍依據(jù)。行政調(diào)解工作需遵循自愿、合法原則的要求，在2006年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見》中就有所體現(xiàn)，《意見》要求行政爭(zhēng)議在“不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)利的前提下，在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取調(diào)解處理”。從地方政府實(shí)踐層面看，也多有規(guī)定。如北京市人民政府辦公廳在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市行政調(diào)解工作的意見》①中明確規(guī)定了自愿、合法原則。

自愿、合法原則之所以能夠成為行政調(diào)解制度基本原則，主要基于以下兩方面的原因。

第一，自愿成就了意思自治，促進(jìn)了意愿的自主表達(dá)。“有質(zhì)量的合意需要當(dāng)事人在充分意思自治基礎(chǔ)上通過真誠(chéng)對(duì)話與妥協(xié)才有可能。”[4]基于自愿原則的精神，行政調(diào)解程序具有了自治特質(zhì)，糾紛當(dāng)事人主體地位得到了充分而平等的尊重。實(shí)踐證明，糾紛當(dāng)事人主體地位的平等保障對(duì)于整個(gè)糾紛解決氛圍的營(yíng)造與糾紛解決合意的達(dá)成是非常重要的，它體現(xiàn)了現(xiàn)代行政過程理應(yīng)具備的一種基本精神，即合意與民主性[4]?；谧栽冈瓌t，在糾紛解決程序選擇上，糾紛當(dāng)事人可以自由決定是否進(jìn)入或者退出行政調(diào)解程序，認(rèn)同或者否定調(diào)解程序；在糾紛解決意愿表達(dá)上，糾紛當(dāng)事人訴求表達(dá)自由且可以自主決定是否接受調(diào)解結(jié)果，調(diào)解人不具有強(qiáng)制型權(quán)威要求當(dāng)事人接受某個(gè)決定，調(diào)解過程伴隨著各種各樣的協(xié)商與妥協(xié)，其他任何主體不能強(qiáng)制干預(yù)，從本質(zhì)上說，“調(diào)解將對(duì)糾紛實(shí)體結(jié)果的控制和決定權(quán)交給了當(dāng)事人自己”[5]（p.236）。從過程看，“一個(gè)由調(diào)解者創(chuàng)造提供的令當(dāng)事人平等自由地進(jìn)行對(duì)話場(chǎng)合，可以使某些令糾紛復(fù)雜化的感情因素被一定程度地過濾，使當(dāng)事人雙方通過信息的充分交流，更客觀地考慮對(duì)方的主張，從而為一種雙方都能滿意接受的糾紛解決方案的獲得提供契機(jī)”[6]（p.37）。

第二，合法確立了價(jià)值尺度，促進(jìn)了意愿的差異彌合?；诖龠M(jìn)糾紛解決合意能夠迅速達(dá)成的需要，作為調(diào)解人首先必須通過各種方式方法來推動(dòng)糾紛當(dāng)事人形成共同的價(jià)值取向，這是糾紛合意解決的關(guān)鍵。由于糾紛當(dāng)事人共同價(jià)值取向的形成需要統(tǒng)一的價(jià)值坐標(biāo)來導(dǎo)引，只有確立了統(tǒng)一的價(jià)值坐標(biāo)，糾紛當(dāng)事人利益訴求表達(dá)才具有統(tǒng)一的依據(jù)，各自的利益主張才更具現(xiàn)實(shí)性與可行性，同時(shí)，調(diào)解人也才有合意評(píng)判與引導(dǎo)的標(biāo)尺，調(diào)解行為才具有公信力，糾紛當(dāng)事人利益差異的彌合才有可能。而在現(xiàn)代法治背景下，這個(gè)價(jià)值坐標(biāo)就是當(dāng)下的法律制度與法律精神，因此，合法原則自然應(yīng)當(dāng)成為行政調(diào)解制度的一項(xiàng)基本原則?；诤戏ㄔ瓌t，在主體地位上，調(diào)解人處在控制與緩和談判的位置，糾紛當(dāng)事人不平等的法律地位能夠得到盡可能地矯正與平衡，降低了強(qiáng)勢(shì)一方沉浸于試圖損害弱勢(shì)一方的投機(jī)行為的機(jī)會(huì)以及動(dòng)機(jī)[7]（p.12），強(qiáng)勢(shì)方濫用強(qiáng)勢(shì)地位的情形能夠被防范，避免糾紛解決過程變成“弱肉強(qiáng)食”的游戲[4]；在實(shí)體價(jià)值規(guī)范上，糾紛當(dāng)事人根據(jù)統(tǒng)一的規(guī)范做出基本的權(quán)衡，對(duì)自己在事件中的是非、權(quán)益和實(shí)力做出大致的判斷，同時(shí)根據(jù)自己可能做出的讓步和獲得的利益進(jìn)行平衡[8]（p.289）。正如美國(guó)法學(xué)家朗·富勒所認(rèn)為的，調(diào)解的核心特征是能使當(dāng)事人雙方彼此調(diào)整其取向，不是通過法規(guī)迫使他們這樣做，而是幫助他對(duì)彼此的關(guān)系產(chǎn)生新的、共同的認(rèn)識(shí)，致使他們改變彼此間的態(tài)度與取向，幫助他們?nèi)ソ邮芤环N相互尊重、信任和理解的關(guān)系[9]。對(duì)于合法的具體標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？有些學(xué)者的觀點(diǎn)值得參考借鑒，如學(xué)者雷振提出：“在行政調(diào)解中以實(shí)際可行性和社會(huì)效果 （而非法條） 為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保持價(jià)值上的開放性，在具體案件中平衡多元化的價(jià)值，以此提高行政調(diào)解的效益，維護(hù)社會(huì)的和諧，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。這種新的合法標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上將行政調(diào)解中的‘合法重構(gòu)為合乎法律規(guī)則之上的價(jià)值，擺脫了對(duì)法律條文的迷信?！盵10]endprint

二、積極主動(dòng)原則：行政調(diào)解制度之能動(dòng)規(guī)則

所謂積極主動(dòng)原則，是指作為調(diào)解人的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有效利用行政權(quán)力所具有的積極能動(dòng)特質(zhì)，通過各種可能的方式與途徑，以更加積極主導(dǎo)的姿態(tài)將爭(zhēng)議引導(dǎo)到行政調(diào)解程序中來加以解決，以體現(xiàn)政府應(yīng)當(dāng)成為化解社會(huì)矛盾主體的價(jià)值導(dǎo)向。積極主動(dòng)原則貫穿于行政調(diào)解程序的始終，體現(xiàn)在行政調(diào)解程序啟動(dòng)、運(yùn)行、調(diào)解協(xié)議執(zhí)行等各個(gè)方面。

（一）將積極主動(dòng)原則確定為行政調(diào)解制度基本原則的理由

1.凸顯能動(dòng)行政，積極回應(yīng)社會(huì)公眾訴求

范愉認(rèn)為：“糾紛發(fā)生之后向政府或行政主管機(jī)關(guān)求助，是我國(guó)基層民眾長(zhǎng)久以來的習(xí)慣與傳統(tǒng)，體現(xiàn)了當(dāng)事人在無法求助于自治和民間規(guī)范的調(diào)整時(shí)（包括民間機(jī)制的缺失、無能和處理失?。?，對(duì)行政權(quán)威的依賴和需求?！盵11]在目前我國(guó)特定形勢(shì)背景下，進(jìn)一步強(qiáng)化行政調(diào)解工作不僅是回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)政府權(quán)威信賴之需求，更是提升政府、社會(huì)公信力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的必然路徑安排，是運(yùn)用“法制軟實(shí)力”來推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)之舉[12]。依托行政調(diào)解機(jī)制的有效運(yùn)行能夠搭建回應(yīng)行政的平臺(tái)，以制度化的形式來回應(yīng)社會(huì)對(duì)于行政權(quán)力的信賴，進(jìn)一步激發(fā)政府糾紛解決功能，增強(qiáng)政府糾紛解決能力，強(qiáng)化政府公信力，增強(qiáng)政府凝聚力，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了官民信任關(guān)系的維系與構(gòu)建。這也正如劉莘所認(rèn)為的：“行政調(diào)解，與其說是‘管理職能，不如說是‘服務(wù)職能；與其說是法律任務(wù)，不如說是行政任務(wù)。對(duì)這種服務(wù)的重視，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)的一種自覺?！盵13]

2.利用資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮政府糾紛解決功能

一方面，從糾紛解決手段上來說，由于“行政機(jī)關(guān)是政權(quán)體制中數(shù)量最多、分布最廣、管理領(lǐng)域最寬、處理事務(wù)最繁雜的機(jī)關(guān)。它擁有雄厚的權(quán)力資源、多樣的決策方式、有力的強(qiáng)制措施、持續(xù)的權(quán)力影響”[14]。因此，相較于其他類型的糾紛解決主體而言，行政機(jī)關(guān)在糾紛手段上具有一定的資源比較優(yōu)勢(shì)，能夠運(yùn)用多元綜合手段來推進(jìn)矛盾化解；另一方面，從糾紛解決便利角度看，由于“行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，因而在這樣廣泛的領(lǐng)域，擁有最先發(fā)現(xiàn)矛盾、及時(shí)解決問題的便利條件”[13]，因而行政機(jī)關(guān)能夠利用其更加接近與了解社會(huì)糾紛的便利，發(fā)揮知情優(yōu)勢(shì)，更加高效及時(shí)地化解社會(huì)糾紛。

3.發(fā)揮柔性功效，提升社會(huì)治理綜合效應(yīng)

第一，作為一種柔性糾紛解決手段，調(diào)解是社會(huì)減震的重要方法和手段，

如學(xué)者所言：“從社會(huì)需要而論，調(diào)解給社會(huì)提供了解決紛爭(zhēng)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑?！盵15]

對(duì)于整個(gè)社會(huì)治理而言，調(diào)解將糾紛解決由爭(zhēng)辯型模式轉(zhuǎn)變?yōu)閱栴}解決型模式，糾紛當(dāng)事人一起秉承誠(chéng)信原則，堅(jiān)持面向未來的立場(chǎng)，創(chuàng)造性地尋求可能的糾紛解決路徑[7]（p.1），因而這種柔性之治方式對(duì)于社會(huì)治理而言顯然不可或缺[13]。由于在很大程度上，行政調(diào)解不僅是表面上解決了糾紛，更重要的是了結(jié)了個(gè)人間的不良情感，面向未來恢復(fù)了人際關(guān)系的和諧；不僅清算了過去的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更為重要的是建設(shè)地構(gòu)建了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[16]。第二，行政機(jī)關(guān)介入特定糾紛的解決反映了行政權(quán)擴(kuò)大以及行政功能和社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變，能夠在一定程度上適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)規(guī)制對(duì)于專業(yè)化和效率的要求[17]（pp.259272）。第三，從社會(huì)治理需求出發(fā)，行政機(jī)關(guān)積極參與糾紛預(yù)防和解決，并不斷調(diào)節(jié)其介入范圍、程度和方式，完全契合了我國(guó)當(dāng)下所處的社會(huì)矛盾凸顯期的宏觀時(shí)代背景。因此，在當(dāng)下我國(guó)社會(huì)自治能力較弱且糾紛積聚之際，通過構(gòu)建行政機(jī)關(guān)參與糾紛解決機(jī)制，對(duì)于滿足糾紛解決需求，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，避免出現(xiàn)社會(huì)訴求表達(dá)不暢具有非常重要的實(shí)踐意義[17]（pp.259272）。

（二）將積極主動(dòng)原則落地化為各種具體制度安排的幾種路徑

1.建立行政調(diào)解權(quán)利引導(dǎo)機(jī)制：發(fā)揮程序引導(dǎo)功能

盡管根據(jù)行政調(diào)解自愿原則的一般性原則要求，行政調(diào)解程序的啟動(dòng)是以糾紛當(dāng)事人自愿申請(qǐng)為前提，但這并不代表在行政調(diào)解程序啟動(dòng)問題上，作為行政調(diào)解主管機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)就無所作為，不具有任何能動(dòng)作為空間。立足于保障糾紛當(dāng)事人行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)的價(jià)值追求，可以通過在相關(guān)制度立法中確立行政機(jī)關(guān)引導(dǎo)啟動(dòng)行政調(diào)解工作程序的法定職責(zé)，強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)積極履行行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)利告知引導(dǎo)職能。

通過設(shè)置行政調(diào)解救濟(jì)權(quán)利引導(dǎo)程序，能夠制度化地為糾紛當(dāng)事人尋求行政調(diào)解提供明確的救濟(jì)程序?qū)Ш健；谛姓{(diào)解權(quán)利救濟(jì)引導(dǎo)程序的規(guī)定，要求各類行政主體在作出行政決定時(shí)，一并詳細(xì)告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政調(diào)解的權(quán)利、申請(qǐng)行政調(diào)解的機(jī)關(guān)、申請(qǐng)調(diào)解的期限等，可以將行政調(diào)解權(quán)力觸角進(jìn)一步向前延伸，從行政層面積極主動(dòng)地引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人進(jìn)入行政調(diào)解救濟(jì)軌道，以此來解決糾紛當(dāng)事人不知與不會(huì)申請(qǐng)行政調(diào)解的問題，避免行政調(diào)解制度虛置而成為擺設(shè)。應(yīng)當(dāng)說，在這一問題上，行政復(fù)議法中關(guān)于行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)利告知引導(dǎo)立法值得借鑒，如《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請(qǐng)期限?！?/p>

2.適度擴(kuò)大行政調(diào)解權(quán)介入強(qiáng)度：延伸行政調(diào)解權(quán)介入領(lǐng)域

如何進(jìn)一步擴(kuò)大行政調(diào)解權(quán)介入強(qiáng)度，增強(qiáng)行政調(diào)解工作的主動(dòng)性，可通過確立法無明文禁止即可調(diào)解的原則、適度設(shè)定行政調(diào)解程序前置類型、設(shè)定非行政主體申請(qǐng)調(diào)解行政糾紛下的調(diào)解程序強(qiáng)制啟動(dòng)模式三種路徑安排來實(shí)現(xiàn)。

所謂法無明文禁止即可調(diào)解，是指針對(duì)與行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)相關(guān)的各種糾紛，只要不屬于法律明文禁止調(diào)解的情形，糾紛當(dāng)事人都可向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。對(duì)于法無明文規(guī)定能否進(jìn)行調(diào)解這一問題，學(xué)界關(guān)注較少，個(gè)別學(xué)者從控權(quán)角度提出了法無明文規(guī)定不可調(diào)解的觀點(diǎn)，如邵明認(rèn)為：“法律沒有明文規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)則不得調(diào)解民事糾紛，以免行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害民事糾紛主體的合法權(quán)益?！盵18]喻少如認(rèn)為：“行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事爭(zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解?！盵19]endprint

對(duì)以下三類情形的糾紛解決設(shè)定行政調(diào)解前置程序比較合適。對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的民事糾紛設(shè)置行政調(diào)解前置程序，這樣可以“最大限度地發(fā)揮行政的職能和專門管理優(yōu)勢(shì)，提高行政效率。因現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工的需要，行政機(jī)關(guān)設(shè)置了眾多的部門管理機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)有關(guān)公共事務(wù)專門進(jìn)行管理，從機(jī)構(gòu)、人員及其專門知識(shí)和技術(shù)方面都具有法院所不能相比的優(yōu)勢(shì)”[20]（p.498）。例如，在專利技術(shù)糾紛、環(huán)境保護(hù)糾紛中就可考慮設(shè)置行政調(diào)解前置程序。對(duì)于一些預(yù)備性、程序性或中間階段的行政行為等，應(yīng)當(dāng)規(guī)定糾紛當(dāng)事人在提起行政訴訟與行政復(fù)議之前，先申請(qǐng)行政調(diào)解，以此來確保行政行為運(yùn)行的穩(wěn)定性、連續(xù)性與高效性。對(duì)于一些行政法律關(guān)系僅僅是涉及合理性問題的行政爭(zhēng)議，則可以設(shè)置行政調(diào)解前置程序。理由主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，行政合理性法律關(guān)系具有更大的行政自由裁量空間，行政機(jī)關(guān)具有更大的調(diào)解余地與空間；另一方面，基于有限司法審查原則的規(guī)定，人民法院審理行政案件，一般只能對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查，對(duì)于合理性則無權(quán)審查。正是基于這樣一種因素，導(dǎo)致法院在判斷行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)是否合理這一問題時(shí)，只能是“無能為力”。因此，如果糾紛當(dāng)事人因?yàn)楹侠硇詥栴}而選擇了司法救濟(jì)的話，所選擇的必將是對(duì)自己不利的結(jié)果。而通過行政調(diào)解前置程序的設(shè)置，能夠讓行政機(jī)關(guān)制度化地先介入行政爭(zhēng)議，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加速解決糾紛。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)能否依據(jù)職權(quán)強(qiáng)制啟動(dòng)程序進(jìn)行調(diào)解這一問題，國(guó)外已有相關(guān)實(shí)踐范例。一些國(guó)家或地區(qū)開始通過立法，建立強(qiáng)制性調(diào)解制度，以此來推動(dòng)調(diào)解和多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)、運(yùn)作與發(fā)展[21]。強(qiáng)制啟動(dòng)調(diào)解程序的制度設(shè)計(jì)是一種緩和糾紛當(dāng)事人就調(diào)解程序選擇上合意獲得困境的立法策略，基于這一調(diào)解程序啟動(dòng)模式可以避免因達(dá)不成申請(qǐng)調(diào)解合意而導(dǎo)致調(diào)解程序被虛置的尷尬結(jié)局，能夠使不愿意或存有顧慮的糾紛當(dāng)事人坐到調(diào)解桌前，先盡量將糾紛解決程序入口擴(kuò)大，而將出口委之于糾紛處理的自然進(jìn)展，通過對(duì)話和說服達(dá)到可能的自然而然的理性解決，消除紛爭(zhēng)當(dāng)事人的對(duì)立心理[22]（pp.5455）。

三、保密原則：行政調(diào)解制度之屏蔽規(guī)則

行政調(diào)解過程究竟應(yīng)當(dāng)是公開還是保密？目前我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界尚未形成一致的意見。有學(xué)者認(rèn)為，行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)確立選擇公開原則，即對(duì)民事糾紛的行政調(diào)解應(yīng)該以不公開為原則，對(duì)行政糾紛的調(diào)解應(yīng)以公開為原則 [23]。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將保密原則引入行政調(diào)解制度之中，因?yàn)閲?guó)外多年實(shí)踐已充分證明，在一個(gè)強(qiáng)調(diào)自由自主的糾紛解決制度中，保密原則對(duì)于推進(jìn)糾紛合意達(dá)成、促進(jìn)糾紛解決具有良好的制度功效。例如，荷蘭于2008年制定的《荷蘭調(diào)解協(xié)會(huì)調(diào)解規(guī)則》第7條設(shè)定了機(jī)密原則，規(guī)定當(dāng)事人不得以直接或間接的方式向任何第三者透露、引用、依據(jù)或者解釋調(diào)解程序中關(guān)于程序的進(jìn)展、采取的立場(chǎng)、提出的建議以及當(dāng)事人以口頭或者書面形式提供的信息[24]。

筆者認(rèn)同將保密原則確立為行政調(diào)解制度基本原則，主要是基于以下兩個(gè)方面的理由。

第一，營(yíng)造了真誠(chéng)溝通環(huán)境，有助于當(dāng)事人從“公共狀態(tài)”進(jìn)入“私密狀態(tài)”?；谛姓{(diào)解程序保密的要求，調(diào)解人往往是先通過召開秘密調(diào)查會(huì)議的方式進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解人通常在糾紛當(dāng)事人一起恢復(fù)共同會(huì)談之前先與所有的當(dāng)事方都單獨(dú)舉行秘密會(huì)議，與每一方當(dāng)事人舉行私下會(huì)談[25]（p.121），也就是傳統(tǒng)上所采取的“背靠背”模式。選擇秘密調(diào)查會(huì)議方式進(jìn)行調(diào)解，具有兩方面的作用。一方面，基于秘密調(diào)查會(huì)議所創(chuàng)造的保密環(huán)境，能夠?yàn)榍榫w激動(dòng)的糾紛當(dāng)事人提供一個(gè)宣泄和冷靜下來的機(jī)會(huì)，有利于將糾紛當(dāng)事人從隱藏自我的“公共狀態(tài)”帶入一個(gè)表達(dá)真實(shí)的“事實(shí)狀態(tài)”，讓其與調(diào)解人開誠(chéng)布公地進(jìn)行溝通交流。這種安排非常有利于調(diào)解人接觸并發(fā)現(xiàn)糾紛產(chǎn)生的真正根源，有利于幫助糾紛當(dāng)事人決定某種立場(chǎng)是否現(xiàn)實(shí)、提醒達(dá)不成協(xié)議的后果、獲取可能有助于產(chǎn)生或塑造新的替代性方案的信息等[25]（p.121）。另一方面，通過調(diào)解人與糾紛當(dāng)事人一方的秘密單方會(huì)談，避免了糾紛當(dāng)事人在表達(dá)訴求時(shí)的公開直接接觸，有利于防止糾紛當(dāng)事人因面對(duì)面公開表達(dá)而引發(fā)情緒上的對(duì)立。在秘密調(diào)查環(huán)境下，即使糾紛當(dāng)事人在表達(dá)時(shí)帶有不利于調(diào)解的情緒問題，但調(diào)解人可以通過信息過濾與操作將有害于調(diào)解的信息過濾掉，通過適當(dāng)美化加工將有價(jià)值的信息傳遞給另一方當(dāng)事人，從而非常有利于糾紛解決合意的達(dá)成。正如學(xué)者所言，保密原則的確立“使得中立第三人有機(jī)會(huì)分別與雙方當(dāng)事人進(jìn)行秘密會(huì)談，獲得最有價(jià)值的信息，并進(jìn)一步利用這些信息以最直接有效的方式促成合意。可見，保密是整個(gè)程序中促成爭(zhēng)議解決的核心環(huán)節(jié)”[4]。

第二，建構(gòu)了防干擾系統(tǒng)，有助于當(dāng)事人從“開放狀態(tài)”進(jìn)入“屏蔽狀態(tài)”。實(shí)踐證明，調(diào)解保密原則的確立有助于建構(gòu)一種防干擾系統(tǒng)，為當(dāng)事人合作解決糾紛營(yíng)造環(huán)境。一是調(diào)解過程不對(duì)外公開有利于樹立一道屏障，使得糾紛當(dāng)事人暫時(shí)與開放的社會(huì)隔開，讓糾紛當(dāng)事人處于一種“屏蔽狀態(tài)”，免受社會(huì)干擾，有利于為糾紛的解決營(yíng)造一個(gè)糾紛當(dāng)事人自主決定的空間。在“屏蔽狀態(tài)”下，糾紛當(dāng)事人可以放心地將自己立場(chǎng)、底線和所關(guān)注的問題及對(duì)解決方案的真實(shí)想法完全透露給作為調(diào)解人的中立第三人[4]。二是由于根據(jù)保密原則的要求，作為調(diào)解參與人的糾紛當(dāng)事人與主持人在調(diào)解結(jié)束后也不能透露他們?cè)谡{(diào)解程序中所掌握的信息，社會(huì)公眾因不能獲知信息而不能對(duì)糾紛當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議做出評(píng)判，糾紛當(dāng)事人做出決定后所受到的社會(huì)干擾被降到最低限度，調(diào)解協(xié)議的安定性得到了保障，調(diào)解制度定紛止?fàn)幍墓δ艿玫搅税l(fā)揮。三是經(jīng)過調(diào)解程序，即使糾紛當(dāng)事人最終未能達(dá)成糾紛解決合議，糾紛當(dāng)事人在調(diào)解程序中所釋放出來的信息也會(huì)因?yàn)楸Ｃ茉瓌t的規(guī)制而被限定在參與調(diào)解的有限的主體范圍之內(nèi)，無論表達(dá)對(duì)錯(cuò)都將被打包成為塵封的過去，對(duì)糾紛當(dāng)事人生產(chǎn)生活不再產(chǎn)生任何影響。

目前，西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家已對(duì)調(diào)解保密原則進(jìn)行了廣泛實(shí)踐，并已顯示其對(duì)于糾紛解決的制度功效。例如，注重調(diào)解過程的保密性在美國(guó)是一個(gè)非常重要的法律問題[26]。當(dāng)下，我國(guó)也僅有零星行政調(diào)解制度對(duì)于調(diào)解保密性原則做出了規(guī)定，其中，對(duì)保密原則較早做出規(guī)定的是國(guó)家工商行政管理局于1997年11月3日頒布實(shí)施的《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》?！掇k法》第5條規(guī)定：“除雙方當(dāng)事人要求外，調(diào)解不公開進(jìn)行?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了對(duì)于合同爭(zhēng)議進(jìn)行行政調(diào)解所需要的“以不公開為原則，公開為例外”的基本遵循。近年來，在一些部門法中，調(diào)解保密原則也有所體現(xiàn)，如《電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》②第24條規(guī)定：“參與調(diào)解的人員應(yīng)當(dāng)依法保守在調(diào)解過程中獲知的涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息?！眅ndprint

四、不利證據(jù)排除原則：行政調(diào)解制度之退路規(guī)則

不利證據(jù)排除原則是指糾紛當(dāng)事人在行政調(diào)解程序中所做出的任何陳述與提交的任何證據(jù)，尤其是所做出的不利陳述與提交的不利材料，都不能作為其他糾紛解決程序中的證據(jù)與依據(jù)來使用。

不利證據(jù)排除原則之所以能夠成為行政調(diào)解制度的一項(xiàng)基本原則，原因體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，從意愿表達(dá)保障視角看，不利證據(jù)排除原則構(gòu)建了安全退出機(jī)制，有利于消除溝通障礙。應(yīng)當(dāng)說不利證據(jù)排除原則的確立構(gòu)建了糾紛當(dāng)事人無障礙退出調(diào)解程序保障規(guī)則，使得糾紛當(dāng)事人不再擔(dān)心因在行政調(diào)解程序中的不利陳述而導(dǎo)致在后續(xù)正式處理程序的不利地位。作為一種保障性規(guī)則，盡管屬于行政調(diào)解程序結(jié)束后的證據(jù)規(guī)則，但這一規(guī)則的價(jià)值核心體現(xiàn)在行政調(diào)解程序之中，以此來解除糾紛當(dāng)事人的后顧之憂，推動(dòng)調(diào)解程序之中的糾紛當(dāng)事人安全交流空間的構(gòu)建。不利證據(jù)排除原則在國(guó)外行政調(diào)解實(shí)踐中早有先例。不利證據(jù)排除原則就是一種安全空間創(chuàng)造規(guī)則，它消除了當(dāng)事人因調(diào)解不成功所可能帶來的不利影響的顧慮，能夠解除糾紛各方當(dāng)事人的疑慮，讓他們真正參與配合調(diào)解程序，樹立起對(duì)于行政調(diào)解程序的信心，真心陳述，真誠(chéng)提出解決糾紛的方案或者要求，營(yíng)造良好的糾紛解決氛圍。其價(jià)值又具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，不利證據(jù)排除原則能夠讓糾紛各方當(dāng)事人打消顧慮，充分闡述自己的意見與觀點(diǎn)，不至于擔(dān)心因自己在行政調(diào)解程序中表達(dá)過失而給將來的正式糾紛處理決定帶來不利的影響；另一方面，在與糾紛當(dāng)事人各方充分坦誠(chéng)交流的過程中，調(diào)解主持人能夠充分捕捉信息，尋找到導(dǎo)致糾紛的真正根源，發(fā)現(xiàn)糾紛癥結(jié)之所在，提出合適的糾紛解決方案，從而最終促成各方當(dāng)事人糾紛解決合意的達(dá)成。

第二，從制度公信力營(yíng)造視角看，不利證據(jù)排除原則構(gòu)建了信任培植機(jī)制，有利于增強(qiáng)制度信任。作為一種糾紛解決制度，確保糾紛當(dāng)事人在主觀上能夠認(rèn)同與信任行政調(diào)解程序，這是糾紛當(dāng)事人選擇并使行政調(diào)解程序發(fā)揮作用的前提，同時(shí)也是行政調(diào)解制度存在的根本邏輯前提。如何讓行政調(diào)解程序取得當(dāng)事人的認(rèn)同與信任，消除當(dāng)事人的思想顧慮，增強(qiáng)行政調(diào)解程序的凝聚力與公信力，讓糾紛當(dāng)事人全力配合行政調(diào)解主持人的調(diào)解工作，積極促成行政調(diào)解合意的達(dá)成，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過各種制度安排為行政調(diào)解工作的順利進(jìn)行積極創(chuàng)造條件，提供規(guī)則保障。不利證據(jù)排除原則就是一種非常重要的保障規(guī)則。它通過確立以當(dāng)事人利益保障為價(jià)值導(dǎo)向，為當(dāng)事人自由真誠(chéng)表達(dá)提供保障機(jī)制，有利于增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)于行政調(diào)解制度的信任，推進(jìn)糾紛當(dāng)事人真誠(chéng)表達(dá)，有利于調(diào)解人準(zhǔn)確把握糾紛實(shí)質(zhì)，從而最終有利于合意的迅速達(dá)成。因而，這是一種通過保障程序退路來激發(fā)程序認(rèn)同的重要規(guī)則安排。

注釋：

①北京市人民政府辦公廳于2011年5月12日制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市行政調(diào)解工作的意見》。

②《電力爭(zhēng)議糾紛調(diào)解規(guī)定》于2011年9月20日經(jīng)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)主席辦公會(huì)議審議通過，自2012年1月1日起施行。

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