徐思龍

（云南省南澗縣林業(yè)局，云南 南澗675700）

1 林地管理的重要意義

林地是一種重要的森林資源，是森林動植物與微生物棲息、生長、發(fā)育和生物多樣性保存的重要場所與載體，是林業(yè)的立足之本和發(fā)展之基，因此，必須依法做好林地保護管理工作。

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林地是森林資源的重要組成部分。林地是林業(yè)發(fā)展之本，沒有林地就無從談起林業(yè)的跨越式發(fā)展和經(jīng)濟建設的可持續(xù)發(fā)展。但是在實際工作中，林地保護管理仍然是林業(yè)工作中的薄弱環(huán)節(jié)。一些地方出現(xiàn)的越權(quán)審批、隨意侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開墾等問題仍然存在，直接影響了森林資源的發(fā)展。近幾年來，林地因各種原因被改變用途、非法占用征（收）的現(xiàn)象非常嚴重，如得不到及時有效的解決，不僅會造成林地資源的大量流失，而且會嚴重影響區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設。因此，在新形勢下加強對林地管理工作的研究，正確處理好林地資源開發(fā)利用與保護、管理的關(guān)系，具有十分重要的意義。

2 南澗縣林地資源基本情況

南澗縣轄5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，林地面積118731.37hm2，占總面積的70.6%。林地面積中：有林地面積78805.93hm2，占 林地 面 積 的 66.37%；疏 林地 面 積5085.30hm2，占林地面積的 4.28%；灌木林地面積15600.85hm2，占林地面積的13.14%；未成林造林地面積5163.68hm2，占林地面積的4.35%；無立木林地面積354.20hm2，占林地 面 積 的 0.30%；宜林地 面 積13721.41hm2，占林地面積的11.56%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布相對合理，詳見南澗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布統(tǒng)計（表1）。

表1 南澗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)林地資源分布統(tǒng)計 單位：hm2

3 林地管理現(xiàn)狀及存在問題

3.1 林地管理現(xiàn)狀

南澗縣森林資源不是很豐富，但林業(yè)用地的比重點較大，達121449.4hm2，占國土總面積的70.6%。近幾年來，雖然在工程建設占用征（收）林地、制止毀林開墾和亂征濫占林地等方面做了大量的工作，有效地保護了林地資源，為南澗縣的經(jīng)濟社會發(fā)展做出了應有的貢獻。但從總體上看，林地管理的形勢仍很嚴峻，林地流失現(xiàn)象還有存在，且隨著國家對耕地保護力度的逐步加大，一些不合理的占地項目開始向林地轉(zhuǎn)移，林地保護管理的壓力進一步加大；林地保護與管理工作跟不上，造成林地被侵占，林地侵占面多而廣，導致林地監(jiān)管難度大。

2014年南澗縣共受理各種工程項目建設林地征占手續(xù)7件，辦結(jié)5起，其中上報永久使用林地1起，占用林地31.9756hm2；上報臨時占用林地4起，辦結(jié)3起，占用林地面積2.5164hm2；辦結(jié)防火通道項目2起，占用林地面積1.25hm2。

3.2 林地管理存在問題

結(jié)合南澗縣林地管理工作的實際，筆者認為南澗縣林地管理工作主要存在8個方面的困難和問題。

（1）林地行政管理面積基數(shù)有待進一步細劃，一直以來林業(yè)工作都以經(jīng)縣人民政府審定的縣級森林資源二類調(diào)查成果作為林業(yè)行政管理基數(shù)，且各級各部門都承認二類調(diào)查成果，將其認定為法定數(shù)據(jù)。但眾所周知國土資源部門也有自己的規(guī)劃，建設部門也有自己的規(guī)劃，環(huán)保部門也有自己的規(guī)劃，水利部門也有自己的規(guī)劃，農(nóng)業(yè)部門也有自己的規(guī)劃，且所有的規(guī)劃基本都是經(jīng)縣人民政府審定通過。但各部門的規(guī)劃都只從部門的技術(shù)角度，優(yōu)先考慮部門實際，從而導致地類認定差異時有發(fā)生。從南澗的實際情況來說主要表現(xiàn)在林業(yè)部門認定的林業(yè)用地與國土部門認定的基本農(nóng)田、與農(nóng)業(yè)部門認定的草原面積相互交叉、重疊，根據(jù)2011年南澗縣的三個規(guī)劃（土地利用規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設利用規(guī)劃）審查來看，南澗縣公益林面積與基本農(nóng)田重疊面積達2萬余畝，形成了管理上的重疊事實。

（2）林權(quán)證界定的林業(yè)用地與二類資源調(diào)查數(shù)據(jù)中的林業(yè)用地存在差異，導致了部分管理職能出現(xiàn)了尷尬局面。如2013年8月南澗縣林業(yè)局接群眾舉報，聲稱有人在舉報人持有林權(quán)證的林地內(nèi)非法占用林地進行采石活動，執(zhí)法人員與技術(shù)人員現(xiàn)場采集了GPS點，并口頭告知了違法行為人停止違法使用林地，但經(jīng)核實比對采石現(xiàn)場為二調(diào)中的非林業(yè)用地（工礦用地），但又確在舉報人的林權(quán)證范圍。根據(jù)《南澗縣森林資源調(diào)查規(guī)劃設計》，理應不對采石者進行處罰，但根據(jù)《中華人民共和國森林法實施條例》第三條之規(guī)定，應該將該區(qū)域納入林地管理，并進行處罰。當然造成這一事實不僅僅是二類資源調(diào)查的問題，也不能將責任推到集體林權(quán)制度上來，是缺少系統(tǒng)規(guī)劃造成的。

（3）超定額使用林地現(xiàn)象突出，隨著林地使用需求加大，年下達林地定額難以滿足需求，以2014年為例，省、州下達南澗縣的使用林地定額為15hm2，但實際使用為31.9756hm2。定額與實際不匹配導致違法使用林地現(xiàn)象發(fā)生。

（4）由于林業(yè)生產(chǎn)周期較長，林權(quán)使用者對林地的依賴性不大，沒有很好地自覺參與林地的保護管理，形不成合力。南澗縣許多荒山或者林地需要開發(fā)、管理，才能獲得收益。但農(nóng)民收入低，林業(yè)投融資不健全，林業(yè)發(fā)展存在很大的資金困難。另外，由于林業(yè)生產(chǎn)周期長，而目前貸款利息較高、貸款金額過低、林業(yè)保險面較窄等問題仍然嚴重制約著林業(yè)投融資的發(fā)展，目前南澗縣雖然能夠用林權(quán)證抵押獲得貸款，但是數(shù)額有限，手續(xù)繁雜，導致群眾的愛林、護林積極性不高，很多群眾對破壞森林資源行為不愿說、不愿管理，甚至涉及到自己林地遭受破壞也只是睜一只眼、閉一只眼，不能有效形成管理合力。

（5）林地所有權(quán)及林地使用權(quán)爭議現(xiàn)象仍有發(fā)生。南澗縣集體林權(quán)制度改革主體工作已基本結(jié)束。全縣共有林地總數(shù)120251宗，應確權(quán)的集體林面積175.12萬畝，已確權(quán)到戶的集體林面積175.06萬畝，集體林確權(quán)到戶率99.97%；集體商品林面積86.87萬畝，已均山到戶的集體商品林77.458萬畝，集體商品林均山到戶率85.71%。全縣共有林權(quán)糾紛2239起，涉及林地面積6.93萬畝，現(xiàn)已調(diào)處2220起，調(diào)處率為99.16%，調(diào)處糾紛面積6.868萬畝。但隨著人們維權(quán)意識的不斷提高，四至不清、邊界模糊、面積不準等等所有權(quán)及林地使用權(quán)爭議現(xiàn)象呈上升之勢。

（6）自然保護區(qū)林劃定時將部分集體林地納入了自然保護區(qū)，南澗共有林業(yè)部門管理的國家級自然保護區(qū)1個，州級自然保護區(qū)2個，涉及集體林近10萬畝，全部納入了“特種用途林”管理，但未對林權(quán)所有者進行過補償，僅僅只是進行了公益林生態(tài)效益補償，導致了“侵權(quán)”現(xiàn)象的實際存在，林地所有權(quán)權(quán)利人及林地使用權(quán)權(quán)利人 已無法從其所有的林地上獲取相應的收益，導致上訪、故意破壞森林資源現(xiàn)象有所發(fā)生。

（7）隨著勞動工具的進一步提升，挖機等大型機械參與了林地的破壞，加劇了林地的非法流失。如果單靠人力，一個人10d、甚至1個月的勞動量，用機械只需1h或許更短時間便能完成，這給管理帶來了巨大考驗，違法行為制止在萌芽狀態(tài)接近空談，在給予行政處罰時由于現(xiàn)行的法律、法規(guī)對因雇傭關(guān)系參與林地破壞的機械所有人沒有處罰規(guī)定，也沒有暫扣、沒收機械依據(jù)，助長了違法行為的發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計南澗縣2014年度涉及林地違法的案件有60%都有挖機等大型機械參與，達到犯罪的全部是大型機械所為。

（8）打擊力度有待加強，主要表現(xiàn)在植被恢復及補辦使用林地手續(xù)，南澗縣涉及的林地違法案件雖然基本得以查處，但違法占用林地行為查處后，植被恢復或者使用林地報批難以推進。林業(yè)行政執(zhí)法部門對群眾違法占用林地進行處罰，有的雖繳納了罰款，但接受不了辦理報批手續(xù)所需要的費用及程序。部分業(yè)主在林地使用前也曾經(jīng)到林業(yè)主管部門咨詢審批事宜，但因報批林地的要求過高、過嚴，且程序復雜、手續(xù)繁瑣，許多業(yè)主無法提供相關(guān)材料，造成未批先占林地情況仍然存在。有的也不符合補辦報批的條件，造成農(nóng)村群眾建房、建豬舍、建雞舍等違法占用林地現(xiàn)象還有發(fā)生。

4 對策與建議

（1）加強工作領(lǐng)導。做好林地管理工作，領(lǐng)導重視是關(guān)鍵，各級政府要將林地管理和森林資源增長作為政府任期目標責任制的一項重要內(nèi)容，明確各級政府一把手為第一責任人，政府分管領(lǐng)導為第二責任人，并將目標和責任層層分解到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村委會。同時要抓住國家林地管控紅線的有效契機，實行最嚴格的保護措施，并作為落實宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段，使全社會認識到保護林地、珍惜使用林地的緊迫性和重要性。

（2）加強法律制度。做好林地管理工作，制度建設是重點。一是要開展林地法制宣傳教育。要教育干部特別是領(lǐng)導干部樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。要向全社會宣傳林業(yè)周期長、破壞容易恢復難的特點。二是認真落實林地占補平衡制度，對需要占用林地的單位，審核審批時必須提交占補平衡規(guī)劃；沒有做到占補平衡的，要依法進行處罰。三是加大宣傳，確保林權(quán)所有者主動參與林地保護管理工作。

（3）加強管理服務。做好林地管理工作，服務管理是基礎。目前，重點工程建設尚有未批先占或邊批邊占的問題，除了用地單位原因之外，林業(yè)主管部門介入林地審核審批工作行動遲緩也是一個不可忽視的因素。因此，林業(yè)部門在重點工程占用征（收）林地審核審批中，要提前介入，做好法律宣傳，提供咨詢服務，提早勘驗林地。在用地單位完成主體工程可行性研究之后，林業(yè)部門要立即進行林地使用可行性研究，重點論證項目占用征（收）林地的地段、地類、林種與面積大小是否合理，對生態(tài)環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的主要影響，異地造林恢復森林植被的地段、立地條件、樹種選擇與主要措施，預期的森林恢復成效，異地造林的投資估算與三大效益分析等，把“可批”報告做成可行性報告。

（4）完善規(guī)劃設計，確保全縣地類認定的統(tǒng)一性。以縣為單元，縣人民政府牽頭對南澗縣的土地資源進行詳細調(diào)查明晰林業(yè)用地與非林業(yè)用地，同時國土、環(huán)保、水利、林業(yè)等的數(shù)據(jù)與其一致，對土地資源調(diào)查落實后，對公益林進行修正，并逐步完善林權(quán)證，確保規(guī)劃成果的連續(xù)性，由縣人民政府牽頭組織對林業(yè)用地區(qū)劃界定后，確保林班、小班的唯一性，今后的所有規(guī)劃都必須引用，發(fā)生地類變化時只能對同一林班、同一小班進行分割并保證編號的連續(xù)性。

（5）加大對林地保護的執(zhí)法力度。對違法占用林地的行為及時予以制止，加大打擊力度，加強對林地的日常巡查，把違法占用林地的行為消滅在萌芽狀態(tài)。完善相關(guān)的法律、法規(guī)，明晰挖機等大型機械所有人因雇傭關(guān)系參與林地破壞的處罰力度。

（6）有條件情況下，將劃為自然保護區(qū)的集體林地征收為國有林。

[1]國家林業(yè)局.全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）[R].北京：國家林業(yè)局，2010.

[2]云南省人民政府.云南省林地保護利用規(guī)劃（2010－2020年）[R].昆明：云南省人民政府，2011.

[3]云南省林業(yè)廳.云南省林地管理條例[R].昆明：云南省林業(yè)廳，2011.

[4]南澗縣人民政府.南澗縣土地利用總體規(guī)劃（2010－2020年）[R].南澗：南澗縣人民政府，2011.

[5]南澗縣人民政府.南澗縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（2011年－2015年）[R].南澗：南澗縣人民政府，2011.

[6]云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院.南澗縣森林資源規(guī)劃設計調(diào)查報告[R].昆明：云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，2006.