包國憲 趙曉軍 孫 斐 張 弘

（1.蘭州大學(xué),蘭州 730000）

根據(jù)組織權(quán)的歸屬，政府績效評估可以分為第一方評估、第二方評估和第三方評估 （包國憲等，2013）。與第一方評估和第二方評估相比，第三方評估在獨立性、專業(yè)性和公正性等方面具有較大的優(yōu)勢，然而第三方機構(gòu)的獨立性地位也導(dǎo)致第三方評估在績效信息獲取方面面臨諸多困難，尤其是對于獨立第三方評估而言。以往獨立第三方評估主要基于統(tǒng)計年鑒和實地調(diào)研獲取績效信息。從統(tǒng)計年鑒獲取績效信息雖然具有較強的可行性，但是年鑒數(shù)據(jù)的單一性一定程度上限制了評估指標(biāo)設(shè)計的靈活性；而通過實地調(diào)研獲取數(shù)據(jù)雖然擴大了評估指標(biāo)設(shè)計的范圍，但是調(diào)研的高成本限制了績效評估開展的規(guī)模。面對這樣的現(xiàn)實困境，尋找一種新的績效信息獲取路徑成為第三方機構(gòu)不可回避的問題。

隨著信息化時代的來臨和電子政務(wù)的發(fā)展，作為一種搜集和挖掘政府績效信息的新載體，政府網(wǎng)站開始進入第三方機構(gòu)的視野。然而，政府網(wǎng)站能否成為新時期透視政府績效的一扇窗口？基于政府網(wǎng)站的政府績效評估與電子政務(wù)績效評估的區(qū)別何在？通過政府網(wǎng)站來挖掘績效信息，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計評估指標(biāo)與以往評估模式有何不同？本文將圍繞這些問題，嘗試構(gòu)建基于政府網(wǎng)站的績效評估模式，并對模式的基本要素和方法進行探討。

一、政府網(wǎng)站：獲取政府績效信息的渠道？

首先，從政策發(fā)展趨向來看，“開放政府?dāng)?shù)據(jù)”相關(guān)政策的制定為第三方機構(gòu)從網(wǎng)站獲取政府績效信息提供了一定的制度保障。開放數(shù)據(jù)政策是開放政府（Open Government）建設(shè)的重要組成部分。開放政府作為現(xiàn)代民主實踐的主要標(biāo)志，倡導(dǎo)公民有權(quán)獲得有關(guān)政府運作過程、運作結(jié)果、運作機構(gòu)等方面的信息，從而使公民對政府形成有效的監(jiān)督（Lathrop，D.&Ruma,L.，2010）。開放政府的理念最早可追溯至歐洲啟蒙運動，近期的發(fā)展分支是開源治理（open-source governance）理論，倡導(dǎo)將開放源代碼（open source）和開放內(nèi)容（open content）的思想引入民主原則，從而使相關(guān)公民能夠更直接地參與到立法過程中（Rushkoff，2003）。開放政府理念不僅利于增強公民的知情權(quán)，而且也利于提高公民對政府的信任。從實踐層面來講，自2009年1月美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《開放和透明政府備忘錄》后，澳大利亞、丹麥、歐盟、英國、日本等國相繼制定了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策。美國聯(lián)邦政府建立了專門的政府績效網(wǎng)站①，以方便公眾查詢和跟蹤聯(lián)邦政府各個部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、年度目標(biāo)和績效完成情況。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度雖然落后于發(fā)達國家②，但是《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》、《政府信息公開條例》、《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》、《關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知》等政策的制定和國家對政府網(wǎng)站建設(shè)的監(jiān)督 （如 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知》），為我國第三方機構(gòu)從政府網(wǎng)站獲取績效信息提供了一定的制度基礎(chǔ)。另外，在全球化背景下，隨著發(fā)達國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和開放數(shù)據(jù)政策的制定，勢必會對我國政府?dāng)?shù)據(jù)管控的放松產(chǎn)生影響。

其次，從現(xiàn)實條件來看，電子政府的建設(shè)和發(fā)展為第三方機構(gòu)獲取績效信息奠定了一定的基礎(chǔ)。自美國政府1994年提出建立電子政府以來，世界各國政府在電子政務(wù)方面進行了大量的實踐。與傳統(tǒng)政府相比，電子政府在組織結(jié)構(gòu)、組織形式、工作理念、事務(wù)處理、決策機制、政民關(guān)系等方面均發(fā)生了深刻的變革，所有這些都使得新時期下政府績效的內(nèi)涵發(fā)生了變化。而要了解和分析這些蘊含著新涵義的政府績效，必須借助政府網(wǎng)站這一載體來實現(xiàn)。

再次，從政府網(wǎng)站的功能來看，政府網(wǎng)站是公民了解政府績效的新窗口。政府網(wǎng)站承載著發(fā)布公共信息、提供在線服務(wù)和促進政民互動三種主要功能。美國聯(lián)邦政府網(wǎng)站將自己的使命描述為“為公民提供可信的、及時的和有價值的政府信息和服務(wù)”③；我國中央政府門戶網(wǎng)站“是公眾與政府互動的渠道，……是發(fā)布政府信息和提供在線服務(wù)的綜合平臺……”④。通過政府網(wǎng)站，公民可以了解政府的工作計劃和動態(tài)，跟蹤政府的運作過程，查詢政府的工作成果，體驗政府服務(wù)的質(zhì)量。從廣義上來說，這些均屬于政府績效的范疇。然而，由于這些績效信息分布于政府網(wǎng)站的各個角落，公民和利益相關(guān)群體想要系統(tǒng)、清晰和快速地了解政府某一方面的績效存在一定的困難，需要專業(yè)機構(gòu)對這些信息進行整理和分析。

最后，政府網(wǎng)站信息的豐富性和獲取方式的便捷性一定程度上可以克服傳統(tǒng)第三方評估面臨的現(xiàn)實困境。首先，第三方機構(gòu)從政府統(tǒng)計年鑒獲得的多是一些反映社會總體發(fā)展的指標(biāo)，由于這些指標(biāo)是政府、市場和社會共同作用的結(jié)果，因此難以將評估結(jié)果與具體的政府部門和政府行為形成對應(yīng)關(guān)系，進而不利于政府的問責(zé)和績效的改善。而通過政府網(wǎng)站，第三方機構(gòu)可以對政府的運作過程和運作結(jié)果進行較為全面的跟蹤，信息的全面性和豐富度得到了較大程度的改善。其次，從時效性來看，統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)的發(fā)布一般要滯后1-2年，而政府網(wǎng)站信息更新較快，在一定程度上為動態(tài)績效評估提供了可能。另外，在大規(guī)模開展政府績效評估、評估資金有限的條件限制下，通過網(wǎng)絡(luò)獲取數(shù)據(jù)的便捷性一定程度上可以彌補實地調(diào)研的高成本。雖然網(wǎng)站信息在績效數(shù)據(jù)挖掘方面也存在諸多局限，但是在第三方機構(gòu)資金成本有限、評價范圍較大、又需要持續(xù)評價的條件下，基于網(wǎng)站獲取績效信息可以發(fā)揮最大的功用。

目前，基于政府網(wǎng)站的績效評估研究主要集中于電子政務(wù)（電子政府）績效評估和政府網(wǎng)站績效評估兩個方面。從國內(nèi)外第三方機構(gòu)所采用的名稱來看，國外多采用電子政務(wù)績效評估或電子政府績效評估，而國內(nèi)則以政府網(wǎng)站評估居多。盡管如此，由于政府網(wǎng)站是承載電子政務(wù)的主要載體，因此二者在評估內(nèi)容上存在大量的交叉。從國內(nèi)外第三方機構(gòu)的評估實踐來看，主要圍繞網(wǎng)站技術(shù)特性、政務(wù)信息發(fā)布、在線服務(wù)提供、公民電子參與等方面的情況展開評估。如艾哲森公司對20多個國家進行的電子政務(wù)評估⑤⑥⑦⑧⑨、布朗大學(xué)對全球198個國家的電子政務(wù)評估⑩、美國新澤西州立大學(xué)電子政務(wù)研究所對全球最大城市電子治理的測評 （Holzer,M,&Kim,S.T.，2003；Holzer,M,&Kim,S.T.，2005；Holzer,M,&Kim,S.T.，2007；Holzer,M et al.，2014）、北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司對我國中央部委、省、地級市政府網(wǎng)站進行的評估?、中國軟件評測中心對各級政府網(wǎng)站進行的測評?。聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部對全球190多個國家的電子政務(wù)評估除了關(guān)注在線服務(wù)提供和電子參與外，還關(guān)注了通訊基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)和人力資本指數(shù)?。Gartner咨詢公司則主要從公眾服務(wù)水平、運作效率和政治收益三個方面對某一特定的電子政府項目進行評估（Gartner Research，2002）。從第三方機構(gòu)開展的評估情況來看，多數(shù)評估指標(biāo)均可從政府網(wǎng)站直接獲取數(shù)據(jù)，輔之以通過調(diào)查和人工評測獲取數(shù)據(jù)；評估指標(biāo)日益關(guān)注公民的參與、公民的滿意度、公民和企業(yè)與政府間的電子交互以及政府各個部門之間的整合和協(xié)調(diào)。

盡管如此，電子政務(wù)績效評估或網(wǎng)站績效評估的主要對象是政府網(wǎng)站，無論是考察網(wǎng)站的技術(shù)特性，還是評估網(wǎng)站的信息發(fā)布、服務(wù)提供和電子參與情況，抑或是應(yīng)用電子技術(shù)后政府成本、效率、效益的改善，均是圍繞政府網(wǎng)站而展開的。而本文所探討的基于政府網(wǎng)站信息的績效評估的主要對象是政府，不是網(wǎng)站，僅僅將政府網(wǎng)站看做是獲取政府績效信息的渠道。

因此，在實踐考察和文獻梳理的基礎(chǔ)上，本文嘗試構(gòu)建基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估模式。與以往的績效評估模式相比，該模式力圖突出公共價值的統(tǒng)領(lǐng)作用和質(zhì)性方法的應(yīng)用。其邏輯關(guān)系是：將“以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理（PV-GPG）理論”作為理論基礎(chǔ) ，以公共價值為依據(jù)，確定特定政府績效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。通過科學(xué)方法，尋求支持政府核心價值訴求的指標(biāo)體系和信息收集方法，從而獲得對政府績效水平的判斷（詳見圖1）。這一模式的邏輯依據(jù)是：在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和開放政府的條件下，政府網(wǎng)站是政府的重要組成要素和與社會溝通、互動的重要渠道，是信息公開透明的核心窗口，因而具有科學(xué)性與可行性的基礎(chǔ)。

二、公共價值：政府績效評判的標(biāo)準(zhǔn)

公共價值是公民集體偏好的反映和政府運行的基本準(zhǔn)則。之所以將公共價值引入政府績效管理，一方面在于反思傳統(tǒng)政府績效評估過程中對工具性價值的過分追求；另一方面在于構(gòu)建回應(yīng)公民訴求的政府績效評估指標(biāo)，從而促使政府績效公共性本質(zhì)的回歸。而PV-GPG理論（包國憲等，2012；Bao et al.，2013）正是在反思政府績效評估實踐和新公共管理理論范式的基礎(chǔ)上形成的。PVGPG理論將公共價值引入政府績效管理體系，主張公共價值是政府績效的評判標(biāo)準(zhǔn)。本文構(gòu)建的基于政府網(wǎng)站信息的績效評估模式正是在PV-GPG理論的指導(dǎo)下構(gòu)建的。

圖1 基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估流程和方法

1.PV-GPG理論：構(gòu)建評價體系的理論基礎(chǔ)

首先，PV-GPG理論構(gòu)建了政府績效治理框架，重塑了公民作為績效的“生產(chǎn)者”，“所有者”和“評價者”角色。PV-GPG理論對治理的強調(diào)意味著政府不再是績效管理的唯一主體，而是由公民、政府和市場合作生產(chǎn)績效。合作生產(chǎn)的理念不僅利于政府了解公民的價值偏好，同時也利于公民參與公共事務(wù)主體身份的回歸，從而改變社會精英壟斷公共事務(wù)的傳統(tǒng)局面。信息化時代互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展不僅在技術(shù)層面為公民與政府的平等對話提供平臺與場域，同時公民通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)參與公共事務(wù)本身也越來越發(fā)展成為一種新型的治理模式。

其次，PV-GPG理論強調(diào)公共價值在政府績效管理中的基礎(chǔ)性地位。偏離了公共價值的政府績效管理即使產(chǎn)出再高，也不具合法性。在政府績效管理過程中，政府不僅需要厘清公共價值的類型和關(guān)系，同時也需要將公共價值貫穿于整個績效管理的過程，從而達到“產(chǎn)出即績效”的理想效果。信息時代，電子政府被普遍認(rèn)為是為公民創(chuàng)造公共價值的一種有效途徑（United Nations，2003）。隨著電子政府的快速發(fā)展，在電子政府績效評估過程中吸收公共價值的理念不僅是合適的，而且也是十分必要的（Karunasena&Deng，2012）。

第三，PV-GPG理論提出政府績效是一種社會建構(gòu)，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應(yīng)中形成的有形與無形成果。傳統(tǒng)政府績效管理理論將績效單向度地理解為公共管理流程與技術(shù)生產(chǎn)的結(jié)果，PV-GPG理論則突出了政府績效的社會維度，考察了績效生產(chǎn)與社會情境、歷史階段、經(jīng)濟水平、政治文化等要素的互動過程，績效內(nèi)涵與績效的意義就來源于此互動。建構(gòu)主義的哲學(xué)基礎(chǔ)一方面為政府績效內(nèi)涵與績效標(biāo)準(zhǔn)的確立引入歷史維度，同時也鼓勵學(xué)者與實踐者采用動態(tài)的視角解釋績效內(nèi)涵與績效標(biāo)準(zhǔn)的變遷。

2.政府績效評判標(biāo)準(zhǔn)的確立

如圖1所示，確立政府績效評判標(biāo)準(zhǔn)是該模式的起點，因此如何選擇公共價值的具體內(nèi)容就成為第三方機構(gòu)進行政府績效評估首先面臨的問題。一般而言，地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、公民價值訴求、社會精英的呼吁、地方行政面臨的棘手問題、中央政策和政府改革方向等都是影響公共價值選擇的重要因素。對于第三方機構(gòu)而言，在開展政府績效評估的過程中，具體選擇什么公共價值要素作為績效評判標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)以上因素綜合進行考量。而公共價值本身又是社會建構(gòu)的結(jié)果，公共價值的社會建構(gòu)過程既說明了公共價值的來源，也表明了公共價值生成的合理性。

2014年10月至2015年12月中旬，蘭州大學(xué)中國政府績效管理研究中心以“依法行政”為政府績效的評判標(biāo)準(zhǔn)，基于政府網(wǎng)站信息，對甘肅省14個市州10個政府工作領(lǐng)域的績效進行了評估。之所以將“依法行政”這一公共價值作為政府績效評估的評判標(biāo)準(zhǔn)，是對“依法行政”社會建構(gòu)過程進行考察和分析而得出的結(jié)果。

首先，十八屆四中全會對“依法治國”的重申和全面解答，顯示了國家對法治國家建設(shè)的重視。而依法行政作為依法治國的重要組成部分，將成為我國政府新時期戰(zhàn)略層面的重要命題。從依法行政的歷史演變來看，第一次以政府文件的形式確立依法行政的原則是在1993年八屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》。隨著1997年十五大依法治國基本方略的確立到1999年依法治國寫入憲法，依法行政的地位得到了鞏固。2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》則第一次對依法行政內(nèi)涵進行了完整表述。依法行政原則的確立和貫徹，一方面旨在改變我國政府長期以來以政策辦事、以領(lǐng)導(dǎo)人指示和命令辦事的人治作風(fēng)，另一方面也力圖防范和懲治我國政府官員存在的越權(quán)、濫權(quán)、不用權(quán)等不良行為。

其次，依法行政在十八屆四中全會的重申，是政府在全面分析社會形勢和矛盾前提下而進行的自我反思。當(dāng)前，我國在社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的群體性事件、暴力執(zhí)法事件、食品藥品安全事故、片面追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境的區(qū)域經(jīng)濟畸形發(fā)展等社會亂象的發(fā)生都昭示著我國依法行政的嚴(yán)峻性。另外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和公民民主意識的提高，政府官員存在的貪污受賄、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、暗箱操作、徇私舞弊、失職瀆職等不法行為不斷進入公眾視野。外部公眾對政府違法行為的感知和不滿，加上政府內(nèi)部自身的不斷腐蝕，嚴(yán)重影響著執(zhí)政黨的合法地位和國家的長治久安。在這樣的形勢下，依法行政就勢在必行。

因此，不難看出，“依法行政”公共價值的確立，是政府、公民和市場不斷互動的產(chǎn)物。而為了保證依法行政，除了要對政府監(jiān)督體制、管理體制、官僚文化進行改革外，還需要對“依法行政”的實現(xiàn)程度進行考核，這就需要政府績效評估工具的運用。正是在這樣的背景下，課題組確定了“依法行政”的績效評判標(biāo)準(zhǔn)。

三、方法探索

1.績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的方法

在以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理中，公共價值是判斷績效的標(biāo)準(zhǔn)，其實現(xiàn)有賴于設(shè)計與之相匹配的評估指標(biāo)體系。為此，本文在質(zhì)性研究方法的指導(dǎo)下，將“自上而下”和“自下而上”的指標(biāo)構(gòu)建路徑相結(jié)合，試圖設(shè)計出一套基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估指標(biāo)體系。由圖2可知，評估指標(biāo)體系形成歷經(jīng)了兩個設(shè)計流程：

設(shè)計流程一，指標(biāo)設(shè)計是對公共價值進行操作化的過程?；诖耍u估首先以既定的公共價值為主題，查找與其相關(guān)的政策文件。政策文件的查找范圍不僅涵蓋中央政府，也包括評價對象所屬上級地方政府出臺的相關(guān)政策。其次，秉承飽和點加一的原則，將搜集完備的政策文件視為分析文本，運用扎根理論的資料分析策略，并借助Nvivo 8質(zhì)性資料分析軟件進行編碼和分析，以期獲得預(yù)設(shè)的績效評估指標(biāo)體系，為后續(xù)最終績效評估指標(biāo)體系的形成奠定基礎(chǔ)。這一過程體現(xiàn)了“自上而下”的評估指標(biāo)構(gòu)建路徑，可以更直接地將公共價值植入到政府績效評估指標(biāo)體系中。此外，該種評估指標(biāo)構(gòu)建路徑與我國的行政體制的契合度較高，其形成的評估指標(biāo)也便于后期通過科層制逐級落實。但存在的一個潛在問題是：由于評估指標(biāo)是基于政策文件，而不是針對具體評估對象的現(xiàn)實情況，因此可能存在評估指標(biāo)匹配性不足的問題。針對此問題，本文試圖通過“自下而上”的指標(biāo)構(gòu)建路徑得以改進。

設(shè)計流程二，首先就既定的公共價值，運用德爾菲法形成一組關(guān)鍵主題詞，通過編寫主題爬蟲程序，借助軟件收集相關(guān)信息。其次，運用類屬分析，如因果關(guān)系、相似關(guān)系、對等關(guān)系、類型關(guān)系、結(jié)構(gòu)關(guān)系、時間先后關(guān)系、語義關(guān)系和情境關(guān)系等獲得相關(guān)事件。然后，基于影響力、推動度和支持度三個維度，篩選關(guān)鍵事件，以此作為后續(xù)分析的文本。最后采用預(yù)定式與歸納式兩種建立代碼的方式確定指標(biāo)。具體步驟是：（1）基于設(shè)計流程一形成的預(yù)設(shè)績效評估指標(biāo)體系，對關(guān)鍵事件所形成的文本進行編碼；（2）在對關(guān)鍵性事件所形成的文本逐漸編碼的過程中，由于新編碼的涌現(xiàn)，不僅實現(xiàn)了對預(yù)設(shè)績效評估指標(biāo)體系的驗證、補充和修正，同時也增加了最終評估指標(biāo)的匹配性。

評估正是通過兩個流程實現(xiàn)了“自上而下”和“自下而上”指標(biāo)構(gòu)建路徑的結(jié)合，既將中央確定的公共價值目標(biāo)很好地植入到評估指標(biāo)體系中，又兼顧到評價對象的現(xiàn)實情境。這不僅可以改進以往價值取向與評估指標(biāo)脫節(jié)的現(xiàn)實問題，而且一定程度上可以消除統(tǒng)一的績效評估指標(biāo)與多樣化評估對象的矛盾。

表1 食品藥品監(jiān)督管理領(lǐng)域績效評價指標(biāo)體系

課題組2014年10月對甘肅省14個市州在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域進行了“依法行政”為主題的績效評估，評估初始階段，首先需要對“依法行政”這一公共價值的內(nèi)涵進行分析。對此，課題組采用了扎根理論的資料分析策略對相關(guān)中央政策文件，如《十八大報告》、《十八屆四中全會決定》、《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和 《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》等；以及地方政策文件，如《甘肅省食品藥品監(jiān)督管理局2012年依法行政工作要點》和《甘肅省2014年依法行政工作要點》等，進行分析和編碼，確定績效評估的初步評價指標(biāo)。其次，在對公共價值進行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合網(wǎng)站的信息內(nèi)容形成最終的指標(biāo)體系。一方面，可在前一步文本分析初步確定的績效評估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，查驗相關(guān)績效信息在政府網(wǎng)站（各市州食品藥品監(jiān)督管理局）的公開情況，從而確定預(yù)設(shè)的評估指標(biāo)是否具備可行性，并對績效評估指標(biāo)進行篩選；另一方面，可同時采用扎根理論的資料分析策略，圍繞“依法行政”這一公共價值主題，沿著“網(wǎng)站信息-相關(guān)事件-關(guān)鍵事件”的篩選思路，對篩選出的關(guān)鍵事件內(nèi)容進行編碼，從而發(fā)掘與政策文本分析獲得的評價指標(biāo)不同、但又與評價的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的信息，并在此基礎(chǔ)上補充新的績效評估指標(biāo)。通過以上兩個步驟，獲得最終的績效評估指標(biāo)體系（見表1）。

2.績效信息收集的方法

績效信息收集是績效評估的基礎(chǔ)工作，信息收集的好壞直接關(guān)系評估的質(zhì)量和效果。關(guān)鍵事件技術(shù)（critical incidents technique）是用以識別各種工作環(huán)境下工作績效的關(guān)鍵性因素的一種工作分析技術(shù)方法。最早由美國學(xué)者約翰·福萊諾格提出（Flanagan，1954），并廣泛應(yīng)用于心理學(xué)、管理學(xué)、人力資源管理等領(lǐng)域。由于政府網(wǎng)站呈現(xiàn)信息量大且碎片化的特點，為了獲得評估指標(biāo)對應(yīng)的績效信息，本文提倡使用“關(guān)鍵事件法”對績效信息進行收集。

在借鑒關(guān)鍵事件技術(shù)的基礎(chǔ)上，本文定義關(guān)鍵事件的標(biāo)準(zhǔn)是：（1）關(guān)鍵事件源于政府網(wǎng)站信息；（2）關(guān)鍵事件能夠集中體現(xiàn)公共價值的評判標(biāo)準(zhǔn)，能夠具體反映相應(yīng)績效指標(biāo)的績效；（3）關(guān)鍵事件所反映的績效水平在不同地方政府間具有變異性，保證評價具有區(qū)分度。

網(wǎng)站信息、關(guān)鍵事件和政府績效的關(guān)系是：網(wǎng)站信息是關(guān)鍵事件獲取的基礎(chǔ)，關(guān)鍵事件是政府績效信息的來源。這一關(guān)系是由該評估模式的特點和關(guān)鍵事件的內(nèi)涵所決定的。從現(xiàn)實的可行性來說，我國地方政府在網(wǎng)站版塊的設(shè)計上具有較大的同質(zhì)性，這為同類關(guān)鍵事件的提取提供了可能，便于對不同政府之間的績效進行比較分析。以甘肅省各市州科技局網(wǎng)站的設(shè)計來看，“科技動態(tài)”、“科技政務(wù)”、“科技服務(wù)”、“科技成果”、“知識產(chǎn)權(quán)”、“政策法規(guī)”、“科技合作”、“規(guī)劃計劃”、“科技普及”等成為各個市州網(wǎng)站的共同版塊。從信息獲取方式來說，之所以通過關(guān)鍵事件獲取績效信息，一方面在于關(guān)鍵事件包含著大量有關(guān)評價指標(biāo)的績效信息；另一方面在于從關(guān)鍵事件獲取信息能夠提高評估工作的效率。

關(guān)鍵事件的搜集一定程度上與績效評估指標(biāo)設(shè)計的過程是同時進行的。如果在績效評估指標(biāo)設(shè)計的過程中，自下而上設(shè)計指標(biāo)這一流程抽取了所有評估對象政府網(wǎng)站的關(guān)鍵事件作為分析文本，那么兩個過程是完全重合的，也就是說績效評估指標(biāo)的設(shè)計完成后，關(guān)鍵事件也得到了搜集。如果自下而上設(shè)計指標(biāo)這一流程是通過隨機抽樣的方法，選取部分評估對象政府網(wǎng)站的關(guān)鍵事件作為分析文本，那么在績效評估指標(biāo)設(shè)計完成后，可結(jié)合最終的指標(biāo)對剩余評估對象的關(guān)鍵事件進行收集。以課題組2014年10月開展的績效評估為例，為了考察政府食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域"依法行政"方面的績效（見表1），在制度建設(shè)方面，將相關(guān)政策的制定和轉(zhuǎn)發(fā)作為關(guān)鍵事件進行分析；在依法履職方面，將政府開展的各類專項整治活動（如打擊保健食品“四非”專項行動、農(nóng)村食品市場“四打擊四規(guī)范”、“亮灶”工程、醫(yī)療器械“五整治”、非藥品冒充藥品專項整治活動等）作為關(guān)鍵事件進行分析，具體可從活動開展的廣度和深度分別進行考察。

3.績效指標(biāo)的評分方法

績效指標(biāo)的評分方法是對績效指標(biāo)對應(yīng)的關(guān)鍵事件包含的績效信息進行賦值。由于承載關(guān)鍵事件的主體是網(wǎng)站的文本信息，因此基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估最終需要對質(zhì)性的文本信息進行分析、歸類和賦值。賦值的方法基本遵循兩種路徑：

一種路徑是客觀賦分法。方法主要分為兩種，一種是“0-1”賦分法，如果在政府網(wǎng)站上能夠找到反映相關(guān)績效的信息，賦值為1分，反之為0分；另一種是區(qū)間賦值法，例如，根據(jù)某一活動開展的次數(shù)分為三個區(qū)間：1-3次為最低檔，賦值為1分；4-6次為中間檔，賦值為2分；7次（含7次）以上為最高檔，賦值為3分。區(qū)間的劃分由評估專家根據(jù)績效數(shù)據(jù)的分布特征進行抉擇。依照這樣的邏輯，一方面可以對專項整治的全面性進行評分（見表1），根據(jù)某一地方政府在打擊保健食品“四非”專項行動、農(nóng)村食品市場“四打擊四規(guī)范”、“亮灶”工程、醫(yī)療器械“五整治”和非藥品冒充藥品等方面是否開展了相應(yīng)的專項整治活動，對其績效進行打分（“0-1”賦分法）。專項整治活動開展的范圍越大，則績效分?jǐn)?shù)越高。另一方面，也可以對專項整治活動開展的深度進行評分，具體可從專項整治活動方案的制定（主觀判斷賦分法，見下文）、整治活動的開展頻次（根據(jù)活動次數(shù)按區(qū)間賦值法進行賦分）、整治活動的結(jié)果公開（“0-1”賦分法）等方面進行測評。

另一種路徑是主觀判斷賦分法。如表1所示，如果欲對某一地方政府食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)ｍ椪位顒拥姆桨高M行評分，可采用主觀判斷法。通過設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)，由多個專家對方案進行打分。具體來說，可通過對方案目標(biāo)的清晰性、方案的可操作性、方案的合理性、資源的配置程度和機構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動性等五個方面進行考評。對每一項內(nèi)容的測評可借鑒里克特量表的形式，將其分為多個等級，每個等級賦予一定的分?jǐn)?shù)。盡管主觀判斷法最終也將相應(yīng)指標(biāo)進行了量化，但與客觀賦分法相比，指標(biāo)分?jǐn)?shù)的確定更多依賴專家小組的判斷，主觀性相對較強。盡管如此，這一方法有利于對關(guān)鍵事件的文本信息進行深入捕捉，從而能夠更全面地了解政府的績效信息。

另外，指標(biāo)權(quán)重的確定方法也是政府績效評估的必要步驟之一，鑒于學(xué)者已經(jīng)對權(quán)重確定方法進行了大量探討，本文不再贅述。需要注意的是，由于評估模式采用了多種評分方法，為了發(fā)揮權(quán)重的引導(dǎo)作用，需要首先對各個指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化和歸一化處理。

四、啟示與展望

基于網(wǎng)站信息的政府績效評估模式為政府這一“黑箱”之外的社會主體打開了一扇“看”政府的新窗口。這一模式根植于信息化、大數(shù)據(jù)時代來臨的社會背景。信息化發(fā)展趨勢帶來了生產(chǎn)方式、發(fā)展模式、社會結(jié)構(gòu)的全面變革。互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)在各級政府的應(yīng)用，已超越其本身信息技術(shù)層面的價值，并且深刻地改變了"政府-社會"的互動關(guān)系與溝通方式。互聯(lián)網(wǎng)不僅成為公民表達訴求、發(fā)表觀點的公共領(lǐng)域，更成為多元主體參與公共事務(wù)、影響公共決策的重要途徑。

理論上來說，基于政府網(wǎng)站信息的績效評估模式是探索質(zhì)性研究取向與路徑的評價方法的創(chuàng)新嘗試。誕生于新公共管理的政府績效評價突出表現(xiàn)了其工具屬性與技術(shù)取向，遵循定量的評價方法與研究路徑?；谡W(wǎng)站的績效評價以政府門戶網(wǎng)站發(fā)布的各類信息為數(shù)據(jù)來源，與傳統(tǒng)第三方政府績效評價以統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)為來源不同，政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)類型主要是文本而不是數(shù)字，在價值判斷標(biāo)準(zhǔn)下從文本中挖掘關(guān)鍵信息來反映政府績效，主要依靠質(zhì)性研究方法和技術(shù)開展研究。實踐上來說，基于政府網(wǎng)站信息的績效評價突出了政府績效評價的導(dǎo)向性功能?；谡W(wǎng)站信息的這一評價路徑本身就包含了建設(shè)透明政府、開放政府的價值引導(dǎo)，有利于推進地方政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)和完善，提升政府在網(wǎng)絡(luò)時代應(yīng)對公共治理各種挑戰(zhàn)的能力。另外，由于該模式將網(wǎng)站信息置于公眾監(jiān)管之下，發(fā)布虛假信息將會變得越來越困難。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相對發(fā)達、政府信息公開程度相對較高、第三方機構(gòu)獨立開展政府績效評估、評估資金有限、直接從政府獲取大量績效數(shù)據(jù)又比較困難的背景下，基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估能夠保證績效評估工作的順利開展。盡管如此，由于這些條件的限制，基于政府網(wǎng)站信息的政府評估模式也面臨著諸多挑戰(zhàn)。首先，在我國現(xiàn)階段信息公開立法尚不全面、地方政府網(wǎng)站信息公開程度各不相同的情況下，基于政府網(wǎng)站的績效評估結(jié)果可能與實際的績效表現(xiàn)存在一定的偏差。其次，基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估模式使第三方機構(gòu)處于相對被動的局面。在第一方評估和第二方評估模式中，由于權(quán)力的可達性，評估主體（政府）可以相對自由地根據(jù)評估原則和理念收集績效信息；而在本文倡導(dǎo)的評估模式下，由于第三方機構(gòu)的外部性和權(quán)力的限制，信息獲取往往被動地依賴于政府績效信息在網(wǎng)站公開的程度，從而不能全面地跟蹤政府的績效信息。再次，不同于對政府門戶網(wǎng)站績效進行評價，也不同于直接對政府綜合績效進行評價，通過政府門戶網(wǎng)站收集績效數(shù)據(jù)，網(wǎng)站的建設(shè)水平成為影響績效數(shù)據(jù)可獲得性和有效性的關(guān)鍵要素。只注重網(wǎng)站形式和表面、公布信息陳舊、更新速度緩慢、信息內(nèi)容空泛、公民關(guān)注度和參與度不高的政府網(wǎng)站則很難從中挖掘出關(guān)鍵的績效信息。另外，由于評估模式采用了扎根理論和文本分析等質(zhì)性研究方法，也使得主觀判斷在評價中占據(jù)了相當(dāng)大的比例，因此對評估人員的專業(yè)要求相對較高。

在未來，為了推進基于政府網(wǎng)站信息的政府績效評估模式的發(fā)展，首先，需要加強我國開放政府的建設(shè)。開放政府的建設(shè)一定程度上依賴于政府開放的自身意愿和公民對開放的需求力量之間的動態(tài)平衡。為此，政府自身的改革力度、公民社會的發(fā)展、國際社會的影響都將影響我國政府信息的公開程度和政府網(wǎng)站的建設(shè)。其次，需要探尋政府、第三方機構(gòu)和媒體機構(gòu)的合作模式，從而使得第三方機構(gòu)的評估能夠產(chǎn)生社會影響力，進而提高公民對政府績效的認(rèn)知度，促進政府績效的提升和績效信息的公開。最后，從未來的研究方向來說，如何更好地應(yīng)用編程技術(shù)快速地獲取績效信息以提高績效數(shù)據(jù)分析的效率，如何拓寬績效信息獲取的渠道，多渠道地驗證政府網(wǎng)站信息的準(zhǔn)確性等，都是值得進一步研究和探索的問題。

注釋：

①參見http://www.performance.gov/.

②在開放知識基金會2014年進行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放程度的調(diào)查中，我國居于第57位。參見http://index.okfn.org/place/china/.

③參見http://www.usa.gov/About.shtml.

④參見http://www.gov.cn/foot/2014-05/19/content_2681922.htm.

⑤參見Accenture,eGovernment Leadership:Rhetoric vs Reality Closing the Gap,2001.Available at http://web.archive.org/web/20060628133830/http://e.gov.dk/uploads/media/eGovern ment_Leadership_-_Rhetoric_vs_Reality_-_Closing_the_Gap.pdf.

⑥參見Accenture.eGovernment Leadership:Realizing the Vision.2002.Available at http://web.archive.org/web/20030409044855/http://www.accenture.com/xdoc/en/newsroom/epresskit/egov/realizing_vision.pdf.

⑦參見Accenture.eGovernment Leadership:Engaging the Customer,2003.Available at http://nstore.accenture.com/acn_com/PDF/Engaging_the_Customer.pdf.

⑧參見Accenture.eGovernment Leadership:High Performance,Maximum Value.Accenture.2004.Available at https://www.govexec.com/pdfs/AccentureEGovStudy.pdf.

⑨參見Accenture.Leadership in Customer Service:New Expectations,New Experiences.2005.Available at http://www.umic.pt/images/stories/publicacoes/leadership_cust.pdf.

⑩參見布朗大學(xué)在2000年，2001年，2002年，2003年，2004年，2005年，2006年和2007年進行的電子政務(wù)績效評估.Available at http://www.brown.edu/academics/taubman-center/research-and-initiatives/e-government.

?參見http://www.echinagov.com/zt/70/.

?參見http://2014wzpg.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2014/index.html.

?參見聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部2003，2004，2005，2008，2010，2012和2014年進行的電子政務(wù)績效評估.Available at http://un-pan3.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014.

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